三權分置對林業組織治理模式變革的激勵與制約
——以福建省沙縣西霞村為例

黃春燕，蘇建蘭，賀 超

(1.北京林業大學經濟管理學院；2.西南林業大學經濟管理學院)

當前農民務農機會成本較高，種田造林有效激勵不足，導致農村勞動力大量外流、土地拋荒比例上升，農林地流轉需求應運而生。國家出于實現農業規模經營與提高農業經營效率的目的，提出三權分置改革。三權分置制度被視為家庭聯產承包責任制后的又一次土地制度創新[1]。林地三權分置改革對林業林區發展意義重大。首先，山區林區是我國主要農區，農民通過流轉經營權獲得收入，有利于促進山區林區農民增收。其次，鼓勵經營權抵押貸款有利于解決林業融資難題。最后，經營權集中可以實現林業規模經營，減少林地拋荒比例，提高林業生產效率和管理效率。

三權分置改革引起了農林業諸多實踐探索和學術關注。在實踐探索上，江西省[2]、福建省于2015年推動林地經營權登記發證的試點工作。沙縣西霞村位于林改試點省份之一的福建省，該縣以經營權入股成立林場、公司，具有典型示范意義。在學術關注上，經濟管理領域的多數研究集中于農地三權分置方面，研究內容主要有三權分置實施路徑、集體所有權對三權分置機制的重要作用、經營權流轉價格、土地制度變遷對農業轉型的影響、三權分置對農村水利工程產權模式的影響、三權分置對政府和村民自治沖擊等，運用的理論主要有產權理論、博弈論、制度變遷理論等[3-11]。研究林地三權分置的文獻較少，主要聚焦于農戶林地流轉行為[12-13]，對林業治理行為、治理模式的關注不足。目前，關于林業治理模式的研究集中于集體林權制度改革下的農村基層治理[14-16]、農村社區集體林治理[17]。雖然少數研究分析了林業組織治理模式，但是研究對象主要集中于林業合作組織[18-20]，缺乏對其他組織類型的關注，且研究內容多偏重于農戶的行為選擇[21]，對制度因素的關注不足[22-23]，尤其需要補充以三權分置制度與林業組織治理為視角的研究。

選擇組織形式由知識稟賦、組織規模、資產特性等因素決定，但是制度決定何種組織形式能夠存在與其運作代價[24]。產權安排是制度的核心，對組織有激勵制約作用。三權分置作為農地產權制度的再次探索，對林業組織的激勵作用需要探究。實際上，三權分置制度對林業組織的影響多是間接影響。本文基于吉登斯結構化理論與威廉姆森制度分層學說，構建三權分置下林業組織治理模式演變的“結構—行動”分析框架，從組織與林農的行動邏輯闡述福建省沙縣西霞村林業組織治理模式演變的原因。

一、西霞村林業組織治理沿革

西霞村是一個山區村莊，隸屬于南方重點林業縣之一的福建省沙縣。據筆者2019年1月實地調研時西霞村村干部提供的數據顯示，該村共有林地1 768.07 hm2，轄有10個村民小組，人口1 800多人。2000年以前，林業經營曾經是該村的重要收入來源。2000年以來，城鎮化、沙縣小吃產業發展等因素，促使該村60%以上的人口外出經營小吃店和務工。2008年，為解決林地細碎化、造林資金短缺、亂砍濫伐、缺乏勞動力、拋荒和搶種林地等難題，該村村委組建林場統一經營山林。該村以經營權入股成立林場、林場改制為公司的獨特做法引起了林業部門、學術界的重視和推廣。因此，本文選擇該村為研究案例具有代表性、便利性。

從縱向維度來看，組織治理模式分為市場組織、中間性組織、等級結構組織，它們主要與資產專用性程度、規模大小等關聯[24]。1950年至今，西霞村經歷了私有化、合作化、人民公社、家庭聯產承包責任制、林業三定、集體林改和三權分置等數次林權變革。依據縱向劃分理論與林權變革時間，該村林業組織治理模式的沿革如表1所示。

表1 林權制度變遷下西霞村林業（組織）治理沿革

中華人民共和國成立初期，個體農民擁有林地所有權和治理主導權，“合作化運動”使林地收歸集體所有并由集體主導經營，集體經營由于責任和職權不分明，平均主義導致林業組織治理效率低下，農民勞動積極性不高。1978年家庭承包制實施后，農地所有權與承包經營權分屬不同權利主體（下文稱“兩權分離”），對林業組織集體治理的模式產生了沖擊。20世紀80年代初，“林業三定”下的集體林權改革作為家庭承包制在林業上的延續，逐漸在全國開展。西霞村根據“分股不分山、分利不分林 +折股聯營、經營承包”的辦法，建立林業股東會。由于該階段的產權制度特點是以股份制維護集體產權，并且村干部對山林擁有實際經營決策權和收益分配權，導致該林業組織治理模式出現村干部侵占所有權、股權虛置化、個人分紅少等問題。

2003年沙縣開始進行新一輪集體林權制度改革，將林地確定到村小組，承包經營權落實到戶。2008年至2014年，西霞村將2003年林改保留的集體山林、落實產權到戶的山林，實行統一經營管理，并以經營權入股的辦法成立沙縣西霞新園林場。由于林業股東會的失敗、承包經營權無法抵押融資制約林場發展等因素存在，該階段林業組織治理模式存在“大鍋飯”隱憂、融資難、經營規模小等問題。

私有制向兩權分離過渡的情況下，林地與林木資源逐漸淪為公共物品，容易引發“搭便車”行為。為保護農民的林地產權和提高林業生產效率，西霞村引入經營權與承包權分離的做法，即“三權分置”，成立林場經營山林，隨后改制為新園林業有限公司，擴大經營規模和滿足融資需求。2014年至今，隨著經營權流轉做法成熟，新園林場改制為新園林業有限公司。村民仍以林地經營權入股，持有70%股份；村集體以集體資產入股，持有30%股份。從公司盈利中提取法定公積金、生產費用、獎勵金額后，余下部分按持股比例分紅。相比林場階段，股東利益更有保障，治理模式更緊密。村民對公司治理模式的滿意度較高，反映的問題較少。

總之，西霞村林業組織治理模式隨著林權制度變遷而不斷革新，其進行制度創新的內在動因之一是產權矛盾，即新增收益出現打破了原有的制度均衡。從個體所有至集體所有，從單一主體經營至兩權分離，進而三權分置，此動態的產權演進說明先進制度可以不斷突破原有狀態，推動生產力與生產關系協調統一。

二、三權分置下林業組織治理模式演變的“結構—行動”分析框架

吉登斯結構化理論認為，社會結構通過制度關系和規則制約人們的行動，同時人們也會在行動中根據需求調整規則和制度[25]。威廉姆森將規則劃分非正式制度、正式制度、治理制度和資源配置4個演變層次[26-27]。為了系統性地研究三權分置對西霞村林業組織治理模式演變的影響，本文依托于吉登斯結構化理論與威廉姆森制度經濟學分析框架[28]，將三權分置的特性歸結為“結構”，將組織治理模式演變歸結為“行動”，構建三權分置下林業組織治理模式演變的“結構—行動”分析框架[24]（見圖1）。

圖1 三權分置下西霞村林業組織治理模式演變的“結構—行動”分析框架圖

（一）規 則

家庭承包制下，已出現農林地經營權流轉實踐[29-30]。但是經營權的稱謂并未從國家層面正式提出[31]，因此本文將2014年之前的三權分置制度視為非正式制度。2008年，西霞村的林業治理模式由農戶分散經營轉變為“林場 + 農戶”集體經營，從而引入股份制、企業化管理等制度形式，構建由股東大會、董事、經理、監事、財務處組成的組織框架，涉及經營權入股、經營權轉包的做法，其特點是“確權確股不確地 + 統一經營”。2014年，三權分置制度正式從國家層面提出[7,32]。西霞村在保留林場治理模式基礎上，成立新園林業有限公司，隨后在《中華人民共和國公司法》約束下引入現代企業制度，并以經營權流轉、經營權抵押貸款、經營權融資再投資、經營權共享等做法擴大經營規模。林地經營權是新園林業有限公司資產來源基礎，對公司的產權安排、資源配置起到關鍵作用。因此，西霞村林業組織治理模式演進中的規則涉及4個演化層次（見圖1）：① 非正式三權分置制度，指家庭承包制下地方、農村林地經營權流轉探索。此時的經營權常與其他權利相混淆，法律保護微弱，不具有抵押貸款功能。② 正式三權分置制度，包括各級政府制定的相關正式規則。其中，經營權具有法律稱謂、物權性質、流轉和抵押擔保等權能。③ 治理層次的產權安排，包含正式三權分置制度下林業組織形成的林權、股權、收益安排等。④ 資源配置層次，指通過價格機制、供求機制、競爭機制實現林地經營權流轉的最佳效率。

（二）行 動

1.行動者

林權制度變遷下的林業組織治理模式無一例外表明組織與農戶是重要參與主體。因此，三權分置下林業組織治理模式演變涉及到的行動主體是林業治理組織（新園林業有限公司）與林農。

2.行動邏輯

組織的行動邏輯依據主要是交易成本、經濟績效、權能激勵、經營成本。其中，交易成本包括信息成本、談判成本、起草和實施合約成本、界定和實施產權成本、監督管理成本和改變制度安排成本[33-34]，可以使用生產成本來測量。生產成本是貨幣、時間、物品等的總機會成本，是交易費用和生產費用的總和[35]。一般來說，三權分置制度對交易成本、經濟績效、權能改善作用越大，對組織的正向激勵越大。

林農的行動邏輯依據主要是機會成本、交易成本、收益、保障心理。三權分置制度對機會成本、交易成本、收益、保障心理改善作用越大，對林農的正向激勵越大。

3.行動結果

本文中的“治理”多偏重公司治理的含義，指通過一套正式或非正式的、內部或外部的制度來協調企業與利益相關者的關系[36]。林業組織治理模式包括產權安排、治理結構、治理方式、運作方式、分配機制等，表現為“公司 + 農戶”“林場 + 農戶”等形式。在三權分置下，西霞村林業組織治理模式演變是組織與林農行為選擇的結果，其最突出的兩處在于治理方式和運作方式。

1）治理方式演變。三權分置實踐中，西霞村經歷了農戶分散經營—林場—公司的治理方式轉變。其中，公司與林場的區別在于公司的交易量、資產專用性、科層化程度較高。根據產權理論，西霞村將林場轉制為公司的動力來自于舊產權制度的缺陷與新產權制度的潛在利潤。

2）運作方式演變。新園林業有限公司基于經營權入股、轉包、抵押等權能[37]，形成其林業治理的運作方式（見圖2）。其中，與國有林場共享經營權的做法還在探索當中。由于正式經營權突破了非正式經營權抵押、擔保、入股等方面的限制，相比林場，公司運作方式的最大變化是經營權可以抵押融資、多元流轉。

圖2 三權分置下新園林業有限公司的運作方式

三、三權分置對西霞村林業組織治理模式演變的影響分析

（一）激勵作用

1.三權分置對組織的激勵作用

非正式三權分置制度對組織（新園林場）交易成本的影響：① 非正式三權分置制度下，國家政策與法律對承包經營權的主體做了明確規定。但非正式經營權不能得到強有力的法律保護，且權利主體模糊。經營權交易容易引起組織（新園林場）與農戶互相侵蝕產權。這樣的產權安排使得林場無法對農戶行為形成穩定預期，增加了交易不確定性。② 非正式經營權無法滿足林場融資、林木采伐、行政審批、法律訴訟等需求，降低了交易效率。因此，非正式三權分置提升了新園林場交易成本。為了彌補產權制度缺陷，林場只能選擇制度創新，轉制為公司。根據交易成本理論，哪種組織結構的交易效率越高，節約的交易費用越多，就是市場的合理選擇[38]。公司作為一種組織制度，對交易成本影響如下：① 無論是相較于西霞村過去的林業治理組織，還是相較于當前的林業合作社、家庭林場，集產供銷為一體的新園林業有限公司、股東受到《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）的制約，提高了組織化和有序經營程度，改進了組織（新園林場）內部交易效率。② 相較于工商企業，新園林業有限公司與農戶之間不是買賣關系而是合作關系，克服了資產專用性造成的相互“敲竹杠”問題，節約了機會主義行為帶來的交易成本[39]。③ 公司擁有法人地位，可以滿足融資、市場地位需求，節約交易成本。因此，公司治理方式因能夠節約組織的交易成本，克服非正式三權分置制度的不足，成為該村林業組織治理模式的較優治理方式。換言之，非正式三權分置制度增加的組織交易成本對該村林業組織治理方式變革起到反向激勵的作用。

正式三權分置對組織（新園林業有限公司）交易成本的影響如下：① 正式三權分置制度幫助組織承擔了林權界定的成本。② 組織作為經營權擁有者可以破除融資、權益證明、法律訴訟等制約，提高組織外部交易效率。③ 從制度互補性的角度看，正式三權分置制度與公司治理可以成為互補制度，利于消除產權制度變動帶來的交易不確定性。因此，正式三權分置制度通過節約交易成本，激勵組織推進治理模式改革，直至正式三權分置制度的潛在收益完全被組織獲取。

在治理制度層次，林權安排是組織內產權安排的基礎。在正式三權分置制度下，組織形成的林權安排是：所有權在集體，承包權在農戶，經營權在公司。按照權利束的觀點，經營權具有占有、使用、收益、處分等子權利。正式經營權具有物權性質，擁有抵押、擔保等權能，補充了非正式經營權的處分權，使權利資本化成為可能。2015年，新園林業有限公司用12本林權證和部分幼齡林抵押貸款300萬元，其中60萬元作為生產費用，240萬元投資給收儲公司賺取收入。因此，治理層次的三權分置制度通過權能激勵，使組織變革治理模式，直至取得最佳收益。

在資源配置層次，經營權流轉是組織資產、收益分紅的主要來源。截至2018年，新園林業有限公司通過多種流轉方式獲得林地經營權，擁有經營面積848.17 hm2，其中生態公益林484.87 hm2、商品用材林189.97 hm2、毛竹林173.33 hm2。通過公開招標競價的方式，新園林業有限公司將毛竹林經營權再流轉給本村林業大戶，年收入從2010年的16.6萬元提高到2018年的46萬元，增加了29.4萬元（見表2）。在沒有其他木材收益的情況下，轉包毛竹林經營權的收入是公司利潤的最大來源。因此，經營權流轉通過提高組織經濟績效，激勵組織運用經營權擴大經營規模，創新林業組織運作方式。

表2 三權分置下公司收入與林地經營面積變化

2.三權分置對林農的激勵作用

筆者依據參考文獻[34]繪制西霞村林業治理模式演變下林農（組織）成本與收益分析簡圖（見圖3）。

圖3 西霞村林業治理模式演變下林農（組織）成本與收益分析簡圖

其中：M表示經營規模，F0、TR、TC分別表示不同林業治理模式下的固定成本線、總收益曲線和總成本曲線,E1、E2表示組織治理模式轉變的點，E3代表2018年新園林業有限公司的現狀，E4表示收益最大化的點。在非正式三權分置制度下，林農單戶經營投入的生產費用很少或者不投入；“林場 +農戶”治理模式下林農的生產費用已經轉移給林場（林場的生產費用增加，圖中M1至M2階段），林農與新園林場同樣面臨產權不清帶來的交易成本，支持組織的轉制行為，可以通過《公司法》加強對組織的監督，減少交易成本。因此，非正式三權分置制度帶來的交易成本對林農支持林業組織治理模式變革起到反向激勵的作用。

正式三權分置制度嚴守承包權，滿足了林農的保障心理，林農更放心公司對經營權的操作。因此，正式三權分置制度通過滿足林農的保障心理，激勵林農支持組織治理模式變革。

治理制度層次，新園林業有限公司通過轉包毛竹經營權和經營權融資再投資的做法落實了林農的剩余索取權。村民年人均分紅收入從2010年的15元到2015年的 100元、2016年和2017年的 65元、2018年的165元（見表2），即圖3中點E1到E3的變化過程。林農作為有限理性者，在短期利益快速增長的情況下，會更傾向于支持治理模式變革。隨著收益的增加，林農退出組織的機會成本增加，支持治理模式變革的意愿就越強。因此，治理制度層次的三權分置通過提高林農的收益和機會成本，激勵林農支持治理模式變革，直到取得最大收益值TR4。

資源配置層次，如前文所述轉包毛竹經營權和經營權融資再投資的收益是新園林業有限公司實現林農分紅收入穩定的主要來源。另外，新園林業有限公司通過不斷開拓經營權流轉形式增加林農的收益，如與國有林場共享經營權。因此，資源配置層次的三權分置通過增加林農的收益，激勵林農支持組織變革，直至取得最大收益值TR4。

（二）三權分置的制約作用

1.三權分置對組織的制約作用

正式三權分置制度并沒有對林地經營權流轉期限的形式進行規定。在西霞村出現的流轉期限短則“8年”“10年”，長則“一個輪伐期”“長期”。而流轉合同中“一個輪伐期”“長期”的流轉期限形式符合流轉需求，卻由于不是具體年限，難以受到法律保護，使林業組織面臨交易不確定的潛在風險。因此，正式三權分置制度的不完善增加了交易成本，制約了組織發展。

資源配置層次，通過流轉經營權，新園林業有限公司獲得大量林地、林木，擴大了經營規模，改變了管理需求，增加了部分管理成本（當經營規模超過M2時，管理成本上升），如新園林業有限公司經理、會計的固定月工資等。因此，治理層次的三權分置制度通過增加經營成本，制約組織發展。

2.三權分置對林農的制約作用

治理制度層次，林權安排與組織內產權安排使林農面臨著經營權交易的不確定性。首先，林地經營權的生產經營功能與融資功能，使農戶承擔失地風險。其次，村干部形成的公司管理層對經營權背后的資產擁有實際控制權，且股權殘缺，如缺乏退股和轉讓股份的權利，有股權虛置風險。因此，治理制度層次的三權分置制度通過增加農戶交易成本，制約其對組織改革的支持。

四、結論與建議

本文采用了“結構—行動”研究工具，分析三權分置制度對西霞村林業組織治理模式演變的影響。研究表明：① 非正式三權分置制度的缺陷是林業組織治理模式演變的反向激勵；② 正式三權分置制度對林業組織治理模式演變有激勵與制約作用；③ 治理制度層次，組織內產權制度安排對林業組織治理模式演變有激勵與制約作用；④ 資源配置層次，經營權流轉對林業組織治理模式演變起到激勵與制約作用。其中，三權分置制度的制約作用是新園林業有限公司面臨的問題，筆者提出針對性的建議。

（一）規范經營權流轉期限

林業經營周期長、受政策影響大，很可能發生合同到期但是采伐證辦不下來的情形或者其他延長林木采伐期的情形。此時，林地承包方可能會向經營者違約，如要求解除合同，或者乘機索取高額分紅收益。新園林業有限公司可以從規范合同的流轉期限上保護自己的權益，具體可以將經營權流轉合同中的流轉年限定為林木輪伐期的年限，并在合同中增加允許延長采伐期的條款。

（二）降低經營成本

從以上分析可知，組織經營成本的增加主要來源于管理成本的提高。新園林業有限公司可以從以下幾個方面降低管理成本：① 將管理精力集中于提高經濟績效的事務，如林木管護、林地經營權創收等；② 只聘請必要的管理人員，非必要管理人員可由兼職人員擔任。③ 通過經營權共享、經營權抵押融資再投資等做法，將公司經營業務轉移出去，減輕管理負擔。

（三）加強林地經營權的監督

為了避免林業股東會的制度漏洞，應賦予記名股東監督權，監督林地經營權的生產經營功能與融資抵押功能。記名股東應有如下監督權：① 經營權抵押融資時，應當有記名股東參與；② 記名股東有權查看林地、森林資源、林權證的使用情況；③ 記名股東有權向在外務工的普通股東傳遞公司經營情況。

（四）完善股權的退出與轉讓機制

股權的退出和轉讓實際上是將林地經營權收回或另作他用的做法。目前新園林業有限公司的股東在一般情況下不得退股和轉讓股份，但公司仍然應該完善股權的退出與轉讓機制，主要應考慮以下3個問題：①股權的退出要以戶為單位；②公司要考核股東的退股理由、林地經營權的處置辦法、經濟收入水平；③考慮到非組織成員相比于組織成員更容易帶來交易的不確定性，如外村非組織成員的品格、信譽情況難以了解清楚，因此股權的轉讓應從組織內部逐步開放向市場。