土地托管適度規模的誘發機制研究
——受托方村干部身份和服務補貼的重要性

（安徽大學 經濟學院，安徽 合肥 230601）

1 問題提出與相關研究回顧

土地托管在2016年中央“一號文件”中被正式提出，并于最近幾年得到迅速推廣。與傳統土地流轉相比，它以新型經營主體與供銷社等合作組織為小農戶提供耕種服務的方式，既保護了小農戶的承包權、收益權和惠農政策享有權，又在規模化生產中，加快了新式農業機械和技術以及綠色農業的普及與農產品市場的拓寬，因此得到了中央政府的肯定。2019年的“一號文件”就特別強調土地托管是鄉村新型服務業重點發展模式之一。

然而，我們注意到兩個現實。一是，中央和地方加大了對土地托管的財政支持。2017年中央財政撥款3.18億資金扶持121個合作社開展土地托管服務，農業部、財政部推動設立以支持農業生產托管為主的社會化服務專項，至2019年累計安排資金110億元，這可能說明土地托管需要完善補貼機制。二是，小農戶對土地權益認知不清，受托方和托管方之間服務關系的建立，可能需要信任機制予以輔助。機制是誘發理性行為人向著預設結果行動的一系列規則。在文本化的規則難以數量化的情況下，如何驗證何種機制影響著土地托管效率呢？這是本文需要回答的問題。與影響因素的作用時期不同，完善的機制是長期有效的，識別土地托管的影響機制，能為政府大規模推行土地托管模式提供理論依據。

土地托管屬于農業社會化服務的一個內容，以其為研究對象的文獻主要考察其形成原因。孫曉燕等（2012）認為由于存在拋荒和粗放種糧等現象，而土地托管可以讓農戶增加“種糧+務工”總收益，因此產生了市場需求[1]；胡凌嘯等（2019）以農資商延長產業鏈為視角，認為農資商的轉型為土地托管帶來了初始資本和供給[2]；徐勤航等（2019）認為土地托管也是制度創新，政府政策變化也是其形成的原因[3]。也有文獻認為基層組織水平是提高托管完成小農戶銜接的重要因素。于海龍和張振（2018）發現土地托管造成“非糧化”問題加劇，且土地托管受到基礎設施的嚴重制約[4]，肖建英等（2018）發現托管信息問題使得小農戶參與土地托管的意愿不高，這些問題都可以通過加強基層組織得到解決[5]；孫新華（2017）和管珊（2018）通過對比分析，提出“村社組織水平”會給土地托管帶來差異化結果，在村社的主導下，分散的小農戶得到了組織，而村社組織活動也應得到績效的獎勵[6-7]。此外，小農與大市場的銜接，土地托管也能起到一定的作用，例如，孫小燕和劉雍（2019）發現土地托管可以促進小農綠色生產方式的轉變，利于產品進入綠色農產品市場[8]。然而韓慶齡（2019）考察土地托管時，發現服務的市場需求更可能局限于大戶和家庭農場，不一定可以實現小農戶的銜接[9]。

我們通過梳理現有文獻發現現有研究主要集中于土地托管的作用，且認為政府和基層應當在此過程中扮演重要角色。基于此，我們在2017-2019年走訪了安徽省蒙城縣、利辛縣、渦陽縣，宿州埇橋區以及河南省鄭州市等多地，對土地托管中的受托方（服務方）進行實地訪談調研，最終產生對本文問題有效的樣本220個，綜合分析土地托管效率的影響因素。

2 數據來源及變量選取

2.1 數據來源

本文數據來源于對安徽省蒙城縣、利辛縣、渦陽縣，宿州埇橋區和河南鄭州等地的實地調研；對于本文的問題而言，最終獲得了220份有效樣本。為了提高數據的可比較性，根據調查地的農業生產狀況，文中的“土地”是指種植玉米和小麥的旱地，統計面積為土地托管組織的總受托面積。

2.2 變量選取

被解釋變量：土地托管效率的核心主要包括兩個方面，糧食產量最大化和農田投入成本最小化。玉米和小麥是調查地的主要農業種植項目，我們將小麥和玉米的每畝產值作為產出指標。我們用小麥和玉米的種子成本、單位面積化肥、農藥投入、田管投入，與機收、機耕、機種的單位成本這7項指標作為投入指標。由此建立了基于投入導向規模可變的DEA-BCC模型，獲得了220個樣本的綜合效率，即本文所指的土地托管效率。

解釋變量：在評估土地托管效率后，從托管規模、收費方式和服務類型等方面考察其對土地托管效率的驅動程度。

對于相關變量定義如表1所示。

表1 相關變量與受托方效率

圖1為按照總受托面積規模劃分的平均效率區間分布圖，由其結果發現土地托管效率的適度規模特征較為明顯。500畝以下的規模效率均值最低，為0.691,土地托管平均綜合效率在2000畝到4000畝之間達到最高，為0.785，在4000畝規模以上出現降低趨勢。由此，本文從適度規模效應出發，分析土地托管效率的影響機制。

圖1 土地托管平均效率分布情況圖

3 機制分析方案和結果解釋

3.1 適度規模效應

首先，選擇托管規模（ln(scale)）作自變量，將通過DEA測算出的土地托管效率 （TE）作因變量，如果存在適度規模能夠提高受托方的效率，則下式成立：

其中β1＞0表示規模報酬遞增在一定范圍內存在，而如果還有β2＜0，則說明隨著規模的提高，規模報酬遞增會被弱化，即效率和規模之間呈倒U型關系；在很多文獻中，這種倒U型關系被稱為適度規模效應。這里，可以認為適度規模提高了托管效率。

本部分的基礎回歸方程如下：

在（2）式中，土地托管的效率不僅受規模的影響，還要受到托管的收費方式Chargei（先托管再收錢=0，先收錢再托管=1），服務類型Modei（“全托”型=1，“半托”型=0），以及受托方接觸農業技術服務的次數Techi等因素的影響。其中，收費方式和服務類型可能影響受托方的激勵水平，進而影響托管效率；受托方接受農技服務的次數能反映其自身的技術能力，自然也可能影響托管效率。表2中的第一列匯報了（2）式的回歸結果，發現：適度規模可以提高效率，即 β1＞0 和 β2＜0 顯著成立。此外，“全托”模式也能增加受托方的效率，說明對于受托方而言，“全托”模式比“半托”模式更能刺激效率提升。

3.2 機制分析及其設計

本文考察三種機制對于托管效率的影響：信任機制、補貼機制和融資機制。由于受托方的樣本問題，我們無法使用因果分析等傳統機制分析方法 （不構成時間序列，樣本間相互匹配不成立），因此本文基于適度規模構建機制分析。

首先，適度規模可以提升效率，因此我們將適度規模當作機制預設的結果（行為人決策），托管效率（對行為人決策的評價）則是機制預設的目標。其次，機制誘發行為人向著預設結果行動，如果機制有效，那么行為人在機制下的行動將完成機制預設的目標，反之，機制失效。因此在某種機制下，受托方的規模決策能夠實現適度規模對效率的提升，我們認為機制完成了預設的目標，或者說此機制誘發了土地托管的適度規模，并提升了效率，反之，不是。

機制變量一般是虛變量Bi=0或1。而受托方關于托管規模的決策還將受到受教育水平和工作經驗的影響，依據 Duflo 等（2011）[10]，將機制的虛變量下的規模決策寫為：

其中edui是受托方的受教育程度，ln(exi)表示其工作經驗（exi=年齡-受教育年限）。Predict(ln(scalei)|Bi)是機制下ln(scalei)的預測值，即最小二乘法回歸（3）式后的對因變量的預測值。Duflo等（2011）[10]關于農民決策水平的設定參照明瑟工資方程，認為采用現代化生產方式的個體，不僅因為受教育水平較高，還會受到工作經驗的非線性影響。而機制虛變量與教育水平和工作經驗的交叉項，將體現機制作用與否對決策的影響。同理于（3）式，為了考察機制對適度規模效應，我們還定義了Predict(ln(scalei)2|Bi)。將關于規模的預測值代入（2）式取代真實值得到

對（4）式進行回歸。如果 γ1＞0 和 γ2＜0 顯著成立，則虛變量Bi代表的機制誘發的受托方規模仍然具備適度規模效應，或者說該機制通過產生適度規模提高受托方效率；如果γ1＞0和γ2＜0不能顯著成立，則該機制沒有產生適度規模效應。

3.3 實證結果和解釋

如前所述，本文考察三個機制：信任機制、補貼機制和融資機制。由于委托方是質樸的小農戶，所以我們選擇受托方身份IDi（村干部=1，非村干部=0）作為“信任機制”的機制虛變量，我國不斷加強基層堡壘的建設，村干部比其他主體更能得到小農戶的信任。選擇受托方是否接受了公共的財政補貼PFi（受補貼=1；未受補貼=0）作為“補貼機制”的虛變量，一般而言，只要受托方能夠獲得補貼，就會去獲取。最后，選取受托方是否使用了融資渠道 CFi（借錢=1，未借錢=0）作為“融資機制”的虛變量，這是因為如果受托方需要融資，且當地農村融資環境較好（包括民間借貸、親友借貸），受托方就會借錢。于此同時，在農村借錢容易也表明當地的平均財富水平較高，所以CFi也是代表農業資本的初始稟賦。

對（2）式和（4）式的回歸結果見表 2。

表2 基本回歸與機制分析的估計結果

從上表中我們可以得到以下結論：

（1）基本回歸模型反映了土地托管規模對托管效率的影響強度，其中β2＜0，說明影響托管效率的適度規模效應顯著存在，即土地托管效率與托管規模之間存在先升后降的倒“U”型關系。這表明，任何能夠保持或強化受托方的適度規模效應的機制，都可以對土地托管效率的提高產生推進作用——讓土地托管的經營更加合理，讓土地托管的供給側更加穩定。

（2）信任機制和補貼機制可以保持甚至強化適度規模效應。由結果發現β2的絕對值更大，并且顯著性略有提高，可以認為村干部身份和服務財政補貼對提高土地托管效率具有影響，即信任機制和補貼機制能夠強化適度規模約束能力，在土地托管過程中，受托方如能給予委托方足夠的信任，或者受托方從政府獲得各種形式的財政補貼，能讓土地托管的經營更加合理。相反，將融資與否作為機制引入，不會對土地托管效率不帶來機制性推動。原因可能如下：在“信任機制”下，農民從情感和理性相對來說都難以評估其他主體的誠信，相對其他的新型農業經營主體，熟人社會的行為邏輯會使得普通村民更信賴村干部。群眾的信任加上村干部獲得信息服務的渠道相對多樣化且更加直接便利，對土地托管和相關政策更加熟悉，因此，組織能力更強的他們更適合作為服務經營主體。農業持續發展的前提是政府提供必要的財政補貼等政策，而政府對于土地托管方的財政扶持對受托方的盈利水平帶來了質的影響，特別是對于個別地區實行的“規模以上補貼，規模以下不補貼”的扶持辦法，改變了個體受托方過度競爭的態勢，促進合作組織開展托管服務，進而促進了生產的標準化和整體的效率水平。在“融資機制”下，受托方存在一定的信貸風險，因此融資約束沒有誘發適度規模效應提高托管效率，并且是否依賴融資反映了受托方初始的財富水平，說明受托方的富裕水平不能提高土地托管的效率，因此土地托管也可以在貧困地區推廣，特別是作為扶貧項目開展，成為脫貧的長效機制之一。此外，我國融資機制并不完善，普通的農民尋找融資渠道有較大的困難，公共補貼能較好的解決此問題。

（3）收費方式和農技服務接受水平不影響效率。一方面，受托方和委托方在土地托管中的誠信大多不是問題，這與我們在實地調查中的結果一致，大多數受托方和委托方彼此信任，說明土地托管交易發生的相對容易。在土地托管中小農戶付費較少，服務透明，并不存在道德風險問題。另一方面，農技服務仍有缺陷，在訪談中，大多數受托人表示他們接受農業技術服務較少或不愿接受這些服務，導致農業技術水平普遍較低。因此，加大投入改進農技服務也是未來提高托管效率的政策走向。

（4）全托模式服務類型對提高效率似乎更有效，但加入機制分析后不顯著。這說明，全托模式能夠提高效率的結論并不穩健。全托服務模式是產前、產中、產后的“一站式”模式，包括精耕細種，對于以規模化經營為目的的土地托管而言，這可能會降低效率，融入機制分析后，不存在全托對效率的顯著提高，也說明文中的機制路徑設計可以得出更加符合現實的結果。

4 結論與建議

通過以上分析，本文的出的結論有：一是受托方的村干部身份對土地托管效率有積極促進作用。二是各種形式的財政補貼，可以誘發適度規模效應，進而提升托管效率。三是適度規模效應并不會受到受托方本身財富水平的顯著影響。

因此本文提出以下建議：第一，進一步宣傳土地托管模式，充分發揮村干部在農村農業中的經濟功能。由于村干部身份是促進土地托管效率的“機制”之一，而村干部身份的優勢主要在于帶頭參與和較強的組織管理能力。因此，這反映了村干部在土地托管供給側的重要性，而加強土地托管模式的宣傳，也可以加深受托方管理經驗的交流。第二，采用靈活多變的財政扶持政策，開展PPP（公私合作）土地托管項目，保持對土地托管的激勵。如今，農業“直補”在執行難度上陡增，需要對土地托管采用靈活多變的財政扶持。最靈活的是PPP模式，例如，當受托方需要執行政府制定的綠色農業服務標準時，共同發展綠色農業就構成了合作的基礎；在合作中，受托方和政府通過逐步的協商，使得受托方以租賃等方式獲取現代化農機具，而政府也有必要承擔農業技術培訓費用，以及農機具的部分折舊與維修成本。第三，以土地托管為支撐項目，讓農業現代化帶動脫貧致富。融資難是打造新型經營主體實現農業現代化過程中的阻礙，然而，根據本文的研究，融資問題不會影響土地托管的效率。這說明，財富稟賦對于土地托管推廣的負影響足夠小，所以土地托管也適合在較為貧困的地區施行，并成為脫貧的長效機制之一。