中國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本量化研究(2013—2020年)

劉芷含，蘇林儀

中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083

當(dāng)前，隨著老年人群體的日漸龐大，老齡化已成為社會(huì)公眾共同關(guān)注的問(wèn)題，老年人所需的養(yǎng)老與醫(yī)療資源也需做好配套安排，國(guó)家自2013年來(lái)在醫(yī)療資源與養(yǎng)老服務(wù)體系的結(jié)合方面出臺(tái)了許多政策法規(guī)，但是隨著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的不斷發(fā)展，現(xiàn)行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式展露出政策體系不健全、法律法規(guī)不完善、政策執(zhí)行力度不夠等問(wèn)題，需采取措施促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老政策體系向科學(xué)完備、體系合理、運(yùn)行有效的方向發(fā)展[1]。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)既往研究主要聚焦于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的定義及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合如何嵌套發(fā)展等方面，著重于質(zhì)性分析，較少有學(xué)者從政策文本量化視角對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策加以探究。因此，本文運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量分析與政策文本內(nèi)容量化方法對(duì)2013-2020年醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本進(jìn)行研究，梳理我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策發(fā)展歷程及內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾，從而為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系的發(fā)展建言獻(xiàn)策。

1 研究對(duì)象與方法

1.1 研究對(duì)象

本文以我國(guó)2013-2020年醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)國(guó)家級(jí)政策為研究對(duì)象，政策文本來(lái)源于中央及各部委網(wǎng)站、白鹿智庫(kù)、國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等數(shù)據(jù)庫(kù)。為了保證政策文本選取的有效性，設(shè)立3個(gè)方面作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行篩選：一是發(fā)文機(jī)構(gòu)需為國(guó)務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu);二是與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合關(guān)聯(lián)密切的政策;三是政策文種類(lèi)型是行政法規(guī)、意見(jiàn)、決定、規(guī)劃、通知等規(guī)范性公文。由此梳理有效政策樣本52份，見(jiàn)表1(篇幅所限，不一一列出)。

1.2 研究方法

政策文本量化包括了政策文獻(xiàn)計(jì)量分析和政策文本內(nèi)容量化兩種方法[2]。

1.2.1 政策文獻(xiàn)計(jì)量分析 政策文獻(xiàn)計(jì)量分析是通過(guò)政策文本的發(fā)文時(shí)間和政策文種、發(fā)文機(jī)構(gòu)等政策外部屬性特征的計(jì)量分析，從而揭示政策演變的路徑和邏輯，反思和彌補(bǔ)定性比較方法在政策研究中應(yīng)用的不足[3]。本文將從政策發(fā)文時(shí)間、政策文種、政策頒布機(jī)構(gòu)方面對(duì)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策存在問(wèn)題進(jìn)行研究。

1.2.2 政策文本內(nèi)容分析 政策工具是政策主體為解決某一問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)某一目標(biāo)所使用的手段方法，是研究政策文本內(nèi)容的重要方法[4]。通過(guò)借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類(lèi)思想[5]，將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策工具分成供給型、需求型和環(huán)境型三種類(lèi)型，將政策工具類(lèi)型與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式相結(jié)合，從而建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本內(nèi)容分析框架。

1.2.3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本內(nèi)容分析框架

(1)X維度:政策工具維度

供給型政策工具是指政府通過(guò)發(fā)布與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)以及公共服務(wù)等方面相關(guān)的政策為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展提供各類(lèi)資源支持，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有效而全面的發(fā)展；環(huán)境型政策工具是指政府通過(guò)發(fā)布與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的金融支持、目標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)的政策，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境，使其能夠合法而有序的推行下去；需求型政策工具更多地表現(xiàn)為政策對(duì)醫(yī)療與養(yǎng)老資源結(jié)合的拉動(dòng)力，主要指政府通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目、價(jià)格補(bǔ)貼等措施，釋放老年人對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的需求熱情[6]。見(jiàn)圖1。

圖1 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策工具作用示意圖

(2)Y維度：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式

綜合我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資源的供給主體和整合路徑,筆者劃分了四種醫(yī)養(yǎng)結(jié)合實(shí)踐模式,即“醫(yī)中設(shè)養(yǎng)”“養(yǎng)中設(shè)醫(yī)”“醫(yī)養(yǎng)合作”和“居家巡診”。“醫(yī)中設(shè)養(yǎng)”是以醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體，尤其是就診人數(shù)較少，醫(yī)療資源閑置的城市二級(jí)醫(yī)院，在此基礎(chǔ)上增加養(yǎng)老服務(wù)。“養(yǎng)中設(shè)醫(yī)”是指通過(guò)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增設(shè)附屬醫(yī)院、老年病房、醫(yī)療室等方式，為其招聘專(zhuān)業(yè)的醫(yī)護(hù)人員，增加專(zhuān)業(yè)的體檢化驗(yàn)設(shè)備和康復(fù)護(hù)理設(shè)備，建立完善的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)。“醫(yī)養(yǎng)合作”是指醫(yī)院與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立合作，尤其是那些附近有醫(yī)院，但是相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的民辦小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)與附近的醫(yī)院簽訂合作協(xié)議，建立綠色通道合作機(jī)制，方便入住老人到醫(yī)院就診。“居家巡診”模式是由社區(qū)服務(wù)中心為選擇居家養(yǎng)老方式的老年人提供上門(mén)服務(wù)，包括家務(wù)照料、陪同購(gòu)物、問(wèn)醫(yī)買(mǎi)藥等日常生活服務(wù)，從而彌補(bǔ)家庭照顧的缺失[7]。

表1 中國(guó)2013—2020年醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有關(guān)國(guó)家級(jí)政策

綜合兩個(gè)維度的特征，我們建立了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策二維分析框架，見(jiàn)圖2。

圖2 中國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策二維分析框架圖

2 研究結(jié)果

2.1 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文獻(xiàn)計(jì)量分析

2.1.1 發(fā)文時(shí)間分析 時(shí)間序列分析法是一種以時(shí)間為序來(lái)揭示事物演變規(guī)律從而預(yù)測(cè)事物未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的方法體系[8]。由圖3可以看出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策發(fā)文大致上可以分為三個(gè)階段，呈現(xiàn)出政府政策變化的動(dòng)態(tài)性和時(shí)代性。第一階段是2013—2016年，這一階段發(fā)文數(shù)量逐步上升，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》以及《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》中提出并肯定了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的概念，主張醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源的結(jié)合，但此刻的政策多為方向性的引導(dǎo)，在實(shí)際操作層面并無(wú)具體的規(guī)劃，第二階段是2016—2018年，這一階段有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策數(shù)量急劇增加，衛(wèi)計(jì)委和民政部發(fā)布了《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》，對(duì)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)部門(mén)的工作任務(wù)做了具體的分配，同時(shí)開(kāi)始深化落實(shí)政策，確定了兩批以北京市東城區(qū)、海淀區(qū)為代表的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)單位，并發(fā)布了《養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中央補(bǔ)助激勵(lì)支持實(shí)施辦法》對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的籌資、激勵(lì)支持做了規(guī)定。第三階段是2018—2020年，這一階段政府發(fā)布的有關(guān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策數(shù)量仍在增加，但增速明顯變緩，這個(gè)時(shí)候的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策主要圍繞著監(jiān)督管理、制定規(guī)范準(zhǔn)則，如《關(guān)于下達(dá)2018年衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目計(jì)劃的通知》《關(guān)于進(jìn)一步改革完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)師審批工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療護(hù)理員培訓(xùn)和規(guī)范管理工作的通知》等政策針對(duì)已有的政策的完善，只是綱領(lǐng)性的文件，實(shí)際借鑒意義不強(qiáng)。

圖3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策發(fā)文時(shí)間

2.1.2 政策文種頻次分析 我國(guó)的政策執(zhí)行力按效力等級(jí)可以劃分法律法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋、部門(mén)規(guī)章等形式[9]。從圖4所示，政策文種中通知占比最高，規(guī)劃綱要和法律占比最少。這說(shuō)明，針對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)保障性的法律法規(guī)相對(duì)較少，政府開(kāi)展的更多是政策引導(dǎo)。我國(guó)的政策文件執(zhí)行通常存在著落實(shí)不到位、“上有政策，下有對(duì)策”等問(wèn)題，要想促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體系的發(fā)展完善必須要有完整的體系，法律的執(zhí)行效力是最強(qiáng)的，可以為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體系的完善創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。

圖4 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文種分析

2.1.3 頒布機(jī)構(gòu)頻次分析 由圖5可見(jiàn)，共有11部門(mén)參與了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策制定，國(guó)務(wù)院辦公廳、民政部和衛(wèi)計(jì)委參與頻率最高，其次是國(guó)務(wù)院、發(fā)改委，除此之外，衛(wèi)健委和國(guó)家中醫(yī)藥管理局也經(jīng)常參與政策的制定。政府政策的發(fā)布多以聯(lián)合行文為主，單獨(dú)行文較少。緣于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不僅牽涉醫(yī)療和養(yǎng)老兩個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)也牽涉財(cái)政支持、人力資源、產(chǎn)品供應(yīng)等多個(gè)方面，這就體現(xiàn)出了問(wèn)題所在，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展涉及多個(gè)政府部門(mén)，但是不同部門(mén)之間的政策協(xié)調(diào)性較差，同時(shí)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的管理流程，各個(gè)部門(mén)之間責(zé)任體系模糊，對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的運(yùn)營(yíng)發(fā)展并不能齊心協(xié)力，難以形成政策協(xié)同，政策分散效應(yīng)非常嚴(yán)重[10]。

圖5 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策頒布機(jī)構(gòu)頻次分析

2.2 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本內(nèi)容分析

2.2.1 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本內(nèi)容分析單元編碼根據(jù)政策內(nèi)容對(duì)52份政策文本抽取政策工具，并按照“文本編號(hào)-文本章節(jié)-涉及條款”進(jìn)行編碼，建立政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表，見(jiàn)表2。

表2 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

2.2.2 政策文本維度分析 將政策文本的內(nèi)容分析編碼與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式交叉分析形成政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表，如表3所示。

表3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)表

(1)政策工具的維度分析

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策工具使用頻率不一，環(huán)境型的政策工具占比最高(46.87%)，其次是供給型的政策工具(41.66%)，需求型政策工具占比最少(11.47%)。這表明政府比較偏好于構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的宏觀環(huán)境，在增強(qiáng)市場(chǎng)活力，促進(jìn)社會(huì)資本參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面建設(shè)力不足，可能影響醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，阻礙產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造。

在供給型的政策工具使用中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)工具使用頻繁，這反映出政府致力于建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施和提高醫(yī)護(hù)人員素質(zhì)，但政策多圍繞培養(yǎng)醫(yī)療相關(guān)人才，在與養(yǎng)老有關(guān)的護(hù)理人才培養(yǎng)上政策支持力度較弱。資金投入和信息支持工具使用較少，這表明了政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的資金投入和信息支持方面投入力度過(guò)小。

在環(huán)境型的政策工具使用中，目標(biāo)規(guī)劃工具使用次數(shù)較多，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和金融支持方面則存在短板。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》標(biāo)志著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的推進(jìn)正式拉開(kāi)序幕，此后發(fā)布的相關(guān)政策大多是進(jìn)行制度的建設(shè)及體系的規(guī)劃，比較偏重于宏觀方面，缺乏可參照?qǐng)?zhí)行的具體措施，對(duì)于社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)行業(yè)只做宏觀引導(dǎo)，尤其是在金融支持和稅收方面缺乏細(xì)致優(yōu)惠措施，難以吸引其進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)市場(chǎng)。

在需求型的政策工具使用中，試點(diǎn)項(xiàng)目頻繁啟動(dòng)，政府補(bǔ)貼工具使用較少。自醫(yī)養(yǎng)結(jié)合啟動(dòng)以來(lái)，政府通過(guò)試點(diǎn)項(xiàng)目樹(shù)立了許多典范，對(duì)于城市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展起到了引領(lǐng)推動(dòng)的作用，但筆者實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展還是以試點(diǎn)城市為主，其他城市的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合大都處于理論階段，尤其是類(lèi)似于懷化這種農(nóng)村人口多且經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地級(jí)市。政府為推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的發(fā)展也推出了許多補(bǔ)貼政策，在2017年國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中就提出要統(tǒng)籌落實(shí)好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合優(yōu)惠扶持政策、深入開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)，但目前補(bǔ)貼政策多偏于宏觀規(guī)劃而缺乏可操作性的措施，且補(bǔ)貼的資金對(duì)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的初始運(yùn)行是有所助益，但醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展仍是難題。

(2)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式的維度分析

經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式相關(guān)政策中涉及“醫(yī)中設(shè)養(yǎng)”模式和“養(yǎng)中設(shè)醫(yī)”模式的占比最高，可見(jiàn)國(guó)家目前重心仍舊處于加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)發(fā)展方面，對(duì)“居家巡診”型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的關(guān)注度不足。但是大部分老人的生活范圍還是以社區(qū)為主，社區(qū)的醫(yī)療資源本就緊張，能夠用于老年照護(hù)的資源更是有限，缺乏有力的政策推動(dòng)勢(shì)必阻礙老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，“醫(yī)養(yǎng)合作”模式相關(guān)政策支持也比較少，在試點(diǎn)項(xiàng)目、政策補(bǔ)貼、法律責(zé)任界定等方面都缺乏明確的政策指引。

3 政策改進(jìn)建議

3.1 完善法律體系

我國(guó)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式尚處于初步發(fā)展階段，并未形成成熟的體系，法律對(duì)其缺少相關(guān)規(guī)范，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)所涉醫(yī)療侵權(quán)糾紛和養(yǎng)老服務(wù)糾紛的訴訟不斷增多，老年人權(quán)利無(wú)法保障等問(wèn)題日益成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)[11]。因此制定相關(guān)法律，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的全面發(fā)展刻不容緩。完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法律體系可從幾個(gè)方面入手：一是建議立法機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老法律法規(guī)、衛(wèi)生法律法規(guī)中，明確專(zhuān)業(yè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、主管部門(mén)、許可條件、申辦程序，以便醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展[12]。二是明確界定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，尤其是在醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任邊界范圍和處理醫(yī)患關(guān)系方面，這兩個(gè)方面是影響社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域的關(guān)鍵因素。三是通過(guò)立法明確各部門(mén)的行政責(zé)任，尤其監(jiān)管方面的責(zé)任，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要政府部門(mén)的支持配合，加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)事前、事中、事后的監(jiān)督。

3.2 加強(qiáng)部門(mén)間合作

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)涉及多種資源的整合, 盡管?chē)?guó)家在新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革中,明確了由國(guó)家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的制定,但推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)同合作,建立正式的、制度化的協(xié)同機(jī)制是其必然選擇[13]。但由于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的落實(shí)過(guò)程中輻射面大，牽涉部門(mén)眾多，包括民政部、衛(wèi)健委、發(fā)改委、財(cái)政部、教育部、城建部、商務(wù)部等多個(gè)部門(mén)，需明確各個(gè)部門(mén)權(quán)責(zé),積極引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)同參與,提高醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)供給中的公平性與可及性,推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合健康發(fā)展[14]。在具體的運(yùn)行過(guò)程中，既需要堅(jiān)持大部制理念，注重各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，以整合的精神推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合系統(tǒng)完成，又要厘清各部門(mén)職責(zé)，明確分工，做好監(jiān)管，使各部門(mén)承擔(dān)好自己的責(zé)任。

3.3 優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

在供給型的政策工具使用中，一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)。中國(guó)的老齡化有三大顯著特點(diǎn)：基數(shù)大、增速快、不平衡。但目前現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)護(hù)人員難以滿足老年群體的需要，可采取措施來(lái)改善，比如提高基礎(chǔ)設(shè)施利用率、合理規(guī)劃用地面積，鼓勵(lì)大學(xué)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型護(hù)理專(zhuān)業(yè)的開(kāi)設(shè)，必要時(shí)可與用人單位簽訂就業(yè)合同，以就業(yè)促進(jìn)生源的引進(jìn)。二是加大資金的投入。老年生活約占生命周期的四分之一，這一階段具有長(zhǎng)期性和脆弱性，需要醫(yī)療、精神、護(hù)理等多方面的支持，而這些支持與經(jīng)濟(jì)支持密切相關(guān)。社會(huì)特困人員有專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，資金雄厚者可入住高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但普通人養(yǎng)老卻成難題，政府還需通過(guò)資金、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等多種方式為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供支持，使普通人員也能享受養(yǎng)老服務(wù)。三是加強(qiáng)信息支持和公共服務(wù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)也要實(shí)現(xiàn)信息化，全面構(gòu)建服務(wù)信息化體系。可以針對(duì)老年人建立電子健康檔案，進(jìn)行全面的健康監(jiān)控，實(shí)時(shí)記錄身體各項(xiàng)指標(biāo)變化，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的對(duì)接，使老人的健康信息能夠在醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)之間有權(quán)限的共享，以便更好地維護(hù)老年人的健康。

在環(huán)境型的政策工具中，一是制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)有其專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，不同于單獨(dú)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)于不同類(lèi)型的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合也需制定合適的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在護(hù)理人員技能、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面以及以老年人不同生命階段制定不同評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使其制度化運(yùn)行。二是增加政策細(xì)則。目前在政策工具使用中多以目標(biāo)規(guī)劃為主，對(duì)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的落實(shí)缺乏細(xì)節(jié)性的參考，應(yīng)通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)問(wèn)題，制定應(yīng)用性的細(xì)則。三是提供金融支持。政府可以要求銀行設(shè)立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)貸款資金，吸引社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，或者通過(guò)設(shè)立基金和發(fā)行債券的模式，吸引社會(huì)上的閑散資金為醫(yī)養(yǎng)行業(yè)所用。

在需求型的政策工具使用中，一是加強(qiáng)政府采購(gòu)，提高對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的需求，調(diào)動(dòng)供方市場(chǎng)和需方市場(chǎng)的積極性，需要政府的引領(lǐng)推動(dòng)作用。二是提高政府補(bǔ)貼，推動(dòng)普惠型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的發(fā)展。三是引入服務(wù)外包模式。利用新公共管理理論在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式中引入競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮民營(yíng)醫(yī)院的積極作用，將民營(yíng)醫(yī)院引入養(yǎng)老院設(shè)立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中，使“醫(yī)”與“養(yǎng)”在公平、高效的狀態(tài)下完美結(jié)合[15]。

3.4 補(bǔ)齊醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式短板

從政策文本統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，關(guān)于“醫(yī)養(yǎng)合作“和“社區(qū)巡診”模式的政策最少。政府可采取以下措施補(bǔ)齊醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式短板：一是扶持社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)養(yǎng)老職能，提高醫(yī)護(hù)資源配置比例。支持在附近醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心、以及閑置場(chǎng)館的基礎(chǔ)上擴(kuò)充、改建老年慢性病醫(yī)院、康護(hù)中心等醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)體，重視和統(tǒng)籌社區(qū)服務(wù)資源，可組建專(zhuān)業(yè)的巡診團(tuán)隊(duì)，配備相關(guān)的醫(yī)療設(shè)備，通過(guò)家庭簽約的方式，建立老人的健康檔案。二是鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與。社會(huì)力量參與主要指?jìng)€(gè)人和社會(huì)資本參與，個(gè)人參與主要通過(guò)“時(shí)間銀行”“互助性養(yǎng)老”“一老一小”等服務(wù)模式實(shí)現(xiàn)，規(guī)范和完善社工、志愿者服務(wù)等制度，社會(huì)資本參與可采用PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)銀行增加對(duì)社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的信貸支持，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)諸如長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、健康壽險(xiǎn)等適合醫(yī)養(yǎng)融合的商業(yè)保險(xiǎn)，充分發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用，從總體上降低老年人的養(yǎng)老支出壓力。三是積極推動(dòng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，做好醫(yī)療與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的責(zé)任劃分，可進(jìn)行全國(guó)性評(píng)選并推廣典型案例，為醫(yī)養(yǎng)合作機(jī)構(gòu)的發(fā)展做好導(dǎo)航。

利益沖突無(wú)