現代醫院管理制度下公立醫院章程建設問題與對策探析

■ 楊 雁 張慧霞

相關研究提出，不同級別不同類型醫院需設置章程，并根據章程編制和完善院內辦事議事流程和規則、管理制度和管理機構，確保機構運行順暢，有效規范內部管理[1]。本文針對現代醫院管理制度下醫院章程建設現狀和問題進行分析，并有針對性地提出應對策略，以推動醫院章程建設，促進醫院可持續發展。

1 醫院章程建設的重要性

現階段，在創建和完善現代醫院管理制度過程中，依然存有諸多問題，比如定位缺乏精準度、醫院公益性不清晰，阻礙醫院發展；管理工作中政事、管辦不分，導致醫院無自主經營權；醫院治理結構模糊，管理質量和運行能力較差；醫院管理制度缺乏法律體系支持等[2]。創建現代醫院管理制度并不斷進行完善，是解決問題、克服困難的重要過程，而醫院章程建設則屬于解決問題的有效路徑。章程能夠確定醫院價值、治院理念、辦醫方向，明確醫院性質，確保醫院充分發揮功能、服務于各類患者，保障公立醫院的公益性。醫院章程能夠有效區分監督權、決策權、經營權以及所有權，可維持政府和醫院之間的正確關系，確保醫院擁有必要的經營管理自主權。醫院章程是醫院管理、運行的“憲法”，確保醫院管理科學化、精細化以及規范化，促進醫院綜合發展[3]。

2 醫院章程建設背景和現狀

公立醫院改革主要包括兩方面內容：一方面，改善外部治理結構以改進醫院監管以及服務體系；另一方面，創建醫院高效運營機制以及法人治理結構。目前，醫院普遍比較重視藥品流通、分級診療、醫保付費方式、醫療服務價格和補償機制等改革，但部分地區主要由醫院行政管理部門參與其中，政府參與率低，致使醫院各自為政、獨自推進、職能定位不清晰，難以有效建設醫院章程[4-5]。有學者調查研究發現，現階段國內部分公立醫院仍未創建醫院章程，而在已經創建章程的醫院中，只有少數醫院將章程對外公布[6]。這說明，現階段國內部分公立醫院對章程建設不夠重視。而國外多數醫院有完整、規范的醫院章程體系[7]，實施狀態和重視程度優于國內。

3 現代醫院管理制度下醫院章程建設問題分析

3.1 章程設計時忽視對法律規范的關注

一些醫院在建設章程過程中，相關工作人員對醫院管理制度實情缺乏了解，忽視了宏觀法律框架構成的分析工作，無法充分體現其自身價值和優勢，進而增加醫院章程創建和創新難度[8-9]。部分醫院負責設計章程的工作人員缺乏專業性，在進行章程調查、分析和設定時，無法有效落實和推進，不利于醫院管理制度的創新、改進和完善，導致章程在醫院發展中難以發揮引領作用[10]。此外，部分醫院在進行章程設計時，雖然分析了相關法律，但未重視法律在章程起草修訂中的運用，導致現代醫院工作和審議機制配置無法有效對接。

3.2 對章程內容把控度不高，部分內容缺乏可操作性

在一些公立醫院已構建的章程中，章程內容包含了辦和管兩種思路，不僅反映了政府監管責任和主體責任，同時還反映了醫院經營把控權[11]。比如，由審計部門、物價部門、衛生行政部門、發展改革委等共同構成具有監管經營、辦醫等責任的公立醫院組織架構，雖然章程顯示共同經營、參與管理，但在現實情況下卻出現了責任主體混淆和推卸責任等問題，可操作性差。

3.3 黨的領導核心地位不夠突出

在《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》等文件中，均明確提出黨管人才、黨管干部。在現代醫院管理制度下創建醫院章程，需明確黨委領導下的院長負責制決策機制，切實發揮醫院黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。

3.4 對章程創建程序缺乏了解

部分醫院管理者認為創建現代醫院管理制度前必須建立醫院章程，且比較重視形式，通過構建醫院章程創建小組、多部門共同參與、獲得院內工作人員的支持后定稿；認為章程制定程序較簡單、用時較短，完成上級布置的任務即可。然而在現實中，公立醫院章程創建是一項繁瑣復雜的系統工程，需平衡調節各方利益，多次調整改進以獲得利益相關方支持，還要向政府進行審批報備。為完成任務而快速完成章程制定，其結果往往是制定過程不規范、章程實操性差、引導醫院發展的作用難以發揮，最終被“束之高閣”或重新制定。

4 現代醫院管理制度視角下醫院章程建設對策

4.1 章程設計中重視法律規范的應用

在醫院章程設計的全部過程中，需重視法律規范的指導作用，要有效分析法律框架中涉及的多種限制性條件，進而有效控制章程設計的整個流程；重點關注法律規范使用詳情，同時分析法規制度和醫院章程融合詳情，確保醫院章程設計質量；對醫院發展相關的法律資源使用詳情進行有效分析，并完全遵照行業規范來創建章程程序，進而優化與醫院管理相關的創新方案，有效創新章程建設協商工作體系。

4.2 有效設計醫院治理結構

4.2.1 單獨創建醫院治理委員會，并負責醫改工作。為有效落實政府部門相關醫改文件、提高治理質量，應單獨創建醫院治理委員會，并負責醫改工作。其主要工作內容為醫院改革相關的績效考核與評估、方案落實、政策研究、制度設計等，確保醫改的綜合性、科學性、系統性[12]。

4.2.2 創建規范的法人治理結構。創建公立醫院改革委員會優勢明顯，可有效解決治理結構中出現的相應問題，為落實醫改政策奠定組織基礎。創建內部法人治理結構時醫院需結合自身實際情況，并通過醫院章程的引導，在治理體系中納入法律界人士、患者、醫院工作人員、社會公眾代表等與醫院利益相關的人員，創建相互牽制、相互監督、協調有序、執行順暢的運行機制，確保醫院高效運營。以改革委員會為核心設置改革目標，能夠保證工作開展的靈活性和創新性，為人民健康提供有效保障。

4.2.3 打破職稱評定、人事管理桎梏。政府對于公立醫院的財政投入主要路徑為項目補助，建議減少人員經費補助，避免政府財政投入誤導醫院人事管理；在醫院章程中明確人事管理策略和原則，調動醫院全員積極性，有助于同崗同酬、合同制管理的落實[13]；以職業道德素養、科研成果、政治品質、工作成績等進行職稱評定，且有無編制工作人員均有相同的職稱評定權利。打破職稱評定、人事管理桎梏，有效改善人力資源管理策略并促進其落實，進而為醫院吸納更多優質人才。

4.3 章程的程序化制訂

公立醫院章程的制訂不僅與自身密切相關，而且是利益相關者支持、政府領導、多次調整改進的民主集中過程。在程序化形成過程中產生章程的約束力和權威。具體制定步驟：（1）章程文本由政府提供。（2）保持章程制訂的科學性，創建醫院內部服務流程、管理制度、運行機制、議事規則、治理結構，改進和完善績效考評、安全管理，確保管理工作的科學性、精細化以及規范性，創建高效、靈活的運行機制。（3）廣泛采納意見和建議，需考慮患者、社會群體的訴求和利益，得到法律人士的幫助、指導和支持，根據不同群體提出的意見改進和完善章程。（4）職工代表大會審議表決。醫改進一步深化、現代醫院管理制度創建的重要路徑為醫院章程的建立，章程的建立需獲得院內醫務人員的支持和參與，章程內容需保證醫務人員的勞動價值與合理報酬，進而有效提高醫務人員工作熱情。章程內容最終由職工代表大會進行表決、修訂、審議和完善[14]。多次循環上述步驟，以調整、平衡利益相關者權責，最后產生公立醫院章程文本。

4.4 創建和優化內外部監督機制

醫院內缺乏優質監督機制則會影響醫院自主權，并出現權力濫用現象，進而阻礙醫院綜合發展。這需要有效調節社會、醫院和政府之間的關系，并制定有效的內外部監督機制。醫院需公開章程內容，衛生行政部門、辦醫主體進行監管，同時接受患者、醫院工作人員、政協機關、各級人大的監督，內外部綜合管理以產生利益平衡、權力制衡以及民主管理的機制[15]，保證醫院章程的有效實施，提高現代醫院管理質量。