疫情下政策性銀行面臨的機遇與挑戰

顧天佑

政策性銀行主要由政府所創立，以貫徹政府經濟政策為目標，在特定領域開展不以盈利為目的的金融業務機構。1994年政府設立了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行，均直屬國務院領導。受到疫情影響，國內各行業和地區均受到不同程度的影響，國家已出臺多項財政政策和貨幣政策用于支持企業復工復產，降低企業融資成本，助力企業紓困解難。政策性銀行將繼續發揮政策優勢，開發銀行主要對制造業企業以及復工復產企業加大專項信貸支持;進出口銀行專項支持受中美經貿摩擦影響較大或受疫情影響較大的進出口企業;農發行主要針對生豬全產業鏈發展，補齊商業性金融的融資缺口，滿足疫情防控期間生豬生產資金需求。2020年第二季度GDP增長為3.2%，其它各項指標均較一季度逐步提升，說明在中央嚴控疫情下，經濟逐步復蘇，同時隨著復工復產等支持類貸款的發放，整體經濟穩步攀升。但作為政策性銀行“強監管、控風險、嚴追責”已成常態，政策性銀行面臨貸款周期較長，審查手段單一，對政府政策支持較為依賴，市場化程度較低，導致不良貸款利率有所提高。疫情下的專項貸款更是面臨貸款期限短、辦理時間快、簡化授信流程等特殊情況，存在“以貸還貸”，信貸資金流入股市、房市等違規問題，后續政策性銀行將面臨更為艱難的貸后管理及外部監管機構的核查。

一、政策性銀行發展現狀

政策性銀行主要發揮政策性金融機構在經濟轉型升級和高質量發展中的逆周期調節作用，同時與商業銀行形成互補，通過杠桿撬動更多資金助力經濟穩定增長。商業銀行主要通過對實體經濟的信貸投放，支持經濟發展，但經濟效益大于社會效益，而政策性銀行更應該注重長期價值投資，將資金投入到基礎設施及民生工程等領域，提高整個金融體系對實體經濟的支持力度，促進政府政策目標的最終實現。

近年來，政策性銀行也在進行市場化改革，但改革本質是以保本微利為目標，強調貸款的安全性和流動性，通過支持國家重大項目、國際民生領域，逆周期調節經濟高質量發展。市場化改革的最終成果并非與商業銀行形成競爭關系，而是相輔相成支持經濟高質量持續發展。

根據三家政策性銀行披露的2019年業績，中國農業發展銀行資產規模突破7萬億，全年累計發放貸款1.79萬億元，年末貸款余額5.59萬億元，比年初增長4552億元，年末不良貸款利率0.61%，處于全國性銀行業金融機構最低水平，實現凈利潤192億元，同比增長5.76%。中國進出口銀行表內外資產總額超4.6萬億元，較年初增長超8%，本外幣貸款余額3.7萬億元，同比增長超11%，不良較年初下降0.03個百分點，繼續保持低于銀行業整體水平。國家開發銀行較年初下降0.03個百分點，繼續保持低于銀行業整體水平，投放本外幣貸款2.6萬億元，大力推進基礎設施補短板，積極培育經濟增長新動能，促進區域協調發展，持續加大脫貧攻堅工作力度，圓滿完成民營企業專項貸款和小微企業轉貸款“雙千億”發放任務，服務高質量共建“一帶一路”。

相比較國有四大商業銀行，工商銀行和建設銀行資產規模均已突破25萬億，四大行利潤也均超過2000億元，整體規模和利潤均超過政策性銀行。但從人均利潤率來看，政策性銀行由于網點相對較少，國家開發銀行和進出口銀行人均利潤率相對較高，相比于不良貸款率，政策性銀行低于1%，但四大商業銀行均超過1%，政策性銀行主要還是大力推進基礎設施補短板，積極培養經濟增長新動能，發揮逆周期調節作用，與國家政策相匹配。商業銀行考核主要仍然以盈利為目的，以市場化經濟為依托，中間業務收入也在不斷增長，而政策性銀行主要以支持農業生產、基礎設施建設和外貿產業發展為主，無對私業務，中間業務品種相較于商業銀行較少，同時貸款整體信用結構和期限不靈活，貸款主要優勢為利率較低、期限較長，主要用于專項貸款。相比較而言，商業銀行和政策性銀行在各自領域均占主導作用，需要互補互助，避免產生惡意競爭，擾亂市場經濟。

二、政策性銀行所面臨的的機遇和挑戰

在疫情下，經濟停擺對聚集性行業中的高負債企業、中小微企業沖擊尤為明顯，部分企業面臨現金流斷裂風險。而疫情在全球蔓延，將進一步通過產業鏈、貿易、金融市場傳導至國內，企業倒閉潮、失業潮出現的可能性將大大增加。從國際形勢看，中美貿易摩擦仍在持續，同時外部環境更加復雜，疫情在全國范圍仍持續蔓延，造成企業大面積停工，工廠關閉，物流受阻，全球貿易出現萎縮，供應鏈斷裂風險加劇，我國進出口貿易也受到較大影響。外部沖擊將通過貿易、產業、資本流動、金融市場等途徑向國內傳導，對我國經濟發展帶來了新的挑戰。

此次疫情期間，政策性銀行緊跟國家政策，不斷加強貸款支持強度，從企業復工復產到保障民生領域專項貸款，加大對小微企業信貸支持力度，同時積極發揮逆周期調節作用，主動讓利受疫情影響較大的行業和地區，體現政策性責任擔當。但同時政策性銀行也同樣面臨各種考核壓力，監管部門對其審查較為嚴格，并不會受到疫情影響而放松審查及監管要求。疫情期間帶來的風險隱患較大，尤其是農業、航空及外貿均受到了較大程度的影響，經濟的復蘇需要較長時間，政策性銀行信貸業務簡化業務流程是否降低了風險防控標準，借機“搭便車”現象是否增加將是后續政策性銀行亟需考慮的道德風險。政策性銀行在疫情期間，信貸規模將面對信貸規模增長的機遇，但也面臨不良貸款率增加及后續監管風險的挑戰，如何平衡兩者將是后續貸后管理的關鍵。

在疫情期間，政策性銀行也面臨了較大的機遇，財政部通過發行相關專項債券，階段性減免企業社保費、稅費優惠、免征增值稅等系列政策，推動企業擴大產能、復工復產。首次實施專項再貸款與財政貼息進行捆綁發力的政策，降低企業融資成本，助力企業紓困解難，發行特別國債，增加地府專項債規模。政策性銀行通過逆回購、定向降準、MLF等方式提供短期和中長期的流動性，保持銀行體系流動性合理充裕，在精準支持疫情防控和復工復產，對疫情影響比較大的中小微企業、民營企業貸款給予延期和續貸的政策，推進貨幣市場報價（LPR）改革，引導市場利率。當前已有20多個地方政府公布4-6年投資計劃，投資金額接近50萬億元。穩外貿方面，政策性銀行對外貿領域特別是國際供應鏈的產品生產給予大力信貸支持，包括擴大信貸投放、延期還本付息、開辟綠色信貸通道。切實降低實體經濟的融資成本。政策性銀行緊貼政策支持，將貸款切實用于提升經濟指標，從二季度經濟數據的增長可見一斑。

三、政策性銀行未來發展方向

1.主動與政府對接，解決階段性困難。政策性銀行應繼續加強與地方政府、企業對接，全力做好在建項目、新開工項目的資金支持。對地方政府重點支持的項目及復工復產重點企業，應開通綠色通道，加強審批效率，審批加快并不代表標準放寬，對于貸款的信用結構應主要加強實物資產，減少股權質押，及時跟蹤資金流向，防范企業將信貸資金流入股市、房地產市場，推動項目加快啟動和建設，建立全流程管理鏈條，封閉資金管理，最大程度把疫情對企業和項目的影響補回來。通過與政府的溝通和銜接，發揮政策優勢，真正為國家解決疫情影響行業的階段性困難。

2.加強貸款合規審查，確保資金用途。防范疫情解決經濟停擺問題，并不意味著放松對信貸資金的門檻，也并不意味著大水灌溉普惠全部企業。對于政策性金融機構，先要解決農業、民生等基礎問題，然后解決重大項目的復工復產和中小微企業受到疫情影響的問題，最后再擇優選擇部分優質企業進行支持。對于貸后監管中，政策性銀行面臨審批較慢、人員較少、貸后審查手段較為有限等問題，為避免貸款資金挪用，確保資金專款專用將貸款資金落實，進一步需加強制度修訂，貸前審批進行審貸分離。同時落實責任主體，不斷提升專業化水平，增加連帶責任保證條款，防范企業違規經營，保障資金專款專用。貸后需加強資金流向監管，專人定期對項目進行核查，保證資金使用情況，防范道德風險。

3.降低資金成本，支持實體經濟發展。政策性銀行一般是國家財政直接支持，發行政策金融債是主要的籌資渠道，金融債基本在銀行間市場發行，盡管吸收存款籌資成本較低，但政策性銀行吸收存款手段較為單一，存款利率及靈活性無法與商業銀行相比，因此吸收存款占資本金整體比例較低。目前國家相繼出臺多項政策，加大對中小企業的金融支持力度，同時利用政策性銀行可發放抵押補充貸款（PSL），用于支持棚戶區改造項目、重大水利工程貸款等，提供長期穩定、成本適當的資金來源。PSL為政策性銀行相對較為有優勢的貸款，如將該部分資金真正扶持實體經濟，將對我國整體經濟形勢有所幫助。同時，借助低成本資金優勢，開拓相關市場，將貸款重心集中在關注中長期領域，將貸款資金用于扶持實體經濟，保障經濟穩步發展。

（作者單位：國家開發銀行大連市分行）