提高全面預算績效管理評價效用的若干思考

蘭雄德 福建省武平縣財政國庫支付中心

引言

行政事業單位全面預算績效管理是以財政預算資金為對象，以行政事業單位財政預算在一定時期內所達到的總體產出和結果為內容，包含了事前績效目標、事中績效監督、事后績效評價、績效管理結果應用四個環節的全過程管理。對預算管理事后績效的評價，可以追溯檢驗和反思事前績效目標是否合理、事中績效監控是否執行有力、有效，也為績效管理結果的應用提供依據。因此，全面預算績效管理評價的效用，在全方位、全過程、全覆蓋的績效管理中起著承前啟后的關鍵作用。

一、全面預算績效管理評價應發揮的作用

（一）有利于激發行政事業單位全面預算績效管理意識

預算績效就是在財政資金的分配、使用上必須充分考慮預算績效原則，力求“少花錢多辦事，花了錢辦成事”。以績效為導向的激勵機制，是根據績效考核結果對預算項目進行綜合評價，評價結果的優劣與下一年度預算安排、單位評先評優和干部的選拔任用等激勵措施相掛鉤，使各行政事業單位從關注獲得多少預算資源，轉變為關注預算資金的使用效益上，從而激發各級各類行政事業單位的全面預算績效管理意識。

（二）有利于發揮對項目預算分配的導向作用

財政資源的有限性要求在對行政事業單位進行財政資金的分配做預算時要“牽住牛鼻子”，力求做到“好鋼用在刀刃上”，同時還要學會“彈鋼琴”。全方位的預算績效評價要遵循抓住關鍵少數的同時兼顧次要多數的原則，對項目預算從立項緊要性、投入產出效率、績效目標達成度、實施方案科學性、資金分配與使用的合規性等方面進行評估論證，將評價結果作為決定預算安排的依據，這樣就有利于發揮預算績效評價對項目預算分配的導向作用，從而增強財政資金使用的符合性和有效性。

（三）有利于提升預算績效過程管理水平

預算績效管理需要以“績效”為核心構建一個具有持續改進功能的體系。這個體系必須具備對目標明確的預算編制的執行過程進行監控的功能，具備通過預算評價結果的反饋應用，查找偏差與糾錯的功能。這些功能使績效管理思維自始至終貫穿于融入預算管理全過程及其各個環節，以調動行政事業單位管理者領導作用的發揮和全員參與意識的提高，從而提升預算績效過程管理的能力和水平。

（四）有助于促進行政事業單位治理能力的提升

以績效為導向的全面預算績效管理和績效評價機制，能夠極大地促進行政事業單位在組織變革、制度建設與落實、流程改善、過程管理、管理的系統觀念、基于數據的決策、全員學習成長、強化服務意識與增進公眾滿意的服務改進，以及基于質量與效益并重的項目建設等方面取得長足的進步。在此基礎上，促進行政事業單位增強責任擔當意識，開創想干事、能干事、干成事的新局面，立志于工作的創新、協調、發展，從而推動單位治理能力的提升。

（五）有助于發現問題、堵塞漏洞，及時糾正和預防各類風險

預算執行過程的質量及合規性，可以從對相關項目預算的目標和各級指標的考核評價中得以體現。對評價對象的各個核心指標以及關聯性指標進行有效的績效考核評價，根據評價結果可評判預算執行過程及各環節是否符合適用的法律法規、政策和制度的要求。對評價中發現已經出現或可能出現的問題，分析原因并及時采取必要的糾正措施或預防措施，進行及時有效的糾偏，以堵塞漏洞，達到及時糾正和預防各類風險的目的。

（六）有利預算算績效管理的持續改進

預算管理績效評價可以為全面預算績效管理鍛煉有實踐經驗的實戰性人才，積累實戰性的評價技術、經驗，豐富預算績效管理數據，為往后的全面預算績效管理提供專業化人才、技術、經驗、數據等方面的支持，促進預算績效管理水平在持續改進中不斷提高。

二、提高全面預算績效管理評價效用的建議

當前，行政事業單位預算績效管理理念不強，預算績效管理的基礎工作尚顯薄弱?？冃гu價質量不高，對預算績效管理評價考核成果的效用認知不足，應用推廣力度不夠大，對促進行政事業單位擔當作為意識的提升、治理體系建設和治理能力提高的引導、驅動不足。為了提高預算績效考核評價效用，促進行政事業單位全面預算績效管理效度，本文提出如下建議：

（一）建立一個績效導向的基于PDCA 循環的全面預算績效管理體系

全面預算績效管理體系是預算績效管理的基礎，體系的優劣決定預算績效管理質量和預算績效。建立一個績效的導向基于PDCA 循環的全面預算績效管理閉環體系，是實現全方位、全過程、全覆蓋的全面預算績效管理的客觀要求。PDCA 循環亦稱為“戴明環”，是一種質量管理模型，廣泛應用于質量改進體系。在PDCA 中，P 表示計劃，D 表示實施，C 表示檢查，A 表示處置（行動）。PDCA 循環應用于全面預算績效管理時，從全面預算績效管理的過程性看，P 表示全面預算編制，D 表示全面預算執行，C 表示全面預算考核與評價，A 表示基于考核與評價的結果所采取的行動，即改進。從全面預算績效管理的階段性看，全面預算編制、全面預算執行、全面預算考核及基于全面預算考核與評價的改進四個階段中的每一個階段也都適用PDCA 機制。PDCA 循環為全面預算績效管理提供了一整套包括管理體制、運行機制和應用工具方法的模型。

從過程性看，可以根據PDCA 模型為全面預算績效管理從全面預算編制、全面預算執行、全面預算考核及全面預算績效管理考核成果的應用各階段，全方位、全過程、全覆蓋地在預算管理方針、預算管理目標、組織機構、崗位職責、管理制度、運行流程、溝通協調、動態監督、考核評價、持續改進等方面，以文件化的形式建立一套系統的、標準化的具有持續改進功能的閉環的全面預算績效管理體系。

從階段性看，全面預算編制、全面預算執行、全面預算考核三個階段中的每一個階段也適用PDCA 機制。以PDCA 機制開展預算編制工作、預算執行工作和預算考核工作，使每一階段工作都具有循環的自我改進功能，從而提高預算績效管理工作的質量。

從過程性和階段性的相互關系看，過程性PDCA 構成了一個大環，階段性PDCA 構成各階段小環。過程性大環帶動階段性小環，階段性小環支持并推動過程性大環，這樣便形成了一種全局引導、帶動局部，局部支持并推動全局的循環改進機制。在這種周而復始的循環中，每一次循環都是一次提升，從而不斷提高預算績效管理質量和管理水平。

（二）構建科學的預算績效評價指標體系，提高評價的有效性

績效評價指標體系的構建是行政事業單位預算績效評價這項核心工作的重點和難點。行政事業單位績效目標指標：一是，要符合相關規劃，按照政府經濟社會發展的總體規劃安排項目，有助于政府發展戰略的落實；二是，預算績效項目符合申報單位職能；三是，要權衡輕重緩急，符合約束條件下的必要性或緊迫性要求。

針對行政事業單位全面預算績效管理指標不明的問題，應用質量功能展開（QFD）模型，在對行政事業單位進行分類的基礎上，對各類行政事業單位的預算績效評價指標特點、特性進行分析。在分析的基礎上對各類行政事業單位分類設置績效評價指標，從而健全完善分行業、分領域、分層級的評價指標體系。作為衡量績效目標實現程度考核工具的績效評價指標，主要包括項目預算方案決策指標、預算投入指標、過程管理指標、預期產出指標、預期效果指標、經濟性指標、效率指標、有效性指標和測量服務對象滿意程度的績效指標。對這些指標從數量、質量、成本和時效等方面進行細化、分解，并盡可能地作定量表述，對定量表述有困難的指標，考慮采用分級分檔計分式表述。同時，這些指標的確定應遵循相關性原則、重要性原則、可比性原則、系統性原則和經濟性原則。此外，績效評價指標應當簡明易行，數據的獲得應與適用、可行且符合成本效益原則的技術手段相適應。

績效指標可分為由財政部門統一制定的適用于所有評價對象的共性指標和由財政部門同預算部門針對預算部門或項目特點而設定，適用于不同預算部門或項目的業績評價的個性指標。這兩類指標的有機結合既能保證績效評價指標的統一性，又能適應不同性質部門、單位的差異性，從而提高評價效度。

（三）采用符合度好、適宜性強的評價方法

行政事業單位數量規模大、類型多、業務繁雜，不同類型的行政事業單位涉及不同的財政支出項目，同類行政事業單位之間也存在個體差異。行政事業單位的這些特點造成了預算績效考核評價對象、評價目的和評價要求上的差異，因此在評價方法的選擇上也具有很大差異。在實施績效評價時，針對不同類型的行政事業單位、不同的項目預算，應用權變方法采用一種或多種符合度好、適宜性強的評價方法。在對相對復雜的指標體系進行考核評價時，可采用定量與定性相結合的評價方法，對定性指標進行分檔計分等方式處理，把定性評價在一定程度上轉變成定量評價，以適應綜合評價的技術要求，從而提高評價的便利性、可比性和有效性。

（四）建立行政事業單位預算績效管理評價制度，加大執行力度

科學完備的全面預算績效管理評價制度是開展全面預算績效管理評價工作的前提和保證。在預算績效管理工作中按照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《財政支出績效評價管理暫行辦法》中的相關要求建立預算績效管理評價制度，以此實現預算績效管理目標?；舅悸肥?，將行政事業單位的績效管理目標適度精細化，按照預算的編制、執行、監督以及預算績效評價標準，建立以預算部門為責任主體、財政部門為監督責任主體、評價制度為保障的績效管理體系。應用PDCA 循環模型建立標準化預算績效評價流程體系，按照流程規范對預算部門、財政部門開展績效評價的工作。結合預算執行過程政策、法律法規及內外環境因素變化對預算執行可能產生的影響進行綜合分析并作出綜合評價，針對問題提出改進意見、建議措施和要求，并督促改進措施的落實。

（五）重視預算績效評價人員能力的提升

全面預算績效管理具有復雜和高度綜合的特點。行政事業單位預算績效管理人員需要具備較高的綜合素質、過硬的專業技術能力和職業操守，才能適應和滿足工作要求。績效管理評價人員能力不足必然會制約行政事業單位預算績效管理工作的有效開展?；谶m應工作需要而提升績效管理里人員業務能力的目的，行政事業單位應當甄選責任心強、專業水平高、綜合素質好的預算績效管理專業人員加以培養，使他們掌握預算績效管理所必需的政策、法律法規、制度規范、財務管理、資產管理、投資管理和其他必要的經濟管理專業知識及相關的業務技術技能，同時，通過實際工作的歷練提高其實務能力。此外，為提高預算績效管理的全員參與意識和參與能力，行政事業單位還有必要對單位全員進行預算績效管理知識培訓，使大家對全面預算績效管理的意義、內容、要求等有基本的了解和認知，提高全員參與預算績效管理的積極性。

（六）強化績效評價考核成果的應用

財政部門和預算部門應當在評價工作結束后，及時整理、歸納、分析、反饋績效評價結果。強化績效成果的應用推廣和績效考核結果激勵問責機制，建立將預算績效結果納入單位績效和干部政績考核體現，從而實現預算績效結果與預算政策調整和項目預算安排、績效與預算安排、財政運行績效與轉移支付分配掛鉤的“兩納入”“三掛鉤”激勵機制，以此促進行政事業單位財政資金使用效能、效益的提高。

完善考核結果通報機制，推進績效信息公開，暢通社會、單位、部門公眾參與績效管理的途徑，并搭建信息溝通平臺，自覺接受財政預算績效管理監督機關、有關職能機構和社會公眾監督，做到績效信息與預決算同步審核、批復和公開。

績效評價考核成果還可以為因對行政事業單位預算結構的多元化和復雜性的需要而構建預算績效信息化分析系統與管理平臺提供實證數據和實證方法，豐富系統數據庫內容，為開展預算績效評價的研究、論證和實際工作上的對比應用，提供數據、技術和經驗方面的依據，為預算績效評價和全面預算績效管理的持續改進提供有價值的支持。

結語

預算績效評價是實現全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理的要求，是全面預算績效管理的一個關鍵環節，是檢驗預算編制、預算執行效果的一種重要手段。評價結果體現了政府財政資源配置效率和使用效益，是增強政府公信力和執行力的一種必不可少的機制?？茖W規范的預算績效評價體系、良好的制度保障及高素質的績效評價隊伍和強有力的執行力，是預算績效考核與評價效度的保證。而基于考核與評價結果的預算績效管理才能為預算績效管理的持續改進提供依據，從而促進全面預算績效管理水平的不斷提升。財