黨領導基層社會治理：理論溯源與創新路徑*

楊新紅 姚 桓

內容提要：“黨領導一切”包含黨對社會治理的領導。黨領導基層社會治理是中國特色社會主義的制度優勢，是鞏固黨的執政基礎的必然選擇。新的發展階段，黨領導基層治理的環境發生變化，影響黨的先進性的因素不斷增多。文章認為，系統性壓力要求黨變革機制和方式更好地組織和管理社會，以適應市場化轉型之后的執政環境和治理任務。

黨的十九屆五中全會對“加強和創新社會治理”提出了新的要求。新的發展階段，黨領導基層治理的環境發生深刻變化。加強基層黨的建設，把黨的領導落實到基層治理各領域各環節，以基層黨建創新推動基層治理創新，是新發展階段做實基層、夯實基礎的必然選擇。

一、黨領導基層社會治理的理論溯源

堅持和加強黨的領導是馬克思主義政黨的鮮明特征。中國共產黨繼承和發展了經典作家關于黨的領導思想，在建立政權和鞏固政權進而長期執政的過程中，提出了黨領導社會治理的新思想新理念新論斷。

(一)馬克思恩格斯為“黨領導基層治理”提供了方法論

馬克思恩格斯時期，世界無產階級革命運動蓬勃發展，政黨的職責是領導無產階級革命，其中關于“黨的領導”的思想，給無產階級奪取政權后進行社會治理提供了重要的方法論。在當時的歷史條件下，無產階級和資產階級的矛盾十分尖銳。無產階級受壓迫被剝削的歷史地位構成了無產階級政黨領導的邏輯前提。而共產黨內在的先進特質決定了“黨的領導”是無產階級實現歷史使命的根本保證。

1.無產階級政黨是先進政黨。馬克思恩格斯在《共產黨宣言》中指出，無產階級運動“代表無產階級的整體利益”、“為絕大多數人謀利益的獨立的運動”、“共產黨人是用共產主義作為自己的行動指南”、“共產主義的特征……消滅所有制”、“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主”等。(1)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第413—421、558頁。黨的先進性決定了黨有資格和能力領導無產階級。

2.嚴密的組織體系是發揮黨的領導作用的基礎。《共產主義者同盟章程》就規定了同盟的組織機構為支部、區部、總區部、中央委員會和代表大會，“每一個支部都成為工人協會的中心和核心”(2)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第413—421、558頁。；規定了同盟的任務，即進行理論宣傳，促進科學社會主義和工人運動相結合。在第一國際時期，國際的組織機構分為小組、支部、分部、各國的中央委員會、總委員會。協會領導機構成員由選舉產生，“實行統一領導”(3)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第173、174、106頁。，并服從紀律即“每一個支部應對接受的會員的品行負責”(4)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第173、174、106頁。。

3.重視工農聯盟。工農聯盟是無產階級政黨領導革命取得勝利的重要條件。1850年6月，馬克思恩格斯在《中央委員會告共產主義者同盟書》中闡明了工人階級政黨，特別是同盟關于運動的觀點，對同盟與盟員的工作提出新的要求。認為在“即將發生的流血沖突中，為了農村無產階級的利益和自身利益……工人應當同農村無產階級聯合起來”(5)《馬克思恩格斯選集》第1卷，第562頁。。針對法德兩國在小農問題上的機會主義錯誤，恩格斯指出，“為了奪取政權，這個政黨應當首先從城市跑到農村，應當成為農村中的力量”(6)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第356、369—370、376頁。，通過“保護農民財產”、“示范農民”、“向農民解釋”(7)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第356、369—370、376頁。去幫助和爭取農民，“只要把社會主義的種子撒在這些農業工人當中，只要鼓舞他們和團結他們去為自己的權利而斗爭……便會發生那孕育著徹底革命的變動”(8)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第356、369—370、376頁。。在反思巴黎公社失敗的教訓時，馬克思認為，公社對工農聯盟認識不足，沒有有效地去宣傳農民、發動起義，“如果公社治理下的巴黎同外省自由交往起來，那么不出三個月就會引起一場農民大起義”(9)《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第173、174、106頁。。

(二)列寧關于“黨領導基層治理”的初步探索

十月革命勝利后，列寧繼承和發展了馬克思恩格斯關于“黨的領導”的思想，圍繞社會主義建設的核心任務開始對基層社會治理進行探索。

1.強調加強黨的總領導。列寧在《國家與革命》中曾設想新政權實行直接民主制，由群眾自己來管理國家。十月革命勝利后的嚴峻現實讓列寧認識到實施直接民主制為時過早，認為“國家政權的一切政治經濟工作都由工人階級覺悟的先鋒隊共產黨領導”(10)《列寧全集》第42卷，北京：人民出版社，2017年，第381、381頁。，包括對經濟工作的領導，(11)《列寧全集》第41卷，北京：人民出版社，2017年，第270，207、93、94頁。對政治工作的領導、對思想文化工作的領導，(12)《列寧全集》第39卷，北京：人民出版社，2017年，第442—444頁。對工會和共青團工作的領導(13)《列寧全集》第42卷，北京：人民出版社，2017年，第381、381頁。等，做到講政治、講紀律、講集中和有覺悟。(14)《列寧全集》第42卷，北京：人民出版社，2017年，第381、381頁。

2.強調發揮人民在國家事務管理中的作用。1918年3月，在俄共(布)第七次代表大會上，列寧指出，要進一步發展蘇維埃的國家組織，“對我們來說，重要的就是普遍吸收所有的勞動者來管理國家。這是一項艱巨的任務”(15)《列寧全集》第34卷，北京：人民出版社，2017年，第49頁。。如“工人群眾應當在全國范圍內把組織監督和生產的工作擔當起來。勝利的保證不在于單個人，而在于組織全體勞動群眾”(16)《列寧全集》第33卷，北京：人民出版社，2017年，第149頁。。

3.強調創造條件讓人民群眾參與管理。1918年，列寧領導制定了《蘇俄憲法》，確保人民群眾的政治權利；制定非黨工農代表會議制度，鼓勵非黨群眾進入蘇維埃政權機關參與管理國家事務；在《俄國共產黨(布爾什維克)綱領》中指出：“工會參加經濟管理并吸收廣大群眾參加這一工作……是防止蘇維埃政權經濟機關官僚化的主要方法，并且為對生產的結果實行真正的人民監督提供了可能性”(17)《列寧全集》第40卷，北京：人民出版社，2017年，第415頁。。列寧還提出了諸如通過“計算和監督”、改組工農檢察院等方式，讓更多群眾參加各方面管理，使人民成為國家的主人。

4.強調教育、服務、引導群眾。列寧認為在俄國的社會主義建設中，“不僅需要工人階級的大多數，也需要農村居民中被剝削勞動群眾的大多數”(18)《列寧論黨的建設問題》，北京：中央黨校出版社，1993年，第378頁。。他們中“很多人都是愚昧無知的”，只有“善于接近他們，用通俗易懂的語言而不是用書本上的詞句向他們說明，以合乎人情的方式向他們解釋……就能夠把貧苦農民組織起來”(19)《列寧全集》第34卷，第421頁。。同時，還“要運用全部國家機構，使學校、社會教育、實際訓練都在共產黨員領導之下為無產者、為工人、為勞動農民服務”(20)《列寧全集》第38卷，北京：人民出版社，2017年，第330頁。。因為“我們畢竟是滄海一粟，只要我們能夠正確地表達人民的想法，我們才能管理。否則共產黨就不能率領無產階級，無產階級就不能率領群眾，整個機器就要散架”(21)《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，2017年，第113頁。。

(三)中國語境下“黨領導基層治理”新思想新理念新論斷

中國共產黨是馬克思列寧主義指導下建立的先進政黨，是推動現代中國轉型的領導力量和核心力量。中國的革命、建設、改革是在中國共產黨的領導下進行并取得成功的，盡管每一個歷史階段的歷史任務不同，但黨領導基層治理的價值歸宿是一致的。革命時期，黨立足鄉村實際，以土地革命和武裝斗爭為鄉村治理的關鍵環節，把黨的領導貫穿于為廣大農民謀幸福的全過程。建設和改革時期，更是如此。新中國成立后的土地合作化、改革開放初期的家庭聯產承包責任制等都是在黨的領導下圍繞實現人民群眾根本利益展開的。進入新世紀，社會快速發展中出現了越來越多的、與群眾切身利益相關的矛盾和問題，倒逼社會管理理念的創新，這也反映了黨在領導社會建設上的新思維。隨著全面深化改革的推進，涉及人民群眾切身利益的深層次矛盾日益凸顯，只有進一步解放思想，才能增強社會活力。黨的十八屆三中全會適時提出了“創新社會治理體制”。“社會治理”與“社會管理”僅一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。之后，黨中央從全局和戰略的高度，提出了一系列關于基層社會治理的新思想新理念新論斷。黨的十九大報告提出“加強社會治理制度建設”、“打造共建共治共享的社會治理格局”；黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”、“構建社會治理新格局”；黨的十九屆五中全會提出“加強和創新社會治理”、“完善社會治理體系”等。這些新思想新理念新論斷既體現了我們黨對社會發展與治理關系認識的不斷深化，也體現了我們黨對社會治理規律認識的不斷深化。需要指出的是，黨的十八大以來的社會治理制度、治理方式的變革，或者說社會發展進程中的基層社會治理不管怎樣改進、怎樣創新，堅持黨對基層社會治理的領導始終不能改變。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”(22)習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日第1版。這是中國語境下內生性現代化發展的經驗總結，也是國外政黨執政經驗的啟示。

二、黨領導基層社會治理的實踐與面臨的問題

中國共產黨成立后的歷史自覺和主體意識使黨擔當起了領導人民創造歷史的重任。“組織起來”的工作方法既便于管理民眾，也是教育和引導民眾的重要載體，這種體制形成的強大的組織動員力推動了民主革命的勝利并建立了新中國。在建國70多年的實踐中，“組織起來”的治理行為和模式在社會發展中趨向適應性深化和提升，增強了政黨成員對政黨治國理政的理解和認同。進入新的發展階段，社會主要矛盾發生變化，人民群眾需求增多，弱化黨的先進性因素滋長，使黨領導的基層社會治理面臨新問題和挑戰。

(一)中國共產黨領導基層社會治理的實踐

中國共產黨成立時，中國的國情迫使先進的共產黨人“把群眾組織起來……動員起來……成為一支勞動大軍”(23)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第928頁。，“以革命戰爭打倒帝國主義和國民黨……把帝國主義趕出中國去”(24)《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第36頁。。這種“組織起來”的制度機制，有效整合了“一盤散沙”的中國民眾，“使得中國共產黨能夠從鄉村社會獲得參與性支持、認同性支持和物質性支持”(25)王奇生：《黨員、黨組織與鄉村社會：廣東的中共地下黨(1927—1932年)》，《近代史研究》2002年第5期。。新中國成立后，毛澤東吸取了革命時期把人民“組織起來”的成功經驗，堅定走“進一步組織起來”的道路，如農村建立了政社合一的人民公社，城市建立了單位體制，無單位人群實行“街居制”管理，用偉大的人民群眾的集體力量，走上了建設社會主義的道路。高度組織化社會的建立，對恢復和發展國民經濟、集中力量發展社會生產力發揮了積極作用。黨的十一屆三中全會后，隨著改革開放政策實施，人員流動性、就業形式多樣性等社會問題增多，一些領域出現了黨建“空白點”。傳統的單位社會管控模式式微，黨在基層的影響力遭遇新的挑戰。加強黨在基層的組織建設，完善黨對基層社會的領導成為改革開放后鞏固黨的執政地位的必然選擇。1983年《關于發展城鄉零售商業、服務業的指示》，1998年中央組織部、民政部《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》，1999年《中國共產黨農村基層組織工作條例》等的頒布和實施，加強了黨對村民自治的領導、對“兩新組織”的領導及對流動人口的服務和管理，有序控制并支配社會發展中的不確定性。這一時期黨對基層社會的領導一方面通過黨的政策方針去規范“社會人”的思維行為，降低改革開放過程中基層社會產生的不確定性因素，增強思想認同；另一方面通過組織嵌入、人員嵌入、價值觀嵌入等方式帶動、引領“社會人”在理性的范圍內、空間中活動、表達、參與，實現了黨對社會的全面整合和領導。步入新時代，黨領導的基層社會治理探索不斷前進，尤其是進入新的發展階段，黨的十九屆五中全會對未來發展進行擘畫，“從2025年到2035年，再經過10年的發展，基本實現社會主義現代化遠景目標……基本實現國家治理體系和治理能力現代化……”(26)《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，新華網，2020年10月29日。，“必須堅持黨的全面領導，充分調動……廣泛團結……形成推動發展的強大合力”(27)《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，新華網，2020年10月29日。。這些重要論述從理論和實踐上強化了“堅持黨對一切工作的領導”，其中，就包括黨對基層社會治理的領導。

(二)中國共產黨領導基層社會治理環境的變化

新時代，黨領導的基層治理環境發生了變化，主要表現在：

1.流動資源與流動空間的出現和發展。其突出表現是體制外空間擴大、功能性群體產生，并在社會運行中承接了一些原來屬于單位承擔的職能。如一些新興社會組織，自身具有協調、利益維護、整合等功能，且隨著服務范圍的拓展和服務方式的深入，其自組織空間在“自主”和“自為”的自我支持中擴展，使基層治理中黨的領導力的內生性供給受到了挑戰。

2.人的需求日益多樣化。隨著社會主義市場經濟的深入發展，人們不只滿足物質財富的追求，而對自身發展環境、社會活動空間、政治生活參與、安全感和尊嚴等具有主觀色彩的“軟需求”在增強，并凸顯在具體的社會性活動和政治性活動中。這種在社會性活動和政治性活動中“軟需求”的增強對黨的基層工作格局帶來新的挑戰。

3.互聯網滲透到社會生活的各個方面。基層治理是對基層區域如城市社區、農村等的治理，其場景和事件更多與基層群眾相關。互聯網的虛擬性、開放性、交互性、即時性特點以及網絡平臺的自由、民主、平等特點，給一些群眾就特定話題積極討論抑或宣泄提供了渠道，志趣相同的網民甚至會形成網絡社會組織，并在意見領袖的引領下，或成為社會發展的積極參與者，如抗擊新冠肺炎疫情中的“666聯盟”，但也可能成為觸犯社會規范的不穩定因素如“227事件“。網絡社會中的人首先是社會人，網絡社會行為如網絡民主就是社會行為的虛擬表現。作為一種價值思維支配下的行為，網絡社會行為必然向現實生活領域拓展，關注的議題和領域也可能涉及諸多領域包括社會治理各個環節如基層協商民主，其也必將影響到現實社會治理的方式和路徑。這都為新時代構建基層社會治理新格局提供了啟發。

(三)中國共產黨領導基層社會治理面臨的新問題

從近些年黨領導基層社會治理實踐看，成績是顯著的，但仍存在著內生動力與活力不足等問題，妨礙黨的有效領導。主要表現在：

1.黨的基層領導體制機制還不順暢。不管是黨的十八大提出的社會管理體制，還是黨的十九大提出的社會治理體制，均反映了頂層設計中對黨的領導的規律性認識在不斷深化。但在基層社會治理實踐中，以城市社區為例，雖然已經明確黨對社區自治的領導，但黨建在社區內的各組織中覆蓋的靈活度、吸納區域內組織中的黨員進社區黨委班子、黨在社區內各組織之間的協調能力和責任擔當等方面仍然存在不足。同時，在社區這個小社會中，社會結構的開放性、不同群體的流動性、社會組織的專業性、公共事務的復雜性、價值觀念的多樣性，對社區黨建工作均形成挑戰。

2.黨在基層的領導存在“懸浮”和“空轉”現象。黨在基層的領導能力主要通過基層黨組織來體現的。從黨的基層工作重點——城鄉社區來說，黨組織(支部)和黨員還存在著與時代發展跟不上的現象。如有的村域有陣地無人才、有的村域缺乏產業支撐、有的支部落實上級任務疲軟、有的支部對黨員管理松懈、有的存在“一言堂”、有的支部結構還不完善等，還有一些基層黨員干部自身思想滑坡、缺乏大局觀念、形式主義嚴重、服務群眾能力弱等，這些現象導致部分基層黨組織要么處于“懸浮”狀、要么處于“空轉”狀。反映到基層治理中，就是黨組織的基層治理能力難以適應群眾多樣化需求，群眾意見很大。

3.黨領導基層治理能力滯后。當前全國城鄉治理中出現了諸如“仙林模式”、“楓橋模式”、“象山村民說事”等典型個案，其積極意義不言而喻。但從整體看，其輻射帶動作用還有限，構建共建共治共享的社會治理新格局仍然任重道遠。因為在基層社會治理中，共建共治的因素還不平衡、多元主體之間信任度還不高、民主協商的動力還不足、一些制度安排還不完善等，且城鄉社區人口混雜且流動性大、群體多樣性且矛盾繁雜、弱勢群體生活困難、社交網絡多元化、思想多元化等風險性因素在增加，而部分黨組織疲于應付諸多的事務性工作，說服、教育、幫扶區域群眾精力和能力不足，導致黨組織吸引力和凝聚力下降。在一些公共事務處理中，有的主體參與愿望和動力不足，有的害怕群眾參與，有的甚至越俎代庖，(28)楊新紅：《基層社會治理中黨組織功能發揮困境及破解路徑》，《觀察與思考》2018年第4期。加劇了黨群之間的不信任和矛盾。

三、黨領導基層社會治理的創新路徑

治國安邦重在基層。習近平強調，“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層……要不斷夯實基層治理這個根基……關鍵是加強黨的領導。”(29)張曉松：《習近平談社區治理》，新華社新華視點微博，2020年7月24日。針對當前黨領導治理環境變化和影響黨的先進性因素增多的現實，需要加強黨的領導并改善黨的領導，才能發揮黨的政治性、先進性、政治引領作用，才能把黨建優勢轉化為治理優勢，不斷提升黨領導基層治理水平。

(一)不斷完善黨的基層領導體制機制，確保黨的領導貫穿基層治理各領域各環節

黨的領導體制機制事關黨的領導能力和工作水平，而領導能力與工作水平的高低離不開嚴密的組織體系。以組織體系為抓手，逐步完善體制機制，是達致“治理有效”的關鍵環節。

1.健全區域組織網絡。在橫向上，不斷完善城市以商圈市場、商務樓宇、工業園區、互聯網業、業委會等新興領域為重點的組織覆蓋，不斷完善農村以產業鏈、合作社等新興農業領域為重點的組織覆蓋。在縱向上，要樹立精細化治理理念。在城鄉社區以下，根據地域、居民、駐區單位、黨組織和黨員等情況，按類別設置各類網格，將黨支部放在網心上，黨員放在網格上，運用人工智能技術，實現黨建數據與社會管理服務數據貫通，力爭黨的組織、服務、資源向基層延伸、向末端拓展。此外，面對互聯網技術的發展，要依據網民興趣引導設立不同的空間場景即網絡陣地，及時建立網絡黨支部，依托在線平臺宣傳黨的路線方針政策，積極回應網民關切，營造更具吸引力的網絡空間。

2.推進區域化大黨建工作。在鞏固已經形成的園區統籌、片區統籌、村企統籌、商圈統籌、樓宇統籌、產業統籌等多種區域化黨建模式的基礎上，把黨建工作與區域中心任務緊密結合，通過區域化黨建聯盟，將互不隸屬、層級不同、領域多元的基層黨組織統領起來，把各類組織中、各類群體中最主要最活躍的黨員群眾代表吸納進來，形成多元主體參與的黨建聯合體。組織整合的同時，推動資源整合，擴大服務半徑，使黨的領導核心地位建立在社區的公益基礎上，黨的政治領導功能體現在對公共事務的服務和管理中。

3.建立健全黨組織工作機制。在新興業態中建立橫向黨組織或黨小組，要加強思想、組織、作風建設，尤其要加強政治建設，確保黨的路線方針在基層落地實施。明確社區黨組織與駐區單位、社會組織、新興領域黨組織及網格黨支部之間的隸屬關系，構建以社區黨組織為核心、職權分明、互相聯動的網絡型領導體制，確保社區黨組織在社會協同治理中的絕對領導地位。加強黨組織規范化建設，建立基層黨員干部包聯網格制度、走訪群眾制度，建立基層黨員干部正向激勵機制等，不斷夯實黨在基層的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力。打造智慧黨建工作平臺如“支部+”、“黨建+”、“網絡+網格”等，把黨組織的各項活動與人民需求結合起來，通過支持、幫助、扶持各類群體，重塑政黨與社會關系。

(二)不斷健全黨領導下的基層自治機制，確保基層社會充滿活力又和諧有序

政黨是社會組織，也是政治組織。社區黨組織除了具有政黨的領導作用，還是群眾自治中的重要力量之一。基層群眾自治是依法自治，而法制的制定、執行與完善離不開政黨的力量，這也潛在折射出政黨必然參與到基層群眾自治中來。同時，黨的領導地位和執政地位決定了黨在中國城鄉社區治理中的領導核心作用。黨的領導是中國基層治理的鮮明特色，是確保基層社會發育、民主治理達成的關鍵。

1.完善黨領導下的自治平臺。分化的基層社會是不同社會組織產生的溫床。適應基層群眾需求，在基層治理的重點場域——城鄉社區，以解決民生問題為突破口，主動搭建和運用如民主協商類、經濟發展類、技術培訓類、公益服務類、社區養老類、網絡空間類等各類平臺，把具有不同興趣、愛好、特長的群體組織起來，在創業就業中引導他們自我管理，支持他們依法行使民主權利，參與基層事務管理，共同擔負起基層治理的主體責任。如貴陽的“明珠助老社”、廣州的“復退軍人之家”、浙江的“鄉賢理事會”等，在民生改善中實現了基層民主治理。要健全黨建帶團建機制、健全政府購買社會組織服務機制，健全社會組織與社區建設、社會工作聯動機制等，統籌協調各治理主體，盤活社會正能量，推動共建共治常態化。

2.堅持協商民主和群眾路線相結合。群眾路線既是領導方法，也是工作方法，更是一種作風。作為領導方法，其運行中更多的是賦權于民，通過“政黨下鄉”，使民眾的平等、自由、民主、商量的理念內化于心、外化于行。作為工作方法，其運行中更多的是政黨團結不同群體一道進行討論、協商、監督、自我批評等，充分尊重群眾意見并不同程度吸納群眾意見。作為一種作風，其運行中更多指黨員干部在想問題、做決策時所具有的行為理念。黨領導的群眾自治是黨的基層群眾工作的一個環節，黨的群眾工作始終堅持走群眾路線，彰顯了人民群眾的主體地位；而協商民主作為群眾路線在政治領域的重要體現，其運行機理表現為在黨的領導下，對于基層社會發展問題和涉及民眾利益的實際問題，依托群眾路線的沃土，利用協商和民主的方法將傳統社會力量和社會變遷中的新興力量納入政治體制框架內進行協商、表達，促成各利益主體就同一公共事務形成合作、參與意識。且在反復的參與、協商與合作中，民主協商的精神就會形成，并作用于個體的日常行為中。

3.推動黨領導下的自治、法治、德治相結合。就黨的領導來說，基層黨組織要加強自身法制化建設，要依法執政，依法維護人民利益，公平公正文明執法司法；要發揮法制建設帶頭作用，引導各類組織不斷完善議事規則，在黨的領導下依法、有序開展協商，在協商、協同、參與中確保黨的各項決策落地實施。就不同階層民眾來說，依托社區持續開展法制宣傳教育活動，培育法治信仰、法制觀念和法治意識，形成懂法、守法、護法、用法的良好習慣。此外，要加大基層群眾的思想政治教育，引導群眾樹立權利、義務、責任與自律相統一的觀念，共同營造尊法、崇德、向好的社會氛圍，筑牢實現民族復興的共同思想基礎。

(三)增強黨組織的政治功能，發揮黨組織在基層治理中的引領帶動作用

政治功能是政黨的基本功能，是基層黨組織的魂。增強基層黨組織的政治功能，有益于筑牢政治理想，發揮政治引領，彰顯政治優勢。

1.把政治建設擺在首位。認真貫徹落實《黨章》《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》等制度，嚴肅黨內政治生活，嚴格黨的政治紀律和規矩，在開展工作中做到對黨絕對忠誠，堅決貫徹黨中央重大決策部署，教育廣大黨員干部牢固樹立“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。營造良好的黨內政治文化，同有害政治文化作斗爭，加強自律，清廉自守，慎獨慎微，以健康的黨內政治文化凈化基層政治生態，規范治理主體行為、強化黨在基層的權威。

2.加強理論武裝。要發揮好理論中心組的示范帶動作用，發揮好領導干部“關鍵少數”的表率作用，注重運用好基層黨組織成熟的、更接基層地氣的學習方法，運用好大數據等新技術，堅持不懈地用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，做到學以致用、用以促學、學用相長，做到知信行統一，努力增強其在基層治理中的責任意識，提高其在基層治理中的擔當本領能力。

3.增強“關鍵少數”的政治能力。基層黨組織領導班子成員在推進區域工作上，要從政治上考慮如何把上級的決策落到實處，從政治上思考如何把人民內部矛盾化解在基層，切實把各類基層黨組織建設成為實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。要堅持把提高政治覺悟、政治能力貫穿黨員干部教育培訓始終，使黨員干部在基層治理中做到政治信仰不變、政治立場不移、政治方向不偏，確保基層治理正確方向。要堅持一切工作到支部，把黨要管黨、全面從嚴治黨落實到每個支部、每個黨員，不斷強化黨員干部尤其是關鍵少數在基層治理中的政治責任。

4.嚴格落實基層黨建工作責任制。基層黨建是一項基礎工作，抓基層黨建工作落實不是一般工作問題，而是一項政治問題。落實基層黨建工作責任制是抓好基層黨建工作的基礎和前提，也是提高黨建質量的重要環節。在基層治理中，要形成黨委統一領導，一把手負總責，分管領導具體負責，各級黨組織抓落實的工作格局。要做到黨建工作與基層治理工作一起部署、落實、檢查、考核、總結，切實把黨建優勢轉化為治理優勢、治理效能。