西安市醫養結合養老服務體系產業發展的路徑

段楊

習近平總書記在黨的十九大報告中提出：積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。在健康中國戰略下，醫養結合將是西安市發展養老服務業的最大機遇。隨著老齡化的不斷加深，醫養結合作為社會各界普遍關注的重大民生問題，是積極應對人口老齡化的應有之義。截止2019年末，西安市（含西咸新區）60歲以上老齡人口總計168.66萬人，占總人口比重達16.53%，其中65歲以上老齡人口達119.28萬人，占總人口比重達11.69 %。近年來，隨著老齡事業重要性不斷提高，政府在老年人養老、醫療、照護等方面的支出持續增長，醫養結合服務產業得到長足發展。然而，醫養結合合作機制不暢、資源協調不足、服務標準不統一等問題依然嚴峻，亟需采取相應對策。

一、基本情況

近年來，西安市在不斷完善“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動”的養老服務格局基礎上，深入探索養老機構與醫療機構合作新模式。目前，西安市已建成醫養結合機構32家，各區縣醫養結合機構建設布局基本完成，配套落實醫養結合服務舉措，覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡已基本形成。

1.醫養結合政策有效推進。為推進醫養結合養老服務業的健康持續發展，先后出臺《西安市人民政府辦公廳關于推進醫療衛生與養老服務相合的實施意見》《破解“養老難”提升服務質量推進養老服務業創新發展的實施方案》《西安市“十三五”老齡事業發展和養老體系建設實施方案》《2019年西安市衛生健康工作要點》等政策文件，對加快推進醫養結合試點工作，加強醫療衛生機構為養老服務能力建設，提升醫養結合服務水平等方面提出了要求。

2.社區居家服務逐步擴面。截至2019年底，西安市已建成社區居家養老服務站760個，覆蓋率達到85%左右，并在居家養老服務機構設立醫療服務點，與社區衛生服務中心建立合作機制，由專業醫護人員定期為老年人提供健康檢查和簽約服務，逐步推進醫養結合工作向家庭、社區延伸。家庭以床養老服務新模式正在探索實施，“虛擬養老院”項目初顯成效，社區嵌入式醫養結合養老服務也在持續推進。

3.醫養結合服務模式基本建成。目前醫養結合服務模式多元發展，醫療機構興辦養老服務機構、養老機構內增設醫療機構、養老機構與醫療機構互助合作、基層衛生機構開展居家養老簽約服務、醫養結合一體化五種醫養結合服務模式基本建成，在各區縣因地制宜進行布局。

二、存在的問題

1.醫養合作機制不暢。醫養結合工作涉及多部門之間的相互配合和協同管理。醫療機構歸屬衛生部門管理，而養老機構歸屬民政部門管理，醫養結合模式的養老機構受衛生、民政、醫保等多個政府部門管理，目前仍存在各部門職責定位不明晰、服務供給部門壁壘未打破等問題，導致醫養結合機構申請手續繁瑣、配套資金難以落實到位、醫保報銷落地困難等現象依然存在。

2.服務技術較為落后。醫養結合工作推進過程中，醫療服務機構的老年人電子健康檔案和養老機構的日常護理檔案未實現有效融合，信息互轉渠道不夠暢通，缺乏統一的技術標準，信息技術產品在醫養服務中的應用水平不高，資源分散。

3.服務標準不統一。目前我國對醫養結合機構的服務標準、設施標準、收費標準、法律關系等方面并沒有做出明確規定。現有醫養結合機構在涉及養老機構用地、場所建設、人員配備、工作部署和服務內容等方面建設標準多以行業標準為主，標準參差不齊。各類醫養結合機構存在重設備建設、輕服務管理的現象。養老機構的醫保覆蓋率低，部分項目未被納入到醫保報銷范圍。醫療養老服務內容的建設標準不明確，服務等級評估體系不健全，養老服務質量的滿意程度也難以合理測算。

4.服務人才隊伍短缺。醫養結合養老服務人才隊伍儲備與養老需求相比仍有所差距，主要表現在以下方面：醫療護理專業人才的短缺，流失率高，現有提供的養老服務內容只能基于基本養老服務范疇，醫療護理人員短缺，養老護理員隊伍總量不足，平均薪酬普遍低于當地平均月收入，且護理人員及其護理工作的社會認可度較低，導致人員流動率高，從業人員整體素質水平不高，養老服務行業招收護理人員的門檻較低，也導致服務的質量不高，服務的專業化難以體現。

三、對策與建議

1.發揮政策優勢，整合服務資源，打造“社區嵌入型”醫養綜合體。針對醫養結合養老機構多頭管理的問題，政府要發揮自身的主導作用，統籌規劃管理，找準醫養結合機構的功能定位。各相關部門應加強溝通，密切配合，在資金扶持、融資政策、稅費優惠、床位補貼等方面盡快落實配套財政補貼政策，針對非營利性醫養結合機構出臺“以獎代補”扶持政策。發展“金融+健康養老”“保險+健康養老”等模式，統籌資源配置，將醫養結合服務貫穿老年人晚年生活全過程，全方位提高服務品質，實現“醫”、“養”、“護”、“康”全民發展。基于社區網格化管理，推動建立“社區嵌入型”醫養綜合體，在社區內嵌入一個多元化運營的養老模塊，形成醫養結合服務、社區醫聯體與社區網格管理相嵌套的模式。一是借助網格聯絡員日常入戶走訪工作，了解老人的基本信息和身體健康狀況，為老人開展慢性病隨訪，為行動不便的老人提供健康查體服務并建立健康檔案。二是建立“社區+衛生服務中心+養老機構+志愿者+老年協會”為一體的服務隊伍，設立慈善助老項目，開展“義工銀行”“鄰里守望”等活動。三是推進“三業融合”醫養結合產業發展。充分發揮保險業、房地產業的市場優勢，推動保險業、房地產業和醫養結合養老服務業的深度融合。聯合泰康公司（主營業務為醫療投資與管理）加快建設“泰康秦園”，打造西安市高端醫養結合養老品質生活模式。聯合房地產業在西安市老年人口集聚、經濟水平較高、環境適宜的區縣，布局集高品質老齡生活區、適老示范社區、文化旅游街區、教育培訓區、運動休閑區于一體的醫養結合養老服務聚集區，形成宜居、宜業、宜游、宜業的集聚高地。

2.搭建智慧平臺，打造“15分鐘醫養生態圈”。物聯網等技術，結合“西安市智慧養老平臺”和“15分鐘養老服務圈”等平臺建立醫養結合數據庫，充分發揮社會組織的作用，整合醫養結合養老服務需求與供給資源，依托醫養服務隊伍打造“智慧集中，高效便捷”的服務遞送體系，打造“15分鐘醫養結合生態圈”。①分區分級規劃設置養老服務設施和醫療設備，加強對道路系統、休憩場所設施、老年餐桌等場所進行無障礙、智慧化改造，加快布局智慧養老信息管理中心和呼叫中心，面向老齡人口提供普通保障型醫療服務。②推動與智慧養老平臺的對接，以“網格化+健康養老服務”方式，實行簽約服務網格化管理，布局“一鍵通”管理平臺，通過智能終端設備、可穿戴設備等方式實現老年人基礎信息采集、生命體征監測。

3.健全服務標準，開展醫養結合質量建設行動。從醫養結合工作的科學準入標準、合理價格標準、嚴格服務標準三個方面開展醫養結合工作的質量建設行動，完善醫養結合的服務標準體系。①建立健全公開、平等、規范的健康養老服務業準入制度，優化醫養結合機構審批流程，在政務服務機構實行“一個窗口”辦理，實現“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”，促進形成醫養結合服務模式多元發展的格局。②遵循價值規律，遵守市場規則，形成醫養結合服務價格標準參照體系，實行同質同價、優質優價，建立與機構功能、級別相適應的動態調整價格機制，讓利于企業和社會，激發市場活力。堅持政府主導地位，加大財政投入力度，積極鼓勵和吸引民間資本參與到醫養結合產業，鼓勵銀行對醫養結合產業的信貸支持，促進醫養結合投資主體和投資方式的多元化發展。③加強事中事后監管，由第三方評估機構定期對醫養結合服務標準進行監督與考核，合理設置證照、安全、人員配置、服務協議、收費、信息公開、人員培訓等考核指標，對醫養結合機構進行等級劃分與評定。

4.充實人才供給，設置“菜單+清單”式培訓課程。人才隊伍建設是推動醫養結合養老模式發展的重要力量，也是當前有效應對人口老齡化嚴峻形勢、滿足老年人健康養老需求的重點所在。應明確培養目標，滿足醫養結合需求;強化教育培訓，擴寬人才來源渠道;加強師資建設，提升人才培養質量。提高醫養結合服務人才準入門檻;提高薪酬待遇;建立起一整套醫養結合服務人員的招聘、培訓、考核、激勵機制，通過崗前培訓提高醫養結合服務人員專業素質。根據醫養結合從業人員工作性質和崗位職責的不同，可將培訓人員劃分為醫養結合機構醫護人員以及護理人員兩類，并進一步根據人員特點和工作需要，設置“菜單式”培訓課程。在培訓方式上，設置專題講座、情景模擬、技巧模擬、操作演練、技能大賽等菜單供培訓人員選擇。在培訓形式上，設置線上、線下、“線上+線下”多種開展形式。規劃不同類型人員的課程清單，醫養結合機構管理人員主要培訓機構目標及發展規劃制定、業務管理、質量控制、突發應急事件應對等清單;醫護人員培訓課程多圍繞醫學基礎理論、臨床醫學知識、診療急救技能、醫德修養等方面設置培訓清單;護理人員在培訓課程安排上多以基礎層面理論和技能掌握為主的課程清單。鼓勵培訓人員參加各種醫養結合實踐活動，豐富實踐經驗，提高臨床實踐能力，不斷提升自身培訓水平。

（作者單位：陜西省藥品監督管理局新藥審評中心）