農(nóng)民工家庭化遷移研究*
——基于家庭視角下的公共政策研究

聶 飛

內(nèi)容提要：農(nóng)民工家庭化遷移對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)尤為重要，在此過程中家庭的重要性凸顯。文章通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策梳理以及農(nóng)民工家庭化遷移相關(guān)文獻(xiàn)的檢視發(fā)現(xiàn)，雖然改革開放以來我國(guó)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策取得了積極成效但仍存在不理想的狀況。文章認(rèn)為，農(nóng)民工家庭化遷移還落后于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這一問題的直接原因是我國(guó)公共政策中家庭視角的缺失，而更深刻的原因則來源于制度設(shè)計(jì)、治理手段以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)充分重視公共政策的家庭視角，將支持農(nóng)民工家庭發(fā)展納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中來。

一、問題的提出

(一)公共政策家庭取向的變遷

國(guó)家政策的家庭取向從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，這對(duì)于我國(guó)不同歷史階段的國(guó)家治理與社會(huì)政策產(chǎn)生各不相同的影響。(1)聶飛：《國(guó)家政策中家庭取向的嬗變》，《求實(shí)》2017年第10期。國(guó)家通過制定政策實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭的直接或者間接影響。狹義的家庭政策是指直接以家庭為對(duì)象的政策，而廣義的家庭政策則包括與家庭有關(guān)的所有政策。國(guó)家通過家庭政策作用于家庭的各個(gè)方面，從而對(duì)家庭發(fā)展產(chǎn)生影響。(2)呂青、趙向紅：《家庭政策》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第36頁。在傳統(tǒng)社會(huì)，家庭是個(gè)體唯一的福利組織，它不僅承擔(dān)著個(gè)人發(fā)展的保障功能，而且是國(guó)家維護(hù)統(tǒng)治秩序的基本單位。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的社會(huì)革命中，傳統(tǒng)家國(guó)關(guān)系發(fā)生巨變，“家國(guó)同構(gòu)”模式開始走向瓦解，家庭不再是政治秩序的基石。新中國(guó)成立后，在社會(huì)主義改造中，單位和人民公社取代家庭成為基本社會(huì)單元和治理單元，家庭不再是獨(dú)立的生產(chǎn)與生活單位。改革開放后，家庭的價(jià)值與功能實(shí)現(xiàn)了部分回歸，但與家庭相關(guān)的社會(huì)政策很多時(shí)候被經(jīng)濟(jì)政策所“覆蓋”，國(guó)家給予家庭的政策支持十分有限，將很大一部分保障責(zé)任轉(zhuǎn)移給家庭自身，家庭政策在公共政策體系中處于底層，家庭面臨獨(dú)立地應(yīng)對(duì)保障和發(fā)展的壓力。(3)聶飛：《國(guó)家政策中家庭取向的嬗變》，《求實(shí)》2017年第10期。

家庭政策始于歐洲，是緩解家庭與就業(yè)矛盾的制度化舉措。家庭政策主張采取積極的政策為家庭提供福利，直接或間接為家庭提供各種形式的收入保障與服務(wù)，作為社會(huì)政策的一個(gè)重要分支，家庭政策的發(fā)展經(jīng)歷了長(zhǎng)期的演變過程。最早對(duì)我國(guó)家庭政策進(jìn)行系統(tǒng)研究文獻(xiàn)的是張秀蘭和徐月賓，她們將發(fā)展型家庭政策首次引入中國(guó)，并提出家庭發(fā)展政策的三大內(nèi)涵：保護(hù)兒童、支持家庭；幫助社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)工作與家庭責(zé)任的平衡；重視預(yù)防和早期干預(yù)。(4)張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型家庭政策》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。家庭政策是現(xiàn)代國(guó)家干預(yù)家庭事務(wù)的基本方式，家庭是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要組成部分，重構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)就是必須找回家庭。(5)劉笑言：《找回家庭：重構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期。家庭政策的發(fā)展脈絡(luò)與家國(guó)關(guān)系的變遷息息相關(guān)，不同歷史時(shí)期家庭形態(tài)與功能的變遷賦予家庭政策不同的內(nèi)涵與功能，在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中國(guó)家與家庭關(guān)系呈現(xiàn)階段性特征：國(guó)家福利與家庭的隱匿、國(guó)家撤退與家庭凸顯、國(guó)家再臨與家庭風(fēng)險(xiǎn)依舊，(6)岳經(jīng)綸、張孟見：《社會(huì)政策視域下的國(guó)家與家庭關(guān)系：一項(xiàng)實(shí)證分析》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。在全球化背景下和大國(guó)使命的歷史面前，家庭被賦予提供國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的新功能。(7)湯夢(mèng)君、解振明等：《中國(guó)家庭政策的歷史、現(xiàn)狀與展望——兼論人口計(jì)生部門的轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)人口學(xué)會(huì)年會(huì)論文集》，北京：中國(guó)人口出版社，2010年，第161頁；孟憲范：《家庭：百年來的三次沖擊及我們的選擇》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。從“國(guó)家—家庭—個(gè)人”的多重關(guān)系入手，可以更清晰地發(fā)掘國(guó)家對(duì)家庭的干預(yù)和家庭對(duì)國(guó)家的滲透；(8)陳映芳：《國(guó)家與家庭、個(gè)人——城市中國(guó)的家庭制度》，《交大法學(xué)》2010年第1期。有學(xué)者通過研究不同時(shí)期農(nóng)村家庭形態(tài)和人們家庭觀念的變化，發(fā)掘國(guó)家權(quán)力的實(shí)踐對(duì)家庭形態(tài)和家庭觀念的變遷與構(gòu)建所起到的作用。(9)董國(guó)禮、謝燕清：《家庭形態(tài)的想象與重構(gòu)：一個(gè)分析性框架——1949年以來的國(guó)家權(quán)力實(shí)踐》，《中國(guó)研究》2014年第1期。但是目前中國(guó)家庭政策存在的問題顯示了國(guó)家主義治理模式的不足，應(yīng)在國(guó)家、家庭與個(gè)人之間劃出邊界、分擔(dān)責(zé)任，并在每對(duì)富有張力的關(guān)系中尋找到平衡點(diǎn)。(10)吳小英：《家庭政策背后的主義之爭(zhēng)》，《婦女研究論叢》2015年第2期。通過上述研究可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家與家庭通過政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等被緊密相連，二者是解釋家庭政策不可或缺的雙元素，家庭的重要性使其自然成為各種國(guó)家政策發(fā)生作用的結(jié)合點(diǎn)，家庭政策則是二者關(guān)系的體現(xiàn)。干預(yù)與支持是國(guó)家對(duì)待家庭的兩個(gè)維度，在不同歷史時(shí)期，家國(guó)的界限與關(guān)系不斷調(diào)整、相互作用，家庭政策模式也不斷在干預(yù)與支持兩個(gè)維度間位移。

(二)公共政策家庭視角的現(xiàn)實(shí)意義

20世紀(jì)90年代以來，西方家庭政策在強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的同時(shí)更加重視對(duì)家庭的支持，從直接供給轉(zhuǎn)向間接供給，通過支持家庭，開發(fā)家庭功能，恢復(fù)家庭自身的福利供給與保障功能，家庭福利和家庭政策被重新納入西方國(guó)家的政策體系中，家庭視角被納入公共政策全過程。伴隨全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)入新征程，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，“提高家庭發(fā)展能力”、“注重家庭發(fā)展”已被寫入國(guó)家“十二五”、“十三五”規(guī)劃。習(xí)近平一直把千萬個(gè)家庭的美好生活作為治國(guó)理政的奮斗目標(biāo)，他在2018年春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上指出，中華民族歷來重視家庭，正所謂“天下之本在國(guó)，國(guó)之本在家”，家和萬事興。

家庭視角和家庭政策的提出不僅具有重要的理論意義，而且有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，農(nóng)民工家庭化遷移則是觀察我國(guó)公共政策的家庭視角變遷和家庭政策制定的重要參照物。農(nóng)民工家庭化遷移不僅是個(gè)體行為，更是重要的公共政策活動(dòng)，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中公共政策對(duì)家庭的重視程度不僅關(guān)系著農(nóng)民工家庭的離散與聚合，更關(guān)系著城鎮(zhèn)化的提速增質(zhì)。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，家庭化遷移是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵，在城鎮(zhèn)化過程中如果不能落實(shí)以人為本的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策，促使農(nóng)民工舉家遷移，就會(huì)導(dǎo)致更多農(nóng)村家庭離散，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也會(huì)因此受到影響。基于我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的國(guó)情，將家庭作為重要的分析視角，應(yīng)關(guān)注政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)民工家庭化遷移的影響。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工家庭遷移的狀況如何？《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》指出，舉家外出農(nóng)民工的比例持續(xù)快速增長(zhǎng)，人口流動(dòng)整體趨于穩(wěn)定化、家庭化。(11)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司：《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》，北京：中國(guó)人口出版社，2016年，第7—8頁。《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》顯示，近年來我國(guó)人口流動(dòng)的家庭化趨勢(shì)明顯，家庭戶平均規(guī)模保持在2.5以上；雖然家庭化已經(jīng)成為我國(guó)人口流動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，但是大部分流動(dòng)人口家庭仍采取分批次流動(dòng)，一般是夫妻先行團(tuán)聚。(12)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司：《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》，北京：中國(guó)人口出版社，2017年，第6、62—63頁。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2020年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，農(nóng)民工總量達(dá)到28 560萬人，《2009—2014年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示在外出農(nóng)民工中舉家外出農(nóng)民工的比例大致保持在20%左右，這意味著接近八成的農(nóng)民工很難實(shí)現(xiàn)家庭化遷移(2015—2018年未公布舉家外出農(nóng)民工數(shù)量，但并不意味著舉家外出農(nóng)民工數(shù)量增多)。(13)聶飛：《演化與變革：制度變遷視域下的家國(guó)關(guān)系研究——兼論農(nóng)村留守家庭離散的制度因素》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。《2020年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，在全部農(nóng)民工中，男性占65.2%，女性占34.8%，性別差序化遷移依然明顯。大量農(nóng)民工并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，數(shù)據(jù)顯示，按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為45.4%(2020年)，這說明農(nóng)民工的遷移行為距離定居性遷移還有相當(dāng)?shù)木嚯x，家庭化遷移的農(nóng)民工在農(nóng)民工總量上占比仍不高。

二、農(nóng)民工家庭化遷移政策的家庭含義

農(nóng)民工家庭化遷移是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的新形態(tài)和新階段，家庭化遷移已經(jīng)成為重要的政策問題。以此為案例研究公共政策的家庭視角，主要基于以下兩點(diǎn)考慮：

第一，在農(nóng)民工家庭化遷移過程中公共政策是否將家庭納入到政策視野中，不僅是關(guān)系更多農(nóng)民工能自由選擇符合自身利益和意愿的市民化方式的重要政策動(dòng)能，更是農(nóng)民工“留得住、過得好”，真正過上有尊嚴(yán)且體面的美好生活的關(guān)鍵。

第二，為什么要著力推進(jìn)農(nóng)民工家庭化遷移、怎樣有序推進(jìn)農(nóng)民工家庭化遷移是回答我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興時(shí)代背景下如何實(shí)現(xiàn)“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”目標(biāo)的關(guān)鍵。

(一)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策的回顧(14)該部分主要參考李鐵、范毅：《中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的非農(nóng)就業(yè)問題和政府治理結(jié)構(gòu)研究》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013年，第92—104頁。

新中國(guó)成立后到改革開放前，我國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)的制度安排是從嚴(yán)、從緊的。1958年，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，以法律形式對(duì)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)做出了嚴(yán)格的限制，也宣告著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正式形成。(15)李厚剛：《建國(guó)以來國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策變遷》，《理論月刊》2012年第12期。此后，1959年中共中央發(fā)出的《關(guān)于制止農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的通知》，1962年公安部發(fā)布的《關(guān)于處理戶口遷移問題的通知》等都對(duì)農(nóng)民流動(dòng)做出極為嚴(yán)格的限制，1975年的《憲法》修正案取消了“居住和遷徙自由”的條款。雖然農(nóng)村有大量剩余勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)的過密化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)很嚴(yán)重，但農(nóng)村勞動(dòng)力基本上被禁錮在農(nóng)村，農(nóng)民向城市流動(dòng)的方式極其有限，更難以實(shí)現(xiàn)在城市就業(yè)與定居。

改革開放后，國(guó)家雖然逐步放開勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，但是“控制”、“限制”仍是這一時(shí)期勞動(dòng)力流動(dòng)政策的關(guān)鍵詞。1984年中共中央頒布《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》、1984年勞動(dòng)人事部等發(fā)布《國(guó)營(yíng)建筑企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人和使用農(nóng)村建筑隊(duì)暫行辦法》、1988年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)勞動(dòng)力資源開發(fā)工作的通知》，標(biāo)志著嚴(yán)格的勞動(dòng)力流動(dòng)政策開始松動(dòng)。但是大規(guī)模的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移給城市交通、治安以及勞動(dòng)力管理帶來了壓力，國(guó)家的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策又開始收緊。1989年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》，1989年民政部、公安部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好控制民工盲目外流的通知》等，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策進(jìn)入控制、限制階段。伴隨著鄧小平南巡講話和黨的十四大的召開，我國(guó)進(jìn)入深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重要時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的政策調(diào)整為“鼓勵(lì)、引導(dǎo)和實(shí)行宏觀調(diào)控下的有序流動(dòng)”，農(nóng)民工大規(guī)模跨地區(qū)流動(dòng)常態(tài)化。(16)李厚剛：《建國(guó)以來國(guó)家對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策變遷》。1994年勞動(dòng)部發(fā)布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)暫行規(guī)定》、1997年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》等，這一時(shí)期國(guó)家雖然提出合理引導(dǎo)農(nóng)民流動(dòng)，不再控制農(nóng)民流動(dòng)，但出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民工流動(dòng)與就業(yè)的審查制度對(duì)農(nóng)民工就業(yè)實(shí)行有序管理，如就業(yè)證、暫住證制度等，并對(duì)農(nóng)民工就業(yè)做出工種限制，從總量上控制農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民工已經(jīng)逐漸成為城市發(fā)展的重要組成部分，勞動(dòng)力流動(dòng)的相關(guān)政策隨之發(fā)生變化，開始強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)民工問題的重要性，積極推動(dòng)農(nóng)民工市民化。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》、 2003年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》、 2006年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、2011年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，特別是2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。這一時(shí)期國(guó)家開始重視勞動(dòng)力流動(dòng)中的公平與服務(wù)，農(nóng)民工市民化已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化的重要組成部分。

(二)世界上最大的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移催生的社會(huì)現(xiàn)象——家庭化遷移

勞動(dòng)力從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)向城市和第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重大事件，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移不僅加快推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，更為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，加速了我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。從勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策變遷可以發(fā)現(xiàn)，伴隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量涌入城市，國(guó)家和地方政府出臺(tái)了一系列法律和政策來促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力自由、有序地流動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，改善了農(nóng)民工的生存環(huán)境。但是通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策變遷的梳理可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策仍是問題取向，不管是改革開放前還是改革開放后，都未形成系統(tǒng)、全面的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策，政策的更新與修正更多著眼于解決具體的問題。面對(duì)農(nóng)民的利益訴求，國(guó)家更多是以城市為中心、以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)、以社會(huì)穩(wěn)定為前提進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與安排，效率優(yōu)先于公平、城市優(yōu)先于農(nóng)村、工業(yè)優(yōu)先于農(nóng)業(yè)，人口城鎮(zhèn)化滯后，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展失衡，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢。雖然近些年的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策逐步解決了農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題，但大多是基于農(nóng)民工暫時(shí)在城市務(wù)工與居住而設(shè)計(jì)的，這更多是一種問題取向而非福利取向的政策、更多側(cè)重于農(nóng)民工生存而非發(fā)展的政策。(17)童星、張海波：《“兩維四分”與“三位一體”——關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)政策的建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第8期。

在非均衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民從農(nóng)村走向城市、從土地走向工廠。改革開放40多年來，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民已經(jīng)完成職業(yè)轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)化，《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2020年農(nóng)民工總量為28 560萬人，在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工比重過半，農(nóng)民工月均收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》指出，中國(guó)人口遷移流動(dòng)已經(jīng)進(jìn)入以家庭化遷移為主要特征的階段，《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》指出農(nóng)村地區(qū)舉家流動(dòng)的比例為18.8%，但是地區(qū)差異明顯，舉家流動(dòng)的多為年輕型家庭。(18)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司：《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》，第165—167頁。但在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，戶籍政策、就業(yè)政策、社保政策、住房政策、教育政策等更多體現(xiàn)城市發(fā)展偏向，大量農(nóng)民工及隨遷家屬難以享受與城市居民同等的基本公共服務(wù)，這極大限制了農(nóng)民工的家庭化遷移，使之處于“半市民化”狀態(tài)。農(nóng)民工的務(wù)工目標(biāo)不僅僅是“賺錢回家”，他們的市民化訴求凸顯，更加希望獲得自由公平的社會(huì)權(quán)利，但現(xiàn)有的政策安排無法積極、主動(dòng)地回應(yīng)農(nóng)民工群體的發(fā)展需求與福利訴求，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策缺乏家庭取向，對(duì)農(nóng)民工家庭遷移的關(guān)注、支持與保護(hù)不夠，這造成的結(jié)果是：農(nóng)民工可以轉(zhuǎn)移但無法落腳、可以流動(dòng)但不能留下、可以個(gè)人務(wù)工但無法攜家?guī)Э冢彝セw移遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于個(gè)人遷移。(19)單箐箐：《中國(guó)農(nóng)民工市民化研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版， 2012年，第131—138頁。

(三)農(nóng)民工家庭化遷移的現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)民工家庭化遷移關(guān)系著農(nóng)民工能否終止留守、實(shí)現(xiàn)團(tuán)聚，關(guān)系著農(nóng)民工及其家庭成員能否順利實(shí)現(xiàn)市民化，更是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興背景下黨和國(guó)家必須面對(duì)的重要問題。

家庭是最基本的社會(huì)單位，也是人們可以依靠的底線保障，在勞動(dòng)力遷移過程中，農(nóng)民工家庭面臨的諸多問題(生產(chǎn)勞動(dòng)、婚姻情感、家庭經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活、身心健康、教育贍養(yǎng)等)最終都?xì)w結(jié)和指向一個(gè)穴點(diǎn)——非家庭化遷移。非家庭化遷移帶來的結(jié)果是大量農(nóng)村家庭處于離散狀態(tài)，農(nóng)村產(chǎn)生了數(shù)量龐大的留守群體，破壞了家庭的完整性，使得留守婦女、留守老人、留守兒童以及外出務(wù)工的男性家庭成員等處于非常態(tài)的生存狀態(tài)。

農(nóng)民工家庭化遷移雖然始于家庭，但卻與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、就業(yè)、戶籍、教育、住房、養(yǎng)老、土地等問題密切相關(guān)，雖然我國(guó)人口流動(dòng)已經(jīng)進(jìn)入家庭化遷移階段，但是大量農(nóng)民工家庭化遷移并非易事，就業(yè)城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于家庭城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工家庭化遷移之困已經(jīng)逐漸成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)符合農(nóng)民利益的市民化必然繞不開農(nóng)民工家庭化遷移，給予農(nóng)民工真實(shí)的獲得感與幸福感是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略追求的重要價(jià)值取向，農(nóng)民工家庭化遷移則是給予農(nóng)民工真實(shí)的獲得感與幸福感的重要路徑。目前促進(jìn)農(nóng)民工家庭化遷移問題不僅具有緊迫性，而且還應(yīng)該逐步納入國(guó)家的政策視野。

(四)農(nóng)民工家庭化遷移文獻(xiàn)研究回顧

學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)民工家庭化遷移的探討，貫穿于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移研究的過程中。農(nóng)民工家庭化遷移的研究與西方勞動(dòng)力遷移理論的相關(guān)性較強(qiáng)，宏觀層面勞動(dòng)力遷移研究包括劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、拉-費(fèi)模型、喬根森模型、推拉理論等。微觀層面勞動(dòng)力遷移研究關(guān)注勞動(dòng)力個(gè)體，以利己主義為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)在個(gè)體利益最大化或有限理性假設(shè)下研究勞動(dòng)力遷移行為。(20)孫戰(zhàn)文：《農(nóng)民工家庭遷移決策與遷移行為研究》，2013年山東農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，第25頁。斯塔克、泰勒等在微觀勞動(dòng)力遷移理論基礎(chǔ)上提出新遷移經(jīng)濟(jì)學(xué)，將分析單位由個(gè)人轉(zhuǎn)移到家庭，強(qiáng)調(diào)家庭在勞動(dòng)力遷移中的地位和重要性，以利他主義為假設(shè)，認(rèn)為勞動(dòng)力遷移決策是家庭基于家庭福利最大化做出的一項(xiàng)理性制度安排。在新遷移經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)上又形成了家庭遷移理論，該理論從家庭效用、家庭束縛、家庭生命周期、家庭策略等角度研究遷移行為。(21)檀學(xué)文：《家庭遷移理論綜述》，《中國(guó)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)》2010年第1期。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)民工家庭化遷移的研究大多從上世紀(jì)90年代開始。家庭不僅是個(gè)人生活與就業(yè)決策的基本單元，而且是農(nóng)民工鄉(xiāng)城遷移的重要影響因素，家庭策略、家庭生命周期、代際分工與性別分工、教育等微觀因素等是影響農(nóng)民工家庭化遷移的重要因素。(22)盛來運(yùn)：《國(guó)外勞動(dòng)力遷移理論的發(fā)展》，《統(tǒng)計(jì)研究》2005年第8期；盛來運(yùn)：《中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出的影響因素分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2007年第3期；盛來運(yùn)，《流動(dòng)還是遷移——中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2008年，第60頁；林燕：《二元結(jié)構(gòu)下勞動(dòng)力非家庭式轉(zhuǎn)移研究》，2009年浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，第102頁；林善浪、王健：《家庭生命周期對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2010年第1期；陳衛(wèi)、劉金菊：《人口流動(dòng)家庭化及其影響因素——以北京市為例》，《人口學(xué)刊》2012年第6期。而在宏觀層面，早期學(xué)者主要從西方經(jīng)典勞動(dòng)力遷移理論出發(fā)研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素對(duì)農(nóng)民工遷移的影響。(23)高國(guó)力：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)力遷移》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》1995年第2期；蔡昉：《人口遷移和流動(dòng)的成因、趨勢(shì)與政策》，《中國(guó)人口科學(xué)》1995年第6期；杜鷹：《現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的群體特征與宏觀背景分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1997年第6期；李實(shí)：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中勞動(dòng)力流動(dòng)模型》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第1期。制度和公共政策同樣是觀望農(nóng)民工家庭化遷移不可忽視的因素，戶籍制度是影響農(nóng)民工家庭化遷移的重要因素，它導(dǎo)致農(nóng)民工難以實(shí)現(xiàn)永久性遷移；(24)李強(qiáng)：《影響中國(guó)城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的推力與拉力因素分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期；蔡昉、白南生：《中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期勞動(dòng)力流動(dòng)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第1—12頁；Ma11ee P.,In Defense of Migration:Recent Chinese Studies on Rural Population Mobility,Chinese Information,1995/1996(10),pp.3-4；朱明芬：《農(nóng)民工家庭人口遷移模式及影響因素分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2009年第2期；盛亦男：《中國(guó)的家庭化遷居模式》，《人口研究》2014年第3期。務(wù)工權(quán)益保障體系、社會(huì)保障體系、土地權(quán)益保障體系、住房保障體系的城鄉(xiāng)差別對(duì)農(nóng)民工家庭遷移造成消極影響。(25)紀(jì)月清、劉迎霞、鐘甫寧：《家庭難以搬遷下的中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力遷移》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第11期；孫戰(zhàn)文：《農(nóng)民工家庭遷移決策與遷移行為研究》，第20頁；盛來運(yùn)：《中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出的影響因素分析》；盛亦男：《中國(guó)的家庭化遷居模式》。農(nóng)民工家庭離散化是基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上的中國(guó)式工業(yè)化與城市化的產(chǎn)物，(26)金一虹：《離散中的彌合——農(nóng)村流動(dòng)家庭研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。促進(jìn)農(nóng)民工家庭化遷移是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵點(diǎn)和必由之路，更是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問題，農(nóng)民工家庭化遷移是農(nóng)民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革中實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換后，對(duì)就業(yè)和生活空間提出進(jìn)一步要求的結(jié)果，(27)王培剛、龐榮：《都市農(nóng)民工家庭化流動(dòng)的社會(huì)效應(yīng)及其對(duì)策初探》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。通過改革戶籍制度、土地制度以及公共服務(wù)制度加快農(nóng)民工舉家進(jìn)城，讓農(nóng)民工家庭最終沉淀在城市。(28)張華：《農(nóng)民工家庭城市融入的制約因素與對(duì)策分析》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2013年第2期；王興平：《以家庭為基本單元的耦合式城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化研究的新視角》，《現(xiàn)代城市研究》2014年第12期；孫戰(zhàn)文：《農(nóng)民工家庭遷移決策與遷移行為研究》，第170—180頁。目前流動(dòng)家庭已經(jīng)成為我國(guó)家庭的常規(guī)模式，要改變“只見個(gè)人不見家庭”的政策取向，立足“以家為本”才能真正推進(jìn)城市和諧發(fā)展，國(guó)家要在政策層面為農(nóng)民工安家立業(yè)創(chuàng)造環(huán)境與條件，對(duì)農(nóng)民工及其家庭進(jìn)行社會(huì)扶植與幫助, 創(chuàng)造條件逐漸引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)家庭城鎮(zhèn)化。(29)楊重光：《城市化進(jìn)程中的農(nóng)民家庭裂變與社會(huì)和諧》，《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第5期；施遠(yuǎn)濤：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的邏輯、困境及政策變革》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期；汪超、劉筱紅：《主流化的政策導(dǎo)向與進(jìn)城務(wù)工女性市民化研究》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

上述研究涵蓋了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，較好地揭示了農(nóng)民工家庭化遷移的現(xiàn)實(shí)意義、影響因素和促進(jìn)措施，無疑具有奠基性和啟發(fā)性。伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段，農(nóng)民工家庭化遷移不僅是“三農(nóng)”問題研究的重要領(lǐng)域，更成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下黨和國(guó)家必須面對(duì)的重大問題。農(nóng)民工家庭化遷移之困雖然始于家庭、但歸因于制度，阻礙農(nóng)民工家庭化遷移的直接原因是公共政策缺乏家庭視角，根源在制度資源分配的不均等，推進(jìn)農(nóng)民工家庭化遷移必須從制度層面找尋阻礙農(nóng)民工家庭化遷移的因素和破解路徑。

三、農(nóng)民工家庭化遷移政策的實(shí)施效果及探本求源

(一)政策效果——取得成效但仍不理想

近幾年來，伴隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策以及相關(guān)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的政策陸續(xù)出臺(tái)，與農(nóng)民工家庭化遷移相關(guān)的政策有：第一，子女教育方面。《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》(2013)。第二，社會(huì)保障和權(quán)益方面。《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》(2009)、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》(2009)、《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(2013)、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(2019)。第三，住房方面。《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》(2007)。第四，戶籍方面。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(2014)。第五，綜合方面。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(2014)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》(2016)、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》(2016)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》(2016)、《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)村貧困人口優(yōu)先享有基本公共服務(wù)并有序?qū)崿F(xiàn)市民化的實(shí)施意見》(2019)。

上述政策的出臺(tái)有力地促進(jìn)了農(nóng)民工家庭化遷移。政策效果主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，留守兒童數(shù)量減少。截至2018年8月底，全國(guó)共有農(nóng)村留守兒童697萬人，與2016年首次農(nóng)村留守兒童摸底排查的數(shù)據(jù)902萬人相比，下降了22.7%。民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人指出數(shù)量減少的主要原因是近年來脫貧攻堅(jiān)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策部署推進(jìn)實(shí)施，各地大力推動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、就業(yè)扶貧、隨遷子女就地入學(xué)等工作，為從源頭上減少兒童留守現(xiàn)象提供了有力的政策支持。(30)《全國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量下降》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2018-10/30/c_1123637386.htm，2018年10月30日。第二，流動(dòng)兒童受教育權(quán)得到保障。《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告——2014年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估》顯示，2014年全國(guó)進(jìn)城務(wù)工隨遷子女在校生達(dá)到1294.7萬人，79.5%的隨遷子女在公辦學(xué)校就讀。(31)國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室：《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告——2014年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估》，http://szeb.sz.gov.cn/jyfw/jydd/jggs/201506/t20150624_2930994.htm，2015年6月24日。第三，農(nóng)民工家庭團(tuán)聚意識(shí)增強(qiáng)。近三年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量在持續(xù)增加，2020年省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的58.4%，這說明返鄉(xiāng)的農(nóng)民工或在本地就業(yè)的農(nóng)民工增多，農(nóng)民工更加重視家庭化遷移和家庭團(tuán)聚。但是面對(duì)數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工及其隨遷家庭，目前的政策仍面臨極大的挑戰(zhàn)。

(二)探本求源：公共政策缺失家庭視角及其制度根源

1.家庭視角缺失影響政策效果

上述農(nóng)民工家庭化遷移政策實(shí)施不理想背后的主要原因則是公共政策的家庭視角缺失，農(nóng)民工家庭受到的關(guān)注和支持不夠。國(guó)家近幾年在戶籍改革、城鎮(zhèn)化等方面的文件出臺(tái)為農(nóng)民工異地與就地城鎮(zhèn)化提供了一系列政策支持，但大部分政策對(duì)城鎮(zhèn)化中家庭的關(guān)注、支持與保護(hù)還不夠，公共政策中缺乏家庭取向，特別是對(duì)農(nóng)民工及其身后的家庭關(guān)注不夠。農(nóng)民工家庭保護(hù)往往成為公共政策空白區(qū)，留守家庭和流動(dòng)家庭常態(tài)化，這類家庭急需政策支持。目前我國(guó)涉及家庭的社會(huì)政策主要包括57項(xiàng)，其中，專項(xiàng)法1項(xiàng)，綜合法律14項(xiàng)，專項(xiàng)法規(guī)條列7項(xiàng)，綜合性法規(guī)條例20項(xiàng)，社會(huì)福利項(xiàng)目15項(xiàng)，上述涉及家庭的社會(huì)政策主要分為兩類，一類是關(guān)注家庭中兒童的保護(hù)與發(fā)展，另一類是針對(duì)貧困家庭的扶助，主要以補(bǔ)充性政策為主，還未形成系統(tǒng)的家庭政策體系。(32)吳帆：《第二次人口轉(zhuǎn)變背景下的中國(guó)家庭變遷及政策思考》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。上述政策更多是對(duì)家庭的救助而非支持，對(duì)城市家庭的幫助尚且有限，對(duì)農(nóng)村家庭的支持更是不夠的。在關(guān)注城鎮(zhèn)化效率的同時(shí)，更要關(guān)注城鎮(zhèn)化的公平性，家庭的健康發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)以人為中心的城鎮(zhèn)化意義重大，必須以新的制度安排給予農(nóng)民工及其背后的家庭以扶持與幫助。

2.公共政策家庭視角缺失的制度根源與治理困境

(1)制度根源。農(nóng)民工及家庭的行動(dòng)選擇皆受到多層次規(guī)則與制度的影響，來自于國(guó)家層面(政治層面)和地方政府層面(執(zhí)行層面)的制度與政策所形成的累積影響力造就了非均衡的制度環(huán)境，在此情境下，農(nóng)民工或“走”或“留”皆不自由，農(nóng)民工家庭或“留”或“流”始終難聚合，農(nóng)民工家庭化遷移雖然始于家庭(家庭策略)，但它卻是國(guó)家(政策設(shè)計(jì))、地方政府(政策執(zhí)行)共同作用下的結(jié)果。

第一，國(guó)家決定著政策方向與資源分配，它對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和家庭經(jīng)濟(jì)生活會(huì)產(chǎn)生重要的影響。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國(guó)家已明確提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的戰(zhàn)略，出臺(tái)了一系列有利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村發(fā)展的政策，并在戶籍管理、農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民工子女教育、土地政策、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等多方面進(jìn)行了試點(diǎn)與改革，這些都給農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活帶來了巨大的變化。但是伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化面臨著更多新的挑戰(zhàn)和困難，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工及隨遷家屬難以享受到均等的基本公共服務(wù)，農(nóng)民工市民化進(jìn)程依然步履維艱，留守家庭離散已經(jīng)演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問題。究其原因，一方面，國(guó)家要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建設(shè)現(xiàn)代化工程，在一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往被優(yōu)先考慮，社會(huì)政策不得不處于附屬地位，在短時(shí)間無法真正解決城鄉(xiāng)間的不平衡，(33)王建民：《流動(dòng)的城鄉(xiāng)界限》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2012年，第186頁。現(xiàn)有的公共政策與制度安排還很難及時(shí)有效地回應(yīng)農(nóng)民的利益訴求。另一方面，政策碎片化明顯，政策前后不一致。一些涉農(nóng)惠農(nóng)政策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更多是下游干預(yù)，這在我國(guó)的戶籍、住房、土地、教育、就業(yè)政策等方面都有體現(xiàn)。國(guó)家雖然積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但相關(guān)制度改革滯后、包容性不強(qiáng)，城市公共服務(wù)資源難以惠及廣大農(nóng)民工，還未真正形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的整體性政策體系。

第二，地方政府是具體政策的制定者和執(zhí)行者。雖然國(guó)家要求地方各級(jí)政府認(rèn)真對(duì)待、解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的管理與服務(wù)問題，但由于農(nóng)民工問題涉及面廣，特別在已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)人口利益格局下，地方政府在落實(shí)與執(zhí)行中依然存在較大阻力。(34)李鐵、范毅：《中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的非農(nóng)就業(yè)問題和政府治理結(jié)構(gòu)研究》，第104—105頁。一些地方政府更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工市民化的成本、社會(huì)穩(wěn)定性以及城市承載能力，不愿意獨(dú)自承擔(dān)農(nóng)民工市民化的公共成本，按照戶籍人口而非常住人口進(jìn)行公共服務(wù)資源配置，農(nóng)民工無法平等地享受城市基本公共服務(wù)，更不可能獨(dú)自承擔(dān)市民化的高額成本，這嚴(yán)重延緩了農(nóng)民工家庭化遷移。

第三，農(nóng)民工的家庭策略更多是在國(guó)家的政策設(shè)計(jì)和地方政府政策執(zhí)行的共同作用下形成的。在不同層次制度與規(guī)則的累積影響下，農(nóng)民工無論進(jìn)城還是返鄉(xiāng)都面臨著諸多困難，從農(nóng)村離開時(shí)，他們不得不“一個(gè)人走”，在城市的“謀生不易”讓他們很難落腳，返鄉(xiāng)的困境讓他們不得不以“半工半農(nóng)”的身份在城鄉(xiāng)間繼續(xù)流動(dòng)。在非均衡的城鄉(xiāng)行動(dòng)情境下，農(nóng)民工及家庭和國(guó)家、地方政府處于不對(duì)等的位置，現(xiàn)有制度與政策無法為農(nóng)民工家庭化遷移提供充分的支持與保障，國(guó)家公共政策的應(yīng)急性與碎片化、地方政府政策執(zhí)行偏差以及自利性，使得農(nóng)民工的家庭策略更多是被動(dòng)的、無奈的，始終處于弱勢(shì)地位，個(gè)人外出務(wù)工與“半市民化”皆是他們不自由的選擇，不得不通過家庭勞動(dòng)力的分散化和性別差序化遷移實(shí)現(xiàn)收入多元化與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最小化，家庭因此被分隔于城鄉(xiāng)兩地，難以維護(hù)家庭結(jié)構(gòu)的完整性。

(2)治理困境。奧斯特羅姆提出擺脫公共池塘資源困境的策略，一種策略存在于事先已存的規(guī)劃之中，以協(xié)調(diào)為主，另一種策略則是試圖通過集體選擇等改變情境結(jié)構(gòu)的規(guī)則。(35)〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，西安：陜西人民出版社，2011年，第17、49，50、48頁。從目前國(guó)家與地方政府的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策可以發(fā)現(xiàn)，他們更多選擇次優(yōu)性策略，即在既成制度框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整與協(xié)調(diào)，采取“邊際推動(dòng)、先易后難”的“帕累托改進(jìn)”模式實(shí)施改革，在解決農(nóng)民工及家庭相關(guān)問題的同時(shí)又未損害其他社會(huì)主體的福利，目前許多農(nóng)民工政策大都秉承著帕累托改進(jìn)的原則。公共池塘資源困境的層次越高，要解決這個(gè)問題的難度就越大，(36)〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，西安：陜西人民出版社，2011年，第17、49，50、48頁。當(dāng)改革涉及深層的利益矛盾時(shí)，帕累托改進(jìn)往往面臨困境甚至無能為力，(37)毛雋：《中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移研究——基于制度變遷視角》，2011年復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，第93—96頁。如屢屢治理卻又無法根治的留守兒童問題、艱難推進(jìn)的戶籍改革等，“人人受益、無人損失”的“帕累托改進(jìn)”模式并不能完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工家庭化遷移。通過執(zhí)行層面(中觀層面的城市政府政策)或政治層面(宏觀層面的國(guó)家制度安排)改變規(guī)則卻常常被國(guó)家與地方政府“忽略”，奧斯特羅姆指出，“在高級(jí)層次上可做些什么，取決于這個(gè)層面與更深層上規(guī)則的能力與局限性，如果為規(guī)范某一層次的行為而改變規(guī)則，那么這個(gè)改變通常發(fā)生在更深層次的‘固定’規(guī)則的限制下。要成功改變深層次的規(guī)則，通常更難且代價(jià)更高”(38)〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆：《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，王巧玲、任睿譯，西安：陜西人民出版社，2011年，第17、49，50、48頁。。在行動(dòng)情境中國(guó)家與地方政府并不愿從更高層的供給角度來改變?cè)械闹贫扰c規(guī)則，因?yàn)樾碌闹贫劝才挪粌H會(huì)帶來設(shè)計(jì)成本與實(shí)施成本，更會(huì)給既得利益集團(tuán)帶來損失，并可能遭到他們的反對(duì)與阻撓，因此國(guó)家與地方政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民工家庭化遷移問題時(shí)更多地選擇“協(xié)調(diào)”而不是“改變”，高層次制度與規(guī)則則繼續(xù)固化著原有的利益格局，沒有行動(dòng)主體愿意獨(dú)自承擔(dān)“改變”帶來的所有成本，這也是阻礙該問題解決的重要原因。

(3)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。奧斯特羅姆在制度分析與發(fā)展框架中提出對(duì)制度與行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)濟(jì)效率、公平以及適應(yīng)性等，它們不僅可以評(píng)估結(jié)果本身，還可以評(píng)估獲得結(jié)果的過程。(39)〔美〕保羅·A.薩巴蒂爾：《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，上海：三聯(lián)書店，2004年，第64—65頁。雖然人口流動(dòng)已經(jīng)進(jìn)入家庭化遷移階段，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)民工市民化已經(jīng)形成共識(shí)，但從國(guó)家、地方政府的政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行可以發(fā)現(xiàn)，他們衡量制度與政策以及行動(dòng)的“標(biāo)尺”往往偏好“效率”，即以收益與成本來決定制度安排與行動(dòng)的可行性，它成為資源分配的唯一標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來，基于“效率”的制度設(shè)計(jì)與安排為我國(guó)帶來了經(jīng)濟(jì)總量的提升，有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。但在此標(biāo)準(zhǔn)之下國(guó)家與地方政府的制度設(shè)計(jì)與安排也形成“慣性”與“依賴”，后期的鎖定效應(yīng)使得國(guó)家、地方政府的政策設(shè)計(jì)與安排開始偏離公共目標(biāo)，效率優(yōu)先的政策取向下形成不均衡的利益分配與資源控制模式，社會(huì)成員在資源利用與享受機(jī)會(huì)上存在不公平，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未消解，城市二元結(jié)構(gòu)凸顯并形成一系列問題，農(nóng)民工家庭化遷移困難是其中最有代表性的問題之一。

面對(duì)農(nóng)民工家庭化遷移的訴求，國(guó)家與地方政府并非無動(dòng)于衷，但在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未改變的情況下，很多問題難以從根本上獲得解決。奧斯特羅姆提出政治層面、執(zhí)行層面以及操作層面是相互影響的，政治層面的規(guī)則影響集體選擇的規(guī)則，集體選擇的規(guī)則會(huì)繼續(xù)影響操作層面的規(guī)則。政治、集體選擇以及操作層面的規(guī)則在不同行動(dòng)情境中發(fā)揮著作用，并通過嵌套關(guān)系對(duì)行動(dòng)者的行動(dòng)與結(jié)果產(chǎn)生累積影響力。國(guó)家是政策方向與規(guī)則的最終制定者，地方政府是資源的具體分配者和政策的執(zhí)行者，在效率取向下國(guó)家與地方政府的行動(dòng)所產(chǎn)生的累積影響力無法真正撼動(dòng)阻礙農(nóng)民工家庭化遷移的利益格局，國(guó)家、地方政府在應(yīng)對(duì)農(nóng)民工家庭化遷移所遭遇的諸多困境與瓶頸的根源是它們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)與安排時(shí)更多從經(jīng)濟(jì)可行性考慮。雖然近幾年國(guó)家與地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策在效率優(yōu)先的同時(shí)兼顧公平與適應(yīng)性，但被“兼顧”的“公平”與“適應(yīng)性”在制度安排與公共行動(dòng)中常常成為“配角”，無法很好的回應(yīng)農(nóng)民工及其家庭的利益訴求。國(guó)家與地方政府采取的公共行動(dòng)僅僅解決了一些現(xiàn)實(shí)困難與應(yīng)急問題，但缺乏“公平性”、“適應(yīng)性”的公共行動(dòng)與政策總是呈現(xiàn)“碎片化”，尚未形成促進(jìn)農(nóng)民工家庭化遷移的制度框架。參照習(xí)近平提出的改革的評(píng)價(jià)新標(biāo)準(zhǔn)：“是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感”，僅重視“效率”而忽視“公平性”、“適應(yīng)性”的制度設(shè)計(jì)與安排不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這導(dǎo)致農(nóng)民工家庭化遷移問題難以實(shí)現(xiàn)首尾齊抓、標(biāo)本兼治，容易陷入衍生問題的怪圈。

四、結(jié)語

習(xí)近平在2019年春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，在家盡孝、為國(guó)盡忠是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。沒有國(guó)家繁榮發(fā)展，就沒有家庭幸福美滿。同樣，沒有千千萬萬家庭幸福美滿，就沒有國(guó)家繁榮發(fā)展。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會(huì)治理中的重要作用。家庭是社會(huì)的基礎(chǔ)單元，它不僅關(guān)系個(gè)體的福祉，更關(guān)系著國(guó)家的未來。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中農(nóng)民工家庭承受著壓力、面臨著困難，他們需要來自于國(guó)家和地方政府的支持和保護(hù)。面對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不僅要逐步完善我國(guó)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策，更要重視在公共政策中納入家庭視角、多維度考量農(nóng)民工家庭的現(xiàn)實(shí)訴求，告別忽視家庭的城鎮(zhèn)化，將重視家庭、保護(hù)家庭、支持家庭轉(zhuǎn)化為國(guó)家和地方政府的公共行動(dòng)。

如何落實(shí)促進(jìn)農(nóng)民工家庭化遷移的政策呢？伴隨著鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，將家庭視角納入公共政策視野就是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制注入更加關(guān)注普惠性和發(fā)展能力的新內(nèi)涵。第一，在公共政策框架內(nèi)，從支持個(gè)人轉(zhuǎn)向支持家庭，以家庭作為政策制定和執(zhí)行的依據(jù)，在制定各類政策時(shí)充分考慮對(duì)家庭的影響，逐步形成家庭友好型政策體系。第二，提高政策的普惠性，兼顧一般家庭和高風(fēng)險(xiǎn)的不同福利需求，注重家庭發(fā)展能力的開發(fā)。第三，將提高農(nóng)民工及其家庭的發(fā)展能力作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要著力點(diǎn)，提升家庭政策的優(yōu)先層級(jí)，嘗試將農(nóng)民工家庭的需求納入城市公共服務(wù)體系，滿足農(nóng)民工家庭的多元需求。(40)吳帆：《我國(guó)家庭政策的價(jià)值取向、框架與路徑》，《中國(guó)婦女報(bào)》2014 年6月17 日第B01 版。第四，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市常駐人口的分類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，從收入、健康、教育、家庭、住房、就業(yè)等方面建立分類統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)、評(píng)估農(nóng)民工及其家庭的生存發(fā)展?fàn)顩r，為有關(guān)市民化政策的制定與優(yōu)化提供政策依據(jù)。(41)姚德超、張琳、鄒偉全：《農(nóng)村流動(dòng)女性城市生活發(fā)展報(bào)告(2014)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第139頁。第五，要建立制度保障機(jī)制，提升治理能力、構(gòu)建多元治理框架、完善法律制度、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制等在內(nèi)的整體性保障機(jī)制，以確保農(nóng)民工家庭化遷移政策得以真正實(shí)現(xiàn)。