城市環境治理存在的困境及對策研究

（山東省德州學院法學院 山東 253023）

城市環境治理作為城市治理的重要組成部分，近些年關于城市環境治理的呼聲日益增長。我國城市環境治理雖然取得顯著成效，但仍存在諸多困境。那么，面對新的挑戰，城市環境應由誰來治理？怎樣治理？成為我們思考的重要問題。

1.城市環境治理的內涵及意義

(1)城市環境治理的內涵

在中國，20世紀七八十年代，城市治理運動興起，城市環境治理在所有城市治理內容中占據首位。城市環境治理是相對于城市環境管理而言的，治理新概念的“新”主要體現在：治理主體是多元的，既包括公共部門，也包括私人部門及公眾；治理客體的范圍更廣，內容更多；治理機制是自上而下和自下而上綜合管理；治理手段更加多樣；治理是以人的需求為出發點等。全球治理委員會認為：“治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的綜合。它是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。”

綜上可得，城市環境治理就是為落實可持續發展戰略，提高城市競爭力和市民幸福感，城市管理者和公眾共同參與治理，根據國家法律法規及相關政策，運用物質支持和宣傳教育等手段，借用大數據等新興工具而進行的區域治理、分類治理、動態治理、源頭治理的過程。

(2)城市環境治理的意義

在中國，城市環境治理始終貫穿于城市發展的全過程，是城市發展的重要“平衡器”。具體來說，城市環境治理的意義可以概括為以下幾點：

①城市環境治理是實現綠色發展、落實國家可持續發展戰略的重要舉措

環境和資源是影響可持續發展戰略的重要因素，城市環境治理作為生態文明建設重要的一部分，是落實可持續發展戰略的關鍵。我國一直堅持“綠水青山就是金山銀山”的治理理念，始終走在城市環境治理的路上，例如，黨的十八大將生態文明建設納入國家五位一體總體布局；十九大把“人與自然和諧共生”作為中國特色社會主義的基本方略；我國將采取有力的政策和措施將二氧化碳排放量在2030年前達到峰值。

②城市環境治理是提升形象、增強城市吸引力和競爭力的直接手段

城市環境反映了一個城市的社會文明程度，良好的城市環境代表著一張干凈、整潔、文明的“環境名片”。一方面，城市環境治理有助于提升城市形象，增強城市吸引力，進而引進更多人才。另一方面，城市環境治理也可通過開發旅游資源等促進經濟發展，進而增強城市競爭力。最新發布的《中國城市人才吸引力排名2020》數據顯示：排名前十的城市依次是上海、深圳、北京、廣州、杭州、南京、成都、濟南、蘇州、天津。這表明，城市競爭力是經濟發展和環境治理等多方面因素相互作用的結果。

③城市環境治理是改善民生、提高市民幸福感和認同感的基本途徑

有效的城市環境治理可以提高市民的參與感和認同感，使市民遵守規則，有效推動自愿性行動來保護環境，形成一種良好的社會氛圍。例如，被譽為“花園城市”的新加坡綠化面積達到50%，促使公眾養成了種花種草的習慣，這不僅美化了城市，而且提高了市民的生活質量；我國生態環境部印發通知，針對醫療污水和城鎮污水的排放問題，加強監管，做好應急處理和殺菌消毒等工作，防止病毒以污水擴散方式傳播，具有預防性和前瞻性的政策抑制了病毒的傳播，提高了市民對城市和國家的認同感。

2.我國城市環境治理存在的困境

(1)公民參與程度不高

公民是城市主體和重要組成部分，公民的參與程度直接關系到城市環境治理的最終效果。而在現實中，一方面，公民的責任意識和監督意識不強。公民往往把自己置于被管理者的角色，認為城市環境治理只是政府的責任，自身定位不準確，很少積極參與治理活動；另一方面，公民參與治理的能力有限。城市環境治理往往需要專業人才具備扎實的專業知識，較好的分析和解決問題能力等，門檻比較高。因此，公民即便有參與治理的意識，但基于學識有限等因素提前放棄了。

(2)城市垃圾產生量不斷上漲

城市垃圾是多項城市環境問題的重要根源，例如大氣污染，水污染等污染問題。但城市垃圾是人們日常生活的產物，只能盡力減少，不可能徹底消滅。靈動核心生活垃圾處理分析數據顯示：自2010年，我國城市生活垃圾清運量不斷上漲，2019年在全國337個一至五線城市中，生活垃圾產生量約3.43億噸，預計2020年中國城市垃圾產生量將達到3.6億噸。隨著互聯網技術的發展，我國城市垃圾產生量將會繼續上漲。人社部2020年發布的10個新增職業中包括“互聯網營銷師”職業下的“直播銷售員”，直播銷售員以及“雙11”購物節等的出現，大大提高消費者的消費意愿，造成城市垃圾日益增多。

3.提高城市環境治理水平的對策建議

(1)實施多方治理策略，劃分主體權限，促進治理主體多元化

城市環境問題具有復雜性和綜合性等特點，因此，需要劃分主體權限，防止懶散拖沓等現象出現。首先，政府處于治理的主導地位，要加強體制建設，不斷提高治理水平。對企業等非政府組織放松管制的同時也要建立健全監督體制；明確政府各個部門的權責范圍，建立溝通機制，落實責任清單制度。其次，市場是環境治理的主體，在治理過程中要有責任意識，充分發揮用著付費、合同外包等市場化工具的重要作用。再次，第三部門是環境治理主體中不可或缺的一部分，能有效地彌補市場。例如，在環保領域，自然之友，北京地球村，綠色家園志愿者等組織正發揮越來越大的作用。最后，社區是市民的集合，是政府和市民的中介，要充分發揮自身優勢，提高公民的幸福感和責任意識。

(2)創新治理理念，調動公民積極性，實現治理手段多樣化

本文認為，治理手段可以概括為物質層面和精神層面。首先，在物質方面，擴大資金投入，設置專項經費。按照公共選擇理論，每個公民都是“經濟人”，追求自身利益最大化，因此提高公民參與程度就要讓公民深刻意識到城市環境治理與自己的切身利益息息相關。例如，通過評選環保家庭，環保社區并予以物質獎勵的方式以增強公民的參與程度；建立清潔工評職稱的制度，將職稱與工資福利等掛鉤，增強清潔工的責任意識和積極性。其次，在精神方面，加強宣傳教育，提高公民的治理意識和治理能力。例如，通過“明星效應”，借助微博、公告等大眾傳媒宣傳城市啄木鳥的標桿作用；將環境保護更大程度地納入教材，對相關積極分子進行培訓，提高公民的治理能力。

(3)堅持戰略思維，遵循垃圾處理原則，推動治理機制長效化

城市垃圾治理機制要符合以下四個原則：第一，區域治理原則。即針對不同發展現狀的區域進行分層治理。例如，實施中心城市計劃單列；第二，分類治理原則。即全方位實施垃圾分類政策；第三，動態治理原則。即運用大數據等實時監控垃圾治理情況，做好風險防控，對臨時出現的問題及時分析并做出調整方案，真正實現“垃圾一網通”；第四，源頭治理原則。垃圾治理要有預防性和前瞻性，堅持戰略思維，從源頭防控垃圾問題。例如，學校應該將無紙化政策切實落實到日常學習和辦公；社會應該落實限塑令政策，從源頭防治“白色污染”問題等。

4.結語

城市環境治理是一個以綜合性，復雜性，區域性，動態性等為基本特征的過程，在實踐中已經取得顯著成效，但時代是發展和進步的，這表明城市環境治理將面臨更大的挑戰。因此，政府，市場，公眾等多元的治理主體要充分利用新時代新工具，用新的視角去看待城市環境問題，用發展眼光和戰略思維去解決城市環境問題，這對城市環境的改善具有重要意義。