總體國家安全觀視域下的國家安全體系的發展與完善

孫 煒

(中共山東省委黨校(山東行政學院) 中共黨史教研部， 山東 濟南 250103)

2018年，習近平總書記在十九屆中央國家安全委員會第一次會議中指出，我國已初步形成國家安全體系框架。2019年，習近平在黨的十九屆四中全會上強調完善國家安全體系。習近平總書記的上述講話充分說明國家安全體系作為國家安全戰略與國家治理、全球治理的重要部分，其意義深遠且重大。因此，如何完善國家安全體系是未來一段時期工作的重點，也是學界關注的焦點。目前，學界關于完善國家安全體系的研究已取得豐碩的成果，并呈現出微觀與細化的特點，表現在專門探討某一具體領域安全體系的構建上。如：基于審計[1]、情報法律體系[2]，以及網絡治理[3]等領域的安全體系建設的研究。有鑒于此，本文在前人研究成果的基礎上，更為側重于發揮總體國家安全觀的統籌性，探討如何進一步完善國家安全體系。撫今追昔，鑒往知來。首先，梳理總體國家安全觀的歷史理路與內涵；其次，探討我國國家安全體系的發展過程；最后，提出完善國家安全體系的方案。

一、總體國家安全觀的歷史理路與內涵

二戰后，包括中國在內的國際政治學者從美國引入“國家安全”概念，認為安全是國家生存與發展的前提。外交理念中的安全觀原指國家外部安全，即國家受到來自國際方面的威脅[4]。秦亞青教授在此基礎上做了補充與更為具體的分類，即分為核心安全利益與非核心利益，前者包括軍事安全、政治安全和經濟安全；后者包括非國家層面和非傳統的安全[5]。

(一)總體國家安全觀的歷史理路

中華人民共和國成立以來，受內政、外交的影響，中國國家安全觀經歷了從傳統國家安全觀到總體國家安全觀的演進。

傳統安全觀。中華人民共和國成立初期，美國發動朝鮮戰爭，在朝鮮、越南以及中國臺灣布置了三條針對中國的封鎖線，嚴重威脅中國新政權的生存。與此同時，中國關于恢復在聯合國合法權利的要求遭到拒絕。因此，中華人民共和國成立初期，以毛澤東同志為核心的黨中央非常重視國家軍事安全與政治安全。20世紀60年代后，中國大陸的安全面臨嚴重的威脅，中蘇關系進一步惡化，諸如珍寶島事件、鐵列克提事件等侵犯中國領土的事件。為此，毛澤東指出，世界大戰打或不打，兩種可能都有[6]。此后，中國在外交政策上采取“一條線”策略；軍事戰備上大搞三線建設,這種對戰爭的兩點論看法以及戰備工作一直持續到70年代。故而，從中華人民共和國成立到70年代，受外部環境影響，黨中央堅持的是以政治、軍事為核心的傳統安全觀。

新安全觀。黨的十一屆三中全會后，黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來。鄧小平在黨的十二大開幕詞中指出了中國人民在80年代的三大任務，其中“核心是經濟建設”[7]。中共中央政治局于1988年召開會議，強調把國際經濟、科技合作擺到對外工作中更加重要的地位。黨的十四大政治報告更進一步對外交工作提出要求，即“努力為我國的改革開放和現代化建設爭取有利的國際環境”[8]。上述內容反映了黨中央在重視政治、軍事安全的基礎上，強調國家經濟社會發展。2001年9月11日，9·11事件爆發，預示著進入21世紀，恐怖主義等非傳統安全威脅凸顯，不僅中國，世界各國的安全威脅與利益都將更為錯綜復雜。基于此，黨的十六大提出新安全觀，即互信、互利、平等、協作，強調在應對安全威脅，共享安全利益方面采取國際合作[9]。新安全觀一方面來自對外部威脅的感知，一方面也來自對安全利益的認知。新安全觀突破了單邊絕對安全模式，關注的是國際共同安全，擴展了國際合作的空間。

總體國家安全觀。黨的十九大報告精辟地總結了目前國家的安全形勢，指出：“國內外形勢正在發生深刻復雜變化，世界面臨的不穩定性不確定性突出，世界經濟增長動能不足，貧富分化日益嚴重，地區熱點問題此起彼伏，恐怖主義、網絡安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統安全威脅持續蔓延，人類面臨許多共同挑戰。”[10]在此背景下，2014年習近平總書記首次提出總體國家安全觀。總體國家安全觀是對我國國家安全歷史經驗的總結，是對我國國家安全觀念的繼承與發展。其主要內容:“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”[11]2017年，總體國家安全觀被納入黨的十九大報告中，成為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。2019年10月28日召開的十九屆四中全會提出完善國家安全體系，堅持總體國家安全觀。

(二)總體國家安全觀的內涵

2014年,習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上對總體國家安全觀做了如下闡述：“既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全；既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。”在此基礎上，提出要構建集政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態、資源、核等各項安全于一體的國家安全體系[11]。2020年，隨著新冠肺炎在全球的蔓延，習近平總書記強調將生物安全納入國家安全體系，從而豐富了國家安全體系的內容。

國家安全研究一般討論4個問題[12]：一是安全的主體。傳統安全觀的主體是國家。不同于此，總體國家安全觀的主體既包括國家層面，也包括非國家層面(如世界團體、國民安全等)。二是威脅與利益的主體。傳統安全觀強調外部威脅，新安全觀重視共同安全。總體國家安全觀既重視自身安全又重視共同安全。三是安全領域。傳統國家安全觀重視政治、軍事領域的國家安全。新安全觀強調非傳統國家安全觀領域的非傳統安全，如恐怖主義等。總體國家安全觀既重視傳統安全又重視非傳統安全，劃定了11個具體安全要素。四是安全的旨歸。由于“為絕大多數人謀利益是中國共產黨人民利益觀的邏輯起點”[13]，因此總體國家安全觀特別強調以人民安全為宗旨，重視國家安全與國民安全的統一。

二、從“構建”到“完善”：國家安全體系的建設進程

全球治理早在一戰時期就已開始，一戰、二戰結束后，建立起一系列有關國際秩序、格局、體系等相關的機制。進入新時代，全球性挑戰增多，于是推進全球治理體制向更為公正合理的方向變革成為大勢所趨。中國提出并踐行的人類命運共同體、一帶一路就是我國向世界貢獻的全球治理方案之一。安全與發展是世界各國共同面臨與關注的問題，是全球治理的重點。其中，安全是發展的前提，又是國家的核心利益。因此，以習近平同志為核心的黨中央非常重視構建國家安全體系。

國家安全體系從最初的“構建”到十九屆四中全會中提出“完善”，經歷了一段由黨中央領導的從無到有、從零到整的不懈努力的過程。2014年，習近平首次提出總體國家安全觀，要求建立政治安全、國土安全等11項安全要素于一體的國家安全體系。這是黨中央首次提出構建國家安全體系，標志著國家安全體系作為國家安全領域的一項重要工作，被納入國家安全戰略規劃中，成為下一步工作的重點。2014年4月25日，習近平在十八屆中央政治局第十四次集體學習時的講話中提出要加強對人民群眾的國家安全教育。2015年，黨中央提出要依法防范、制止、打擊危害我國國家安全和利益的違法犯罪活動。2016年，黨中央提出要將防風險擺在突出位置，強調“做好應對任何形式的矛盾風險挑戰的準備”[14]。

2017年，黨的十九大總結三年來國家安全領域的實踐與發展，在此基礎上提出健全國家安全體系。由“構建”到“完善”的轉變，說明關于國家安全體系的建設工作已具備一定規模，需要在此基礎上再接再厲。2018年，習近平在十九屆中央國家安全委員會第一次會中指出我國已初步形成國家安全體系框架。2019年，習近平在黨的十九屆四中全會中強調完善國家安全體系，再次提出加強國民安全意識教育、依法維安、重大風險防控、塑造外部安全等[10]。

綜上所述，可以發現：從理論上，2014年中央國家安全委員會第一次會議、黨的十九大以及十九屆四中全會均強調了總體國家安全觀對國家安全體系的指導地位；從實踐上，4年來國家安全體系從“構建”到“完善”的演進，說明國家安全體系已建立初步框架，下一步的任務是在此基礎上繼續深化不同領域的安全；從內容上，國家安全體系不僅包括黨的十九大報告提到的11個重點安全領域，還包括近日新增的生物安全領域，說明國家安全體系是一個涉及領域龐大、層面立體的綜合體系，符合總體國家安全觀的要義，凸顯了總體國家安全觀對國家安全體系的指導意義。

三、在總體國家安全觀指導下完善國家安全體系

近年來,我國不但已初步形成國家安全體系框架，而且在理論、戰略、法治等方面也已逐步形成體系，但要完善國家安全體系,還需要討論以下5個方面。

(1)在總體國家安全觀指導下完善國家安全體系，要明確國家安全體系是一個不斷與時俱進的開放體系。“國家安全觀”是所有國家安全觀念的集合,是對國家安全基本要素和問題的總體認知，隨著國家安全諸要素的變遷，國家安全觀亦隨之演進[15]。在全球防控新冠肺炎的背景下，習近平總書記強調將生物安全納入國家安全體系，要求完善國家重大疫情防控體制。這說明國家安全體系是一個開放的、不斷演進的安全體系。以此為前提，需要科研工作者不斷針對新出現的問題提出應對策略，以豐富國家安全體系。

(2)在總體國家安全觀指導下完善國家安全體系，要重視國家安全體系的系統性，需要科研工作者展開細致入微的研究。國家安全體系的系統性在圖1中可見端倪。具體而言，體現在國家安全體系不僅橫向涉及領域廣泛，縱向更自成體系。根據《國家安全學》和《為國家安全立學》關于國家安全體系的探討，國家安全體系分為4個大部分：一是國家安全構成要素；二是影響國家安全的內部安全因素；三是國家安全保障體系；四是威脅國家外部安全的因素。每個大部分展開，構成3個子集52項具體的體系[16]。以新納入國家安全體系的生物安全為例，盡管目前中央還未出臺生物安全防控體系相關政策，但從目前我國疫情防控舉措，可以歸納如下幾點防控體系：一是國家生物安全組織指揮體系；二是國家生物安全法律保障體系；三是國家生物安全物資保障體系等[17]。如此，需要相關領域的科研人員針對每一個細微的領域展開研究。

圖1 國家安全體系[16]

(3)在總體國家安全觀指導下完善國家安全體系，需要構建決策咨詢機制，為完善國家安全體系提供智庫保障。如前文所述，國家安全體系具有系統性特征，橫向涉及面廣，縱向影響深。對每一個最基本單元、子集展開研究是完善國家安全體系的重要路徑。而最基本單元與末梢子集往往呈現出專業化、科學化的特點，需要各個領域的智庫群支撐。相對于發達國家的決策咨詢機制，目前我國決策咨詢機制存在以下問題：一是社會公共領域決策缺少公眾參與；二是智庫上報時效性滯后；三是與決策機構聯系不緊密等。為此，提出以下建議：第一，在公共安全領域，增強公眾參與程度。由于公共安全領域涉及大眾安全，且需要動員群眾才能夠有效地執行，因此建議在廣泛征集公眾意見的基礎上，由高端智庫及專業精英平衡各種社會利益訴求與社會理性力量，最終形成切實可行的公共安全策略。第二，針對不同類型的智庫，建立與之相適應的決策咨詢上報路徑，以提高決策的時效性，加強智庫與決策機構的聯系。第三要建立智庫決策咨詢與國家安全戰略決策需求之間的對接機制。

(4)在總體國家安全觀指導下完善國家安全體系，需要建立協同聯動機制。 國家安全體系具有整體性特征，正所謂牽一發而動全身。盡管如此，不同的國家安全領域仍然存在本位利益傾向。因此，為使次要安全領域服從主要安全領域，需要建立安全領域間的協同聯動機制，保障國家安全利益最大化。此外，針對某一具體安全領域，則需要在各行業、各主體(政府、企業、機構等)間建立協同聯動機制，以保障安全利益或消除安全威脅。如近期生物安全領域，新冠疫情在全球的蔓延，不僅造成經濟發展遲滯，動搖執政黨執政地位，甚至為感染嚴重的國家帶來毀滅性打擊。為此，不少國家暫時放下外交、軍事、政治矛盾，攜手共抗疫情。對于抗擊疫情取得顯著效果的我國來說，目前防止境外輸入性病例是疫情防控工作的關鍵。為此，國家采取地域聯動方式，指定12個城市為目的地為北京的所有國際航班的第一入境點，同時采取醫療、交通、社區等部門聯動的機制，防止境外輸入性病例。

(5)在總體國家安全觀指導下完善國家安全體系，必須堅持以政治安全為根本，重視意識形態安全。伴隨著改革開放的推進，意識形態的威脅形式多樣且日益加重，黨和國家十分重視意識形態的安全。中國實施改革開放后，國際方面，20世紀90年代初，國際共產主義運動陷入低潮，中國大陸堅持重視經濟發展，資本主義國家趁機大搞“和平演變”。近些年，西方敵對勢力對我國意識形態的干擾主要通過“普世價值”“民粹主義”“顏色革命”宣揚所謂的民主、自由與人權，消解我國主流意識形態。國內方面，隨著改革開放的持續深入，社會主義市場經濟的建立與發展，人民的物質、思想訴求多元化。在國際與國內不安全因素的影響下，其中某些消極的方面如極端享樂主義、自由主義、虛無主義等蔓延，不斷解構中國特色社會主義，影響人民對社會主流意識的認同，從而影響社會凝聚力。

為此，從2014年提出總體國家安全觀到2019年10月黨的十九屆四中全會，以政治安全為根本是每次大會必涉及的重要內容。2016年，習近平在全國宣傳思想工作會議上指出“意識形態關乎旗幟、關乎道路、關乎國家政治安全”[18]，既強調了意識形態安全的重要性，也說明了意識形態安全是政治安全的重要組成部分。因此，完善國家安全體系必須重視意識形態安全建設。

新時代，以習近平同志為核心的黨中央要求掌握意識形態安全的主動性。習近平強調：“必須把意識形態工作的領導權、管理權、話語權牢牢掌握在手中，任何時候都不能旁落，否則就要犯無可挽回的歷史性錯誤。 ”[19]具體而言，應注意以下3點：一是構建中國政治制度話語體系。意識形態關乎國家政治安全，政治安全的重要組成部分是政權安全與制度安全。隨著中國的復興，政權安全已不是主要威脅，而以意識形態為突破點的制度安全則成為了西方某些國家的攻擊目標。針對西方以所謂自由、民主、人權等攻擊我國政治制度的言論，我們要構建起中國特色社會主義政治制度的話語體系，特別是中國特色社會主義民主、法治、人權的解釋體系。二是構建中國經濟制度的話語體系。自改革開放以來我國經歷了4次爭論，某些西方國家稱中國特色社會主義經濟制度為“中國特色資本主義制度”。對此，我國十分有必要構建中國特色社會主義經濟模式的話語體系，以抵抗敵對國家來自意識形態方面的侵擾。三是構建中國和平發展外交話語體系。隨著中國經濟高速發展，命運共同體、一帶一路逐步取得成效獲得諸多國家的好評與支持，以美國為代表的某些國家大肆宣揚中國威脅論。針對此種情況，要構建符合新時代的中國和平發展的外交話語體系。四是要普及中國特色社會主義核心價值觀。習近平總書記說人民有信仰，民族有希望，國家有力量。面對敵對勢力來自意識形態的威脅，最重要的應對方式是統一全國人民精神信仰，即普及中國特色社會主義核心價值觀，以此增強社會向心力，減弱社會分化力。

四、結語

黨的十九屆四中全會旨在研究和系統地解決國家制度和國家治理體系問題。如何在總體國家安全觀的指導下完善國家安全體系是黨的十九屆四中全會所做出的重要部署，也是新時代完善國家治理體系的重要內容之一

以史為鑒，可知興替。完善國家安全體系，既需要堅持以總體國家安全觀為指導，也需要加強對總體國家安全觀以及國家安全體系的歷史理路探討。總體國家安全觀是對傳統安全觀與新安全觀的繼承與超越，具體表現在：其安全主體既包括國家層面也包括非國家層面；其威脅與利益的主體既包括國內也包括國際；其安全領域既涵蓋傳統國家安全也包括非傳統安全；其安全旨歸，既重視國家安全也重視國民安全。

目前，在總體國家安全觀的指導下，我國已初步形成國家安全體系框架，下一步的工作是完善國家安全體系。一是明確國家安全體系是一個不斷與時俱進的體系。二是重視國家安全體系的系統性，需要科研工作者展開細致入微的研究。三是構建決策咨詢機制，為完善國家安全體系提供智庫保障。具體包括：在公共安全領域，增強公眾參與程度；針對不同類型的智庫，建立與之相適應的決策咨詢上報路徑，以提高決策的時效性，加強智庫與決策機構的聯系；建立智庫決策咨詢與國家安全戰略決策需求之間的對接機制。四是建立協同聯動機制，統籌各個安全領域，促進政府、團體等各部門的聯動合作。五是必須堅持以政治安全為根本，重視意識形態安全。第一，構建中國政治制度話語體系；第二，構建中國經濟制度的話語體系；第三，構建中國和平發展外交話語體系；第四，普及中國特色社會主義核心價值觀。