鄉村振興背景下濟南旅游特色小鎮發展模式及政策選擇

（山東政法學院，山東 濟南 250014）

旅游特色小鎮是基于當地特色產業基礎上，集合產業、休閑、文旅、康養、社區等功能于一體的區域發展平臺，小鎮通過產業+文旅融合發展模式，成為推動區域新型城鎮化的路徑，帶動地區經濟轉型升級和鄉村振興。

1 濟南旅游特色小鎮發展基礎分析

1.1 濟南特色小鎮概況

2016、2017年住房城鄉建設部先后公布兩批中國特色小鎮名單，2017年山東省先后公布兩批山東省級特色小鎮名單，濟南市（含萊蕪）有國家級特色小鎮2個，省級特色小鎮12個（見表1）。濟南市特色小鎮數量合計為14個，數量排全省第一。

表1 濟南市特色小鎮概況

1.2 濟南特色小鎮產業類型

2016年《山東省創建特色小鎮實施方案》中，把山東省特色小鎮劃分為綠色產業類、新興產業類和傳統產業類三種類型，根據產業定位一鎮一業，發展地方特色產業。按照產業類型劃分標準，濟南市有5個綠色產業類特色小鎮，主要包括文化旅游、現代農業和休閑養生等產業；有3個新興產業類特色小鎮，主要包括高端制造、物流等產業；有5個傳統產業類特色小鎮，主要包括紡織、工業制造和食品加工等產業（見表2）。產業類型較多，其中綠色產業和新興產業特色小鎮合計8個，占濟南特色小鎮總數的61.5%，表明濟南市特色小鎮以綠色產業和新興產業為主，資源基礎好，適合發展旅游特色小鎮。

表2 濟南市特色小鎮產業類型

1.3 濟南市發展旅游特色小鎮的優勢條件

1.3.1 政府政策大力支持

特色小鎮是推動新型城鎮化的重要舉措，是實現鄉村振興的新路徑。山東省及濟南市政府出臺鼓勵政策支持特色小鎮健康規范發展。2016年9月，山東省政府發布的《山東省創建特色小鎮實施方案》提出，特色小鎮建設要實現產業、文旅以及社區功能的融合，注重生態與人文的發展，從土地、財政以及融資等方面給予政策支持。2017年，山東省先后發布了兩批省級特色小鎮建設名單。2018年11月，山東省發改委發布《關于印發山東省服務業特色小鎮建設指南 （試行）的通知》。2019年2月，山東省發改委發布《山東省2019年度省級服務業特色小鎮培育工作的通知》，提出對省級服務業特色小鎮提供資金扶持，納入重大項目庫。2020年3月，山東省文化和旅游廳印發 《山東省精品旅游鎮村評定管理辦法(試行）》、《山東省精品文化旅游小鎮評定標準》、《山東省精品旅游特色村評定標準》，開展“山東省精品文化旅游小鎮”和“山東省精品旅游特色村”評定工作。2018年，濟南市人民政府辦公廳《關于印發濟南市國家新型城鎮化綜合試點實施方案的通知》，指出做好人口市民化、產城融合發展、新型城鎮建設、體制機制改革，積極構建發展小城鎮特色、鄉村減量提質的濟南特色城鎮化模式。省市政策的出臺，為濟南市旅游特色小鎮發展提供了政策支持。

1.3.2 交通便利

濟南地理位置優越，交通發達，是全國10大區域性客運中心、42個綜合交通樞紐節點城市、16個路網性鐵路樞紐、首批45個公路主樞紐城市和21個物流節點城市，具有很強的產業聚集和輻射能力。2018年，濟南鐵路客運量為14547.7萬人，公路客運量為3149萬人，民航客運量為894.1萬人。便利的交通為國內外旅游者提供了出行的便捷，為濟南旅游特色小鎮的發展提供了通行基礎。

1.3.3 旅游資源豐富

濟南做為中國國家歷史文化名城和優秀旅游城市，旅游資源非常豐富，擁有趵突泉、大明湖、千佛山、靈巖寺、四門塔等眾多文化古跡和自然景點，擁有A級旅游景區80家，其中5A級景區1家，4A級景區17家。同時濟南各特色小鎮也具有豐富的旅游資源，比如章丘區文祖國家級傳統文化村落和錦屏山，文旅資源豐富；雪野小鎮擁有雪野湖風景區，自然風光優美，適合休閑度假；平陰縣東阿阿膠小鎮以阿膠作為主導產業，實現醫養融合，以阿膠產業打造特色產業旅游。2019年，濟南接待國內外游客10026.0萬人次，實現旅游總收入1285.9億元。

2 國內外旅游特色小鎮發展經驗

旅游特色小鎮作為經濟轉型升級和新舊動能轉換的重要平臺，在歐美發達國家以及我國其他省市有較多的成功案例。依托的特色產業和特色資源有所不同，國內外不同旅游特色小鎮的發展模式也各有所長（見表3）。

表3 國內外典型旅游特色小鎮產業特色和資源稟賦

2.1 注重自身特色產業定位

從旅游特色小鎮建設規劃的最初起點開始考慮，從自身的特色產業進行清楚定位，結合自身旅游資源形成產業鏈價值挖掘和產業生態打造旅游特色小鎮。注重關注資源稟賦，尊重歷史傳承，基于本地的自然資源、特色產業以及發展現狀進行小鎮規劃和定位。無論是以玩具制造、休閑樂園為主的比隆小鎮，還是以葡萄種植和釀酒為主的納帕谷，或是歷史文化古鎮烏鎮，都是基于本地的產業特色和旅游資源。對于旅游特色小鎮而言，要以本地特色產業為基礎探索與之相適應的發展模式，同時根據資源稟賦的變化適時適當調整發展規劃。

2.2 主導產業+多元化模式

旅游特色小鎮是“產、城、人、文”一體化的復合載體，具有明確的特色產業、悠久的文化傳承以及良好的人文環境。比如比隆小鎮從設計制造到樂高樂園的延伸、舊州鎮屯堡文化的文化拓展等等。既非鎮也非區，既不能簡單理解為行政區域劃分意義下的鄉鎮，并不等同于新城建設或美麗鄉村；同時也不是簡單的產業園區、旅游景區等功能劃分，因此也不等同于園區建設或景區開發。“產業園+風景區+社區”式的機械相加并不是旅游特色小鎮。從特征內涵上看，旅游特色小鎮具備四個特征：產業定位上“特而強”、功能疊加上“有機聚合”、建設形態上“小而美”、機制制度供給上“活而新”。培育特色產業的基礎上，向文旅多元化模式的延伸，實現產業融合發展。

2.3 發揮聚合效應

旅游特色小鎮具有功能集合的作用，在集成特色產業的基礎上實現相關產業的聚合。從功能聚集來看，旅游特色小鎮不是單一功能的發揮，而是集合產業、休閑、文旅、康養、社區等功能于一體；從功能融合來看，旅游、社區等功能必須與當地特色產業實行融合發展。從商業模式看，文旅是發展當地特色產業的延伸，培育特色產業的多元功能，實現多產業協調發展和新舊動能轉換。旅游特色小鎮能夠實現產業功能區、消費聚集區、旅游景區和新型城鎮化發展區四區合一，達到產城一體化的鄉村振興新模式。

2.4 相關的配套和扶持政策

從國內外旅游特色小鎮的發展來看，相關的配套和扶持政策的支持是必不可少的。旅游特色小鎮的發展，需要財政、土地、金融以及其他產業政策的扶持。同時教育醫療等城市配套和宜居的生態環境也是旅游特色小鎮可持續發展的必要條件。比如“政府主導、名企引領”的模式是云棲小鎮快速發展的基礎，其中吸引民企和創業者，利用他們帶來持續創新，政府配套基礎設施和各種優惠政策（如創業創新引導區和“超級孵化器”這樣的硬件設施，供創業者拎包入駐），引入的企業創造良好的創業環境。旅游特色小鎮開發建設遵循“政府引導、企業主導、市場化運作”的原則，政府負責旅游特色小鎮的規劃設計以及資金引導，企業通過自身的資源以及管理運營優勢，負責旅游特色小鎮各個項目的開發、建設和運營，開展市場化運作，發展真正適合旅游小鎮發展的特色產業，避免旅游特色小鎮產業的盲目擴張。

3 濟南旅游特色小鎮發展模式

濟南旅游特色小鎮的發展應基于特色產業、本地人口的聚集以及外來消費人口的聚集三個基礎，結合小鎮的實際情況，實現“一鎮一策”，分為“旅游驅動”模式、“產業+旅游”雙驅動模式以及“旅游從屬”模式等三種模式（見表4）。

表4 濟南旅游特色小鎮的三種發展模式

3.1 “旅游驅動”模式

3.1.1 發展模式特征

“旅游驅動”模式下，小鎮具有較為豐富的旅游資源，核心產業是旅游，其他產業為輔，主要依靠旅游帶動本地社會經濟的發展。在這種模式下，旅游特色小鎮的發展主要采取政府與企業合作開發的方式，以文化旅游、康養度假為主業，吸引游客進行旅游深度消費，其收益主要來自“門票+旅游經營性收入”。濟南的西營生態旅游小鎮、馬山慢城小鎮、文祖錦屏文旅小鎮、雪野鎮等小鎮，具有悠久的歷史和豐富的旅游資源，其他產業相對薄弱，適合采取“旅游驅動”模式。

3.1.2 開發模式

“旅游驅動”模式主要采取政府與企業合作開發（PPP）的模式，旅游特色小鎮通過政企合作、聯動建設，政府做好大規劃，聯手大企業培育大產業，實現政府與企業雙方的優勢互補和資源整合，高效地進行特色小鎮的開發，降低投資風險。

3.2 “產業+旅游”雙驅動模式

3.2.1 發展模式特征

“產業+旅游”雙驅動模式以小鎮本地特色產業為基礎，與旅游相融合，實現雙核心驅動發展。這種模式下，小鎮具有鮮明的特色產業和豐富的旅游資源，特色產業和文旅產業并重，實行產業疊加融合，以特色產業帶動旅游，以旅游促進特色產業的延伸。該模式主要采取企業主導，觀光功能相對弱化，休閑、體驗、商業、養生、度假、文創、商務等功能是核心吸引點，盈利來自于“特色產業收入+旅游產業收入”。平陰縣玫瑰小鎮和東阿阿膠小鎮具有玫瑰產業、阿膠產業特色產業，可以在發展特色產業的基礎上，推動玫瑰種植園、阿膠加工產業園等特色旅游，實現“玫瑰+旅游”、“阿膠+旅游”的雙輪驅動發展。

3.2.2 開發模式

“旅游+產業”雙驅動模式主要采取企業主導的開發模式，企業作為小鎮規劃、開發、建設、運營的主體，政府提供服務并協助辦理各類審批手續。此種開發模式可以充分發揮市場對資源的主導作用、對資金和資源的有效進行配置。

3.3 “旅游從屬”模式

3.3.1 發展模式特征

該模式下，特色小鎮沒有很好的旅游資源和歷史傳承，核心產業是本地特色產業，旅游只是起到輔助的地位。這類小鎮首先以特色產業為主導產業，在實現特色產業可持續發展的基礎上，再融合小鎮特色內生文化衍生到文旅產業，文旅產業依托小鎮特色產業實現產業鏈的延伸，起到輔助小鎮特色產業發展的效應。在該模式下，特色小鎮的旅游功能相對薄弱，以與特色產業相關的體驗、文創、購物等功能為主體，收益主要來自特色產業收入，旅游收入相對較少。濟南的歸德建筑產業化小鎮、桑梓店智能制造小鎮、崔寨智慧物流小鎮、賈莊高端精紡小鎮等，都是以制造業為特色產業，旅游資源相對匱乏，適合采取該發展模式。

3.3.2 開發模式

“旅游從屬”模式主要采取企業主導的開發模式，企業主要負責旅游特色小鎮規劃、開發、建設、運營，以小鎮產業為主、旅游為輔的開發模式，政府提供服務并協助辦理各類審批手續。此種開發模式可以充分發揮市場對資源的主導作用，對資金和資源的有效進行配置。

4 濟南發展旅游特色小鎮政策建議

4.1 做好濟南旅游特色小鎮整體發展規劃

濟南旅游特色小鎮的發展，離不開政府的總體規劃和宏觀指導，從旅游特色小鎮的總體發展規劃、旅游資源的開發、旅游與產業的融合、產業發展政策和配套設施建設等方面，做好總體發展規劃。一是成立濟南市旅游特色小鎮發展規劃領導機構，濟南市政府牽頭，建立包括濟南發改委、濟南文旅局、濟南住建局、濟南市農業局等多部門的聯席會議制度，共同做好濟南旅游特色小鎮總體發展規劃和政策制度設計，規范旅游特色小鎮的發展方向，防止房地產化的傾向。二是完善濟南旅游特色小鎮發展政策，加大對旅游特色小鎮的扶持力度，包括科學的用地政策、財政稅收政策、金融支持政策等一系列配套政策，實現多方共贏的合作局面。三是建立濟南旅游特色小鎮發展的創新機制。濟南各區縣發改委、文旅局、住建局等相關部門聯合創建旅游特色小鎮培育主體責任制，具體負責旅游特色小鎮建設發展規劃方案、建設發展動態、成果驗收、糾正淘汰等工作。

4.2 突出旅游特色小鎮的產業功能定位

濟南打造旅游特色小鎮需要注重小鎮特色產業的定位，將特色產業與文旅產業融合發展，以特色產業功能吸引社會資本投資于特色小鎮的建設，激發小鎮的產業活力。濟南旅游特色小鎮的產業功能定位是以旅游產業、當地特色產業為引擎，打造核心產業園區和休閑聚集區，實現產業融合、產業延伸和居住發展帶，最終實現產業轉型升級和鄉村振興的目標。第一，根據小鎮擁有的自然條件，發展小鎮自己的文化休閑旅游產業。第二，在小鎮原有自然稟賦的基礎上，開發出具有商品屬性的產業。第三，結合本地特色產業，突出產業特色，同時引入外來的資源，實現產業延伸和轉型。第四，以特色產業為主導，融合自身的文旅產業，實現多產業融合發展。濟南旅游特色小鎮的建設根本在于尊重與挖掘當地文化，著力點在于產業融合。在培育旅游特色小鎮的過程中，以農業、制造業、健康產業、體育產業、文創產業等特色產業做為產業依托，結合當地旅游資源，推進“產業+旅游”的融合發展模式，重視地域文化和產業結合，以此培育功能齊全、價值多樣的新型發展業態。同時聚焦于某一領域或主題，提煉出鮮明的主題特色，從追求規模變為追求質量，集約化、精細化發展。

4.3 鼓勵濟南旅游特色小鎮差異化多樣化發展

旅游特色小鎮的發展模式不是一成不變的，具有差異化和多樣性。濟南市旅游特色小鎮的建設，需依據當地資源，因地制宜地選擇發展模式。對于具有突出的旅游優勢、在旅游資源方面具有獨特性和吸引力的特色小鎮，比如雪野小鎮、文祖錦屏文旅小鎮等，這些小鎮都具有良好的自然風光和悠久的歷史文化，旅游資源豐富，以旅游產業作為主導產業，可以選擇“旅游驅動”模式發展旅游特色小鎮。對于具備特色鮮明的產業、并且擁有較好的旅游基礎條件的小鎮，比如平陰縣玫瑰小鎮、東阿阿膠小鎮等，玫瑰、阿膠等特色鮮明的產業，加之具有較多的旅游資源，形成了“旅游+特色產業”的產業融合和產業延伸，適合發展“產業+旅游”雙驅動的旅游特色小鎮。對于具有品牌產業、特色制造等資源，并且具備較強的旅游轉化能力的小鎮，比如歸德建筑產業化小鎮、桑梓店智能制造小鎮、崔寨智慧物流小鎮、賈莊高端精紡小鎮等，具有建筑制造、紡織等傳統產業資源，通過結合本地文化旅游資源吸引游客，適合選擇“旅游從屬”發展模式。因此，濟南發展旅游特色小鎮，需深入挖掘區域文化歷史特色及產業優勢，因地適宜的選擇適合目標區域的發展模式，通過整合資源并選擇適當的發展方式以避免陷入小鎮發展誤區。

4.4 形成多渠道的融資保障機制

旅游特色小鎮的建設需要大量的投資，而且回收周期很長，因此穩定持續的融資決定了旅游特色小鎮的發展規模和發展空間。從各省市的實踐經驗，政企合作（PPP）模式是比較適合濟南實際情況的特色小鎮融資模式。濟南旅游特色小鎮建設和運營應遵循“政府引導、企業主導、市場化運作”的原則，以PPP為主的“政府—社會—金融機構”多元化融資平臺提供資金保障。濟南旅游特色小鎮建設過程中，政府負責特色小鎮的頂層設計、制度規劃和審批服務，引導企業建設特色小鎮。企業作為旅游特色小鎮的運營主體，通過利用其自身的資源及管理運營優勢來負責旅游特色小鎮各個項目的開發、建設和運營。濟南應發揮好政府資金的 “杠桿作用”、政策性資金的“推力作用”、社會資本的“主體作用”、商業金融的“促進作用”和開發性金融的“補充作用”，支持貸款、發債、協同引入銀行理財、基金、信托、融資租賃等進入濟南旅游特色小鎮 PPP項目，通過創新融資方式、探索產業基金、股權眾籌等融資路徑，加大引入社會資本的力度，建立起多元化、多渠道的融資保障機制。