國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀及模式選擇

張小鵬，孫國(guó)政

(國(guó)家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院)

2020年是我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的收官之年。5年來，在中央全面深化改革委員會(huì)的統(tǒng)一部署下，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)取得了十分顯著的成效，先后設(shè)立了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、湖南南山、普達(dá)措和海南熱帶雨林等10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)。在中央層面，已明確由國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理職能，加掛國(guó)家公園管理局牌子；在各試點(diǎn)層面，積極探索了分級(jí)行使所有權(quán)和央地協(xié)同管理機(jī)制，組建完成了10處管理機(jī)構(gòu)。為區(qū)別于國(guó)家層面的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)（國(guó)家公園管理局），本文將各國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)（如三江源國(guó)家公園管理局等）。

從目前情形看，國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式尚未統(tǒng)一，各試點(diǎn)做法不一，形成了“上面一根針，下面千條線”的多元現(xiàn)象。開啟新征程在即，有必要及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐一剖析10處管理單位機(jī)構(gòu)的組建特征，提煉共性和特性，進(jìn)而推動(dòng)從理論層面上構(gòu)筑歸類清晰的機(jī)構(gòu)設(shè)置邏輯。

一、研究進(jìn)展

自黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制以來，相關(guān)理論探討方興未艾，不斷有新的研究成果涌現(xiàn)。總體來講，研究?jī)?nèi)容繁多[1-2]，但針對(duì)管理機(jī)構(gòu)的討論還較為有限，且較少有適用于管理單位機(jī)構(gòu)設(shè)置的理論成果出現(xiàn)。2020年9月，筆者以“國(guó)家公園”和“管理機(jī)構(gòu)”為共同關(guān)鍵詞在CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行模糊檢索，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量尚不足50篇；而從研究方法來看，其中多數(shù)是聚焦國(guó)內(nèi)外管理模式的比對(duì)分析，主題重疊度較高，對(duì)我國(guó)體制試點(diǎn)進(jìn)程中的機(jī)構(gòu)設(shè)置特色探討不足。

管理單位機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式研究應(yīng)是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)。如鐘林生等[3]就曾提議將“國(guó)家公園組織構(gòu)建與運(yùn)行模式研究”列為體制試點(diǎn)建設(shè)的重要議題，并指出應(yīng)“盡快明確管理單位體制，研究管理機(jī)構(gòu)的人員安置方案”等；王蕾等[4]也提出應(yīng)“明確國(guó)家公園宏觀和微觀管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式及其權(quán)責(zé)利范圍”，并認(rèn)為它是“中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中的難點(diǎn)”。

本文從機(jī)構(gòu)組建、事權(quán)劃分和人員編制3方面來拆解當(dāng)前10處試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀，歸納總結(jié)其共性特征，以期提出適合我國(guó)實(shí)際的國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

二、各試點(diǎn)機(jī)構(gòu)組建情況

目前，10處試點(diǎn)均已完成了機(jī)構(gòu)組建，形成了具有獨(dú)立法人資格的實(shí)體機(jī)構(gòu)。其中，三江源國(guó)家公園是中央政府直接批復(fù)的我國(guó)第一處國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，機(jī)構(gòu)組建起步較早，在原三江源自然保護(hù)區(qū)管理局的基礎(chǔ)上完成了職能設(shè)定和人員重組，管理局率先于2016年6月掛牌成立。海南熱帶雨林國(guó)家公園是最后一處批復(fù)的體制試點(diǎn)區(qū)，管理機(jī)構(gòu)依托海南省林業(yè)局完成組建，于2019年4月正式成立。錢江源國(guó)家公園管理局雖然成立時(shí)間較晚（2019年7月掛牌），但其前身錢江源國(guó)家公園管理委員會(huì)（2017年3月揭牌）也屬于我國(guó)第一批成立的國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)[5]。可以說，在機(jī)構(gòu)組建方面，各試點(diǎn)均順利完成了《建立國(guó)家公園體制總體方案》中“建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)”的基本任務(wù)（見表1）。

表1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)組建情況一覽表

通過對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，各試點(diǎn)在機(jī)構(gòu)組建形式上差異明顯。具體而言，在以下3個(gè)方面不統(tǒng)一。

（一）機(jī)構(gòu)級(jí)別和性質(zhì)不統(tǒng)一

目前，由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（2018年機(jī)構(gòu)改革后改為中央全面深化改革委員會(huì)）批復(fù)的5處試點(diǎn)（三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林）的管理機(jī)構(gòu)級(jí)別均為正廳級(jí)或是按正廳級(jí)對(duì)待，其余試點(diǎn)的管理機(jī)構(gòu)按正處級(jí)對(duì)待。其次，各試點(diǎn)機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)也不盡相同[6]。筆者通過國(guó)家事業(yè)單位登記管理局官網(wǎng)（http://www.gjsy.gov.cn/）查詢獲取，東北虎豹、神農(nóng)架、湖南南山和普達(dá)措共4處試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位性質(zhì)（見表1）。截至2020年9月，中央對(duì)國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)的級(jí)別和性質(zhì)尚沒有作統(tǒng)一要求（部分省份作了原則性規(guī)定①例如《青海省貫徹落實(shí)〈關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見〉的實(shí)施方案》（2019）中提出“原則上國(guó)家公園按副廳級(jí)以上設(shè)置”。），這或是基于各試點(diǎn)在管轄面積、資源類型和權(quán)屬結(jié)構(gòu)等方面差異明顯，如果在試點(diǎn)期間直接予以明確，無助于摸索出一套統(tǒng)一規(guī)范、高效管理的國(guó)家公園管理體制。

（二）負(fù)責(zé)人任命形式不統(tǒng)一

各試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)中，東北虎豹、大熊貓和祁連山是分別依托國(guó)家林業(yè)和草原局駐長(zhǎng)春、成都和西安森林資源監(jiān)督專員辦事處（以下簡(jiǎn)稱專員辦）組建的，目前由專員辦專員兼任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人；海南熱帶雨林依托海南省林業(yè)局組建成立，目前由林業(yè)局局長(zhǎng)兼任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人；錢江源、神農(nóng)架和湖南南山實(shí)行“政區(qū)協(xié)同型”治理模式，目前由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人兼任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人；三江源和普達(dá)措的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人未兼任其他職務(wù)。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任命形式呈現(xiàn)多元化，體現(xiàn)了國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)組建的復(fù)雜性。

（三）分級(jí)管理模式不統(tǒng)一

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)探索了3種管理模式：中央直管、中央和省級(jí)共管、省級(jí)代管。其中，明確由中央直管的試點(diǎn)區(qū)僅有東北虎豹；大熊貓和祁連山實(shí)行中央和省級(jí)政府共同管理；其余試點(diǎn)則是委托省級(jí)政府代為管理（見圖1）。對(duì)此可直觀理解為，東北虎豹、大熊貓和祁連山等3處試點(diǎn)涉及跨省協(xié)調(diào)，中央直接或參與管理的形式可為試點(diǎn)機(jī)構(gòu)履職提供便利條件。但這并不是說，只有跨省（區(qū)）的國(guó)家公園才有必要實(shí)行中央事權(quán)，按中央文件精神，條件成熟時(shí)，應(yīng)逐步過渡到所有國(guó)家公園均由中央政府直接管理。

圖1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)管理模式圖

三、園地事權(quán)劃分情況

明確職能配置是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)內(nèi)容。《建立國(guó)家公園體制總體方案》（2017）和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》（2019）等中央文件均對(duì)國(guó)家公園事權(quán)劃分作了方向性規(guī)定（見表2 ～ 3）。其基本精神可簡(jiǎn)要概況為：與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的職能由國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)承擔(dān)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的職責(zé)交由屬地政府行使。

表2 《建立國(guó)家公園體制總體方案》中關(guān)于“事權(quán)劃分”的表述

表3 《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》中關(guān)于“事權(quán)劃分”的表述

除此外，按中央統(tǒng)一部署，三江源國(guó)家公園和東北虎豹國(guó)家公園還另承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，分別加掛了三江源國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局和東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理局牌子。這與機(jī)構(gòu)改革后自然資源部的“兩統(tǒng)一”職責(zé)內(nèi)涵接近，也為未來更全面地進(jìn)行國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)職能配置提供了思路。

事權(quán)劃分方向已明，但在具體落地層面，各試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間仍處于不斷調(diào)整優(yōu)化的磨合階段，特別是在人口密度較大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的試點(diǎn)區(qū)，協(xié)同難度更大。2019年4月，湖南省政府辦公廳曾印發(fā)《湖南南山國(guó)家公園管理局行政權(quán)力清單（試行）》，嘗試將發(fā)改委、自然資源部等10個(gè)省直相關(guān)部門的44項(xiàng)行政權(quán)力，集中授予湖南南山國(guó)家公園管理局[7]，但因牽涉既有利益廣，在權(quán)限下放及劃轉(zhuǎn)、政策指導(dǎo)支持和履職成效等方面，還需經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)。

再如，對(duì)自然資源防災(zāi)減災(zāi)，如森林防火和林業(yè)有害生物防治等，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》（2019）和相關(guān)法律法規(guī)等①如《中華人民共和國(guó)森林法》（2019年修訂）第34條提出“地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的森林防火工作”，第35條提出“重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制”。已明確由地方政府負(fù)主要責(zé)任。但因其與保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)息息相關(guān)，國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中如何掌握尺度、建立與屬地政府相互配合的協(xié)同管理機(jī)制也是難點(diǎn)之一。

值得一提的是，為減少溝通成本，部分地方還探索實(shí)行了國(guó)家公園“政區(qū)協(xié)同型”治理模式，即由地方政府代行管理機(jī)構(gòu)相關(guān)職能，部門進(jìn)行綜合設(shè)置，同步履行事權(quán)，如錢江源國(guó)家公園管理局。事實(shí)上，我國(guó)歷史上也曾對(duì)國(guó)有林區(qū)和自然保護(hù)區(qū)管理作過類似探索。如1968年，伊春特區(qū)成立，伊春市政府和伊春林管局合并，“兩塊牌子，一套班子”，有關(guān)企業(yè)工作以林業(yè)部（1998年改為林業(yè)局，2018年職責(zé)整合，組建國(guó)家林業(yè)和草原局）領(lǐng)導(dǎo)為主，地方工作以黑龍江省政府領(lǐng)導(dǎo)為主，特區(qū)黨委隸屬林業(yè)部黨組和黑龍江省委雙重領(lǐng)導(dǎo)[8]。再如1983 年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將臥龍保護(hù)區(qū)內(nèi)汶川縣的臥龍、耿達(dá)兩個(gè)公社劃定為汶川縣臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，實(shí)行林業(yè)部、四川省雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由四川省林業(yè)廳（2018年整合為四川省林業(yè)和草原局）代管。其在區(qū)劃上屬于阿壩州汶川縣，但管理上是由四川省林草局負(fù)責(zé)，阿壩州及汶川縣的一般經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃不再列入，只有少數(shù)功能例外（如特區(qū)的法庭、檢察科還是汶川縣法院、檢察院的派出機(jī)構(gòu)）[4]。盡管這種模式能有效降低轄區(qū)政府和管理機(jī)構(gòu)之間的溝通摩擦，但面對(duì)地理省情各異的其他國(guó)家公園是否具有普適價(jià)值，仍是一個(gè)值得深入探討的議題。

四、人員編制配置情況

確定人員編制規(guī)模同樣是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要內(nèi)容。因各試點(diǎn)區(qū)批復(fù)面積差異較大，為更直觀進(jìn)行比對(duì)，此處以人均管理面積①人均管理面積 = 試點(diǎn)區(qū)批復(fù)面積/編制人數(shù)。進(jìn)行說明。以三江源和武夷山為例，三江源國(guó)家公園批復(fù)面積為123 100 km2，機(jī)構(gòu)人員編制405人[9]，則人均管理面積為303.95 km2；武夷山國(guó)家公園批復(fù)面積為 1 001.41 km2，機(jī)構(gòu)人員編制120人[10]，則人均管理面積為8.35 km2。二者相差近36倍。對(duì)此可以理解為，武夷山國(guó)家公園以森林生態(tài)系統(tǒng)類型為主，區(qū)內(nèi)資源權(quán)屬情況復(fù)雜，原住民較多，相較于三江源國(guó)家公園（草原、濕地生態(tài)類型為主）管理難度更大，因而人均管理面積相對(duì)較小。

再以國(guó)外國(guó)家公園的用人情況作進(jìn)一步比對(duì)。一般而言，美國(guó)作為全球最早建立國(guó)家公園的國(guó)家，其管理經(jīng)驗(yàn)是各國(guó)學(xué)習(xí)和效仿的對(duì)象。但就人員配置方面來講，美國(guó)地廣人稀，國(guó)家公園自然生態(tài)多以荒野為主，此方面與我國(guó)國(guó)情相差較大，不宜作為參照對(duì)比。相比之下，德國(guó)是歐盟中人口最多的國(guó)家，人口密度高，人類活動(dòng)對(duì)自然改變大，反映出了更多協(xié)調(diào)人與自然互動(dòng)的特點(diǎn)。這方面與我國(guó)接近，可作為本項(xiàng)研究的參照樣本。

筆者參考《國(guó)家公園體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒》[11]一書相關(guān)數(shù)據(jù)，歸納德國(guó)國(guó)家公園的人員配置情況，匯總為表4。德國(guó)國(guó)家公園的人均管理面積大多維持在 0.73 ～ 5.20 km2；僅有漢堡瓦登海等 3 處以濕地生態(tài)類型為主的國(guó)家公園人均管理面積較大，保持在 45.83 ～ 68.57 km2。這與我國(guó)國(guó)家公園的用人數(shù)量趨向相同。

表4 德國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)人員配置一覽表

由此可知，國(guó)家公園人均管理面積呈現(xiàn)明顯的因資源類型而異的特點(diǎn)，這也構(gòu)成了未來國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)人員配置的重要考量要素之一。

五、三種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式

通過對(duì)各試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況對(duì)比分析，可知其在組建形式、事權(quán)劃分和人員配置規(guī)模等方面都存在明顯差異。總結(jié)歸納其共性特征，可按“政區(qū)協(xié)同型”“目標(biāo)管理型”和“混合治理型”3種類型進(jìn)行研究。3種類型可以囊括當(dāng)下試點(diǎn)進(jìn)程中機(jī)構(gòu)設(shè)置的考量要素，亦可為后續(xù)國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)組建提供模式參考。但需要說明的是，3種分類方式僅為方便本研究需要，并不作為當(dāng)下自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)整合的官方或權(quán)威表述。

（一）“政區(qū)協(xié)同型”模式

“政區(qū)協(xié)同型”設(shè)置模式的基本特點(diǎn)是傾向于與地方政府搭建共同體，將生態(tài)保護(hù)義務(wù)與社會(huì)發(fā)展責(zé)任整合為一體，減少溝通成本，以達(dá)到權(quán)力有效分配和高效實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。基本表現(xiàn)形式為機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由屬地政府主要領(lǐng)導(dǎo)人兼任，或機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與屬地政府的內(nèi)設(shè)部門綜合設(shè)置，兩塊牌子、一套人馬。較為典型的案例有錢江源、神農(nóng)架和湖南南山國(guó)家公園等。此處以錢江源國(guó)家公園為例進(jìn)行剖析說明，機(jī)構(gòu)設(shè)置示意見圖2。

圖2 錢江源國(guó)家公園機(jī)構(gòu)設(shè)置示意圖

錢江源被列入我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)后，即展開了政區(qū)協(xié)同體制的探討。浙江省開化縣政府率先提出了“政區(qū)合一”生態(tài)治理理念，并于2014年組建了衢州市政府派出機(jī)構(gòu)——“錢江源國(guó)家公園管理委員會(huì)”，與開化縣政府實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”，統(tǒng)一調(diào)度和集中使用各類黨政資源。同時(shí)下設(shè)了生態(tài)資源保護(hù)中心作為委員會(huì)的下屬公益一類事業(yè)單位，主要承擔(dān)范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理、生態(tài)保護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)參與、科研教育和宣傳推廣的具體工作。

2019年4月，浙江省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于調(diào)整錢江源國(guó)家公園管理體制的通知》，決定在管委會(huì)基礎(chǔ)上成立由省政府垂直管理的錢江源國(guó)家公園管理局，由省林業(yè)局代管，并將生態(tài)資源保護(hù)中心調(diào)整為綜合行政執(zhí)法隊(duì)；管理局沿用原治理模式，仍試圖最大限度地保留 “政區(qū)合一”優(yōu)勢(shì)，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任管理局局長(zhǎng)，兩名副局長(zhǎng)同時(shí)兼任縣政府黨組成員，其中一名常務(wù)副局長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常工作。管理局整合劃轉(zhuǎn)了原古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、錢江源國(guó)家森林公園管理處（原屬于開化縣林場(chǎng)齊溪分場(chǎng)，管理處與齊溪分場(chǎng)屬于兩塊牌子、一套班子）、錢江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等人員編制。錢江源國(guó)家公園遵從了“垂直管理、政區(qū)協(xié)同”的操作理念，是典型的“政區(qū)協(xié)同型”機(jī)構(gòu)設(shè)置模式代表。

必須承認(rèn)，將國(guó)家公園管理職責(zé)同步納入地方政府治理責(zé)任范疇，一定程度上可緩解資源保護(hù)管理上的職責(zé)交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，提高區(qū)域生態(tài)治理效能，對(duì)促成范圍內(nèi)社會(huì)參與生態(tài)建設(shè)的局面亦有推動(dòng)作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“政區(qū)協(xié)同型”模式應(yīng)致力于考量并解決可能產(chǎn)生的如下問題：①在制度設(shè)計(jì)方面，將國(guó)家公園的全民公益性交由承擔(dān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的地方政府，會(huì)使其面臨選擇困境，如何避免出現(xiàn)“激勵(lì)不相容”的制度設(shè)計(jì)弊端是考量之一；②如何建立通暢的資金管理渠道，使地方政府在有效行使國(guó)家公園管理職能的同時(shí)，避免因財(cái)政負(fù)擔(dān)過重而滋生“紙上公園”；③在面向自然資源科學(xué)保護(hù)與利用等專業(yè)化管理目標(biāo)時(shí)，應(yīng)如何擁有與國(guó)家公園相匹配的管理能力；④國(guó)家公園的自然生態(tài)空間邊界并非地方政府的行政區(qū)治轄邊界，通過屬地管理提高保護(hù)地管理強(qiáng)制執(zhí)行力的同時(shí)，如何避免人為割裂生態(tài)系統(tǒng)的完整性等。

（二）“目標(biāo)管理型”模式

“目標(biāo)管理型”設(shè)置模式是指管理單位機(jī)構(gòu)由林草相關(guān)職能部門直接轉(zhuǎn)劃而來，管理目標(biāo)更為純粹。實(shí)際操作中，往往通過增大管理幅度、優(yōu)化管理層級(jí)、向下分權(quán)等方式來提高組織效能，避免屬地政府過多介入國(guó)家公園的直接管理。較為典型的案例有三江源、武夷山、普達(dá)措和海南熱帶雨林國(guó)家公園等。此處以三江源國(guó)家公園為例進(jìn)行說明，機(jī)構(gòu)設(shè)置示意見圖3。

圖3 三江源國(guó)家公園機(jī)構(gòu)示意圖

三江源國(guó)家公園管理局是依托原三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局組建而來的，具有天然可追溯的“林草血統(tǒng)”，目前實(shí)行由中央委托青海省政府代管的模式。需說明的是，管理局下設(shè)的幾個(gè)園區(qū)管委會(huì)（管理處）的負(fù)責(zé)人雖是由當(dāng)?shù)乜h政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，受管理局和所屬州政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，但已明確是以三江源管理局管理為主，縱向直貫到底。這一點(diǎn)有別于“政區(qū)協(xié)同型”，可歸為“目標(biāo)管理型”進(jìn)行研究。

三江源國(guó)家公園管理局（籌）組建于2016年6月。同年11月，青海省委、省政府下達(dá)了《關(guān)于設(shè)立三江源國(guó)家公園管理局的通知》，三江源國(guó)家公園管理局正式成立。管理局下設(shè)長(zhǎng)江源、黃河源、瀾滄江源3個(gè)園區(qū)管委會(huì)，級(jí)別明確為正處級(jí)；同時(shí)，長(zhǎng)江源區(qū)管委會(huì)及相應(yīng)管理處加掛青海可可西里世界自然遺產(chǎn)地管理機(jī)構(gòu)牌子，增加了自然遺產(chǎn)保護(hù)管理職責(zé)。其中，因長(zhǎng)江源涉及治多和曲麻萊2個(gè)縣域，又分別在這兩個(gè)地方成立了管理處開展具體工作。黃河源管委會(huì)設(shè)在瑪多縣，瀾滄江源管委會(huì)設(shè)在雜多縣。這4縣的縣委書記、縣長(zhǎng)分別兼任所在園區(qū)管委會(huì)（管理處）黨委書記和主任。管委會(huì)（管理處）專職副書記、副主任由所在縣黨政副職兼任。管委會(huì)（管理處）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下設(shè)機(jī)構(gòu)與縣政府相關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行交叉任職。同時(shí)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立了生態(tài)保護(hù)站，站長(zhǎng)和副站長(zhǎng)分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任。

相比“政區(qū)協(xié)同型”模式，依托林草職能部門組建的“目標(biāo)管理型”機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限更加精準(zhǔn)專一，管理主體也更加直接明確，領(lǐng)會(huì)和執(zhí)行國(guó)家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略方針更加系統(tǒng)高效，易于利益相關(guān)者的訴求表達(dá)和管理單位機(jī)構(gòu)的快速反應(yīng)。但也存在選擇考量的重要因素：①縱向管理幅度較大，生態(tài)治理效能對(duì)國(guó)家公園管理者的執(zhí)行能力有較強(qiáng)依賴；②在事權(quán)劃分上，易與屬地政府產(chǎn)生職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，溝通成本有所提高；③引導(dǎo)社會(huì)公眾特別是原住民參與國(guó)家公園保護(hù)、建設(shè)與管理的成本增加，組織號(hào)召力優(yōu)勢(shì)不明顯；④在推動(dòng)與地方政府共治環(huán)節(jié)，需明確可落地的職責(zé)分工，若銜接處理不當(dāng)，易導(dǎo)致國(guó)家公園陷入“兩張皮”的管理窘境。

（三）“混合治理型”模式

“混合治理型”機(jī)構(gòu)設(shè)置兼具以上兩種類型的若干特點(diǎn)。管理局是依托林草相關(guān)職能部門組建而成的，具有“林草血統(tǒng)”；但其二級(jí)機(jī)構(gòu)（如省管理局/管理分局等）往往是以地方政府管理為主，具有強(qiáng)烈的地方治理色彩。較為典型的案例有東北虎豹、大熊貓和祁連山國(guó)家公園等。此處以大熊貓和祁連山國(guó)家公園為例進(jìn)行說明，其機(jī)構(gòu)設(shè)置示意見圖4。

圖4 大熊貓國(guó)家公園和祁連山國(guó)家公園機(jī)構(gòu)設(shè)置示意圖

大熊貓國(guó)家公園和祁連山國(guó)家公園均是實(shí)行“管理局—省管理局—管理分局”的3級(jí)管理體系①東北虎豹國(guó)家公園雖跨越吉林、黑龍江兩省，但未設(shè)置省管理局，實(shí)行“管理局—管理分局”兩級(jí)管理體系。。管理局分別依托國(guó)家林草局駐成都專員辦和西安專員辦組建而成，在這一層面具有目標(biāo)管理模式的特點(diǎn)；但在執(zhí)行層面，省管理局和管理分局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，且以地方政府管理為主的管理體制②如《四川省大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)施方案》（2019）、《陜西省大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》（2019）等文件均明確提出“省管理局以省政府管理為主”，這點(diǎn)也分別在《大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃（試行）》和《祁連山國(guó)家公園總體規(guī)劃（試行）》中有體現(xiàn)。，又體現(xiàn)了“政區(qū)協(xié)同型”的基本特色。據(jù)此單獨(dú)歸類為“混合治理型”進(jìn)行研究。

大熊貓國(guó)家公園管理局于2018年10月29日在成都揭牌成立，并分別依托四川、陜西和甘肅3省林草主管部門設(shè)立了省管理局，實(shí)行與省林草部門合署辦公；同時(shí)，在3省片區(qū)，按照區(qū)域自然屬性和行政區(qū)劃相結(jié)合的原則，分別設(shè)置了若干管理分局①大熊貓國(guó)家公園四川片區(qū)還在管理分局之下依托各縣設(shè)置了管理總站。，作為省管理局的派出機(jī)構(gòu)。與大熊貓國(guó)家公園類似，祁連山國(guó)家公園管理局也于同一天在甘肅蘭州揭牌成立，并分別依托甘肅省和青海省林草主管部門設(shè)立了省管理局，實(shí)行與省林草部門合署辦公；同時(shí)，在甘肅和青海片區(qū)，設(shè)置了若干管理分局。

適用于“混合治理型”機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的國(guó)家公園往往具有跨省管轄的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)協(xié)同共治。在實(shí)際運(yùn)作中，應(yīng)注重考量如下因素：①管轄范圍大且兼有跨省協(xié)調(diào)的壓力，在操作靈活性方面存在一定缺陷，多伴生國(guó)家公園體系持續(xù)膨脹等問題；②中層機(jī)構(gòu)實(shí)行以地方政府管理為主的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，呈現(xiàn)鮮明的去中心化特征，如何加強(qiáng)國(guó)家公園管理局對(duì)省管理局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，是利于政策執(zhí)行落地的重中之重；③同樣存在與地方政府協(xié)同治理的銜接問題。

六、結(jié) 語

管理單位機(jī)構(gòu)設(shè)置的正當(dāng)性和科學(xué)性是影響試點(diǎn)成效的關(guān)鍵之舉。筆者歸納的3種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式可為未來國(guó)家公園體制建設(shè)全局鋪開提供機(jī)構(gòu)組建優(yōu)化思路。本文分析了10處試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)在組建形式、事權(quán)劃分特征和人員編制規(guī)模等方面的差異性，提出3種模式選擇的考量要素，得出如下結(jié)論：

1）在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國(guó)家層面應(yīng)盡快出臺(tái)意見，統(tǒng)一國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)的級(jí)別和性質(zhì)。鑒于國(guó)家公園囊括了我國(guó)最具代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)保護(hù)地位極為重要，筆者建議將機(jī)構(gòu)級(jí)別按副廳級(jí)以上統(tǒng)一設(shè)置，機(jī)構(gòu)性質(zhì)明確為行政單位。理由如下：國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別一般為正處級(jí)，作為主體保護(hù)地類型的國(guó)家公園理應(yīng)按更高級(jí)別對(duì)待，將更利于事權(quán)履行，提高資源管控威望；而明確為行政單位性質(zhì)的考量是基于國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)不僅僅是承擔(dān)社會(huì)公益職能的機(jī)構(gòu)，還應(yīng)承擔(dān)更為重要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職能，以保障國(guó)家生態(tài)紅利持續(xù)輸出。

2）國(guó)家公園和地方政府事權(quán)劃分應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化落地，建立清晰的國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)行政權(quán)力清單。在生態(tài)保護(hù)上由國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)一且唯一管理，逐步承擔(dān)起區(qū)域內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，行使空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。在實(shí)踐層面，應(yīng)特別針對(duì)地方自然資源、林草等部門做好權(quán)限劃分，保障國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)擁有公園范圍內(nèi)資源處置的絕對(duì)話語權(quán)。

3）制定出臺(tái)國(guó)家公園人員配置執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)拆解相關(guān)要素，包括管轄面積大小、自然資源類型、非全民所有資源占比情況及原住民數(shù)量等。探討建立科學(xué)的權(quán)重分析矩陣，劃分管理復(fù)雜層級(jí)，為國(guó)家公園的用工配置提供可執(zhí)行依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合機(jī)構(gòu)組建前的人員編制情況，作適當(dāng)調(diào)整，量體裁衣，確定新機(jī)構(gòu)的人員編制規(guī)模。

4）3種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式均有其利弊，各有其特征和適用場(chǎng)景。“政區(qū)協(xié)同型”機(jī)構(gòu)更適用于人口密度低且國(guó)有資源占比高的區(qū)域，特別是針對(duì)取消了政府GDP考核的地方（如部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣域），因保護(hù)與發(fā)展矛盾不突出，國(guó)家公園管理單位機(jī)構(gòu)與地方政府進(jìn)行綜合設(shè)置的優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)；“目標(biāo)管理型”機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限更加專一，將生態(tài)保護(hù)職能獨(dú)立出來，脫離社會(huì)管理事務(wù)，貫徹國(guó)家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略意志更精準(zhǔn)，更適于地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)成熟、人為活動(dòng)影響大的區(qū)域；“混合治理型”強(qiáng)調(diào)中央與地方聯(lián)合共管，更適于涉及跨省協(xié)調(diào)管轄的區(qū)域，以利于各省統(tǒng)籌推進(jìn)和協(xié)同治理。只有把握好了機(jī)構(gòu)設(shè)置這個(gè)“龍頭”，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效管理體制的目標(biāo)才能盡早落地。