公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象范圍探析

■ 胡金艷

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）關(guān)于公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的規(guī)定使用了多個內(nèi)涵不明確的概念，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)尤其是公立醫(yī)院具有自身的獨特性和獨有的組成部門，其人員組成及分工相對復(fù)雜，如何精準界定其監(jiān)察對象范圍存在諸多爭議，實踐中也面臨困惑。

1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象現(xiàn)行規(guī)定及存在問題

正確理解《監(jiān)察法》關(guān)于公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的有關(guān)規(guī)定，是準確認定公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的前提。

1.1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象現(xiàn)行規(guī)定

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)管，其中包括公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中從事管理的人員。但《監(jiān)察法》未對“公職人員”和“從事管理的人員”進一步明確，導(dǎo)致實踐中界定公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的監(jiān)察對象面臨困難。

《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》對公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中“從事管理的人員”作過列舉式解釋，如“…三是本單位的中層管理人員，包括管理崗六級以上職員，從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員；…五是臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，包括依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員”[1]。

1.2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象現(xiàn)行規(guī)定存在的問題

關(guān)于公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的現(xiàn)行規(guī)定及解釋，存在以下問題：（1）概念模糊，沒有提供判斷公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的“金標準”。《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋中出現(xiàn)了“公權(quán)力”“公職人員”“從事管理的人員”“與職權(quán)聯(lián)系的管理事務(wù)”等多個內(nèi)涵不確定的概念，但并沒有進一步解釋，導(dǎo)致理解困難。（2）列舉式解釋難以窮盡公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的監(jiān)察對象。監(jiān)察機關(guān)并不十分懂得公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)尤其是公立醫(yī)院的管理模式，而是否屬于監(jiān)察對象需要監(jiān)察機關(guān)判斷。現(xiàn)行規(guī)定和有關(guān)解釋中對監(jiān)察對象列舉式且無“等”字樣的解釋會不可避免地出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”。（3）表述不清，監(jiān)察對象的劃分存在邏輯問題。如關(guān)于“中層管理人員”的表述，如果將“六級以上職員”理解為“中層管理人員”，則基層單位，如縣級公立醫(yī)院，其崗位級別最高還不到六級，則不屬于監(jiān)察對象，明顯不符合立法原意；如果此處只是強調(diào)“從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員”，則與其他列舉內(nèi)容重復(fù)。

由于上述問題，導(dǎo)致實踐中對公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的界定存在較大爭議，主要體現(xiàn)在有些按照崗位設(shè)置劃分，認為所有管理崗位工作人員都應(yīng)確定為監(jiān)察對象；有些則按照身份劃分，認為所有正式工作人員都屬于監(jiān)察對象，合同制和派遣制員工中除了《監(jiān)察法》明確的幾種情形外，都不應(yīng)認定為監(jiān)察對象。

2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象界定標準與分析

2.1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象界定標準的爭議

實踐中，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象在認定上的困難，根源在于對公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的界定標準存在爭議。主要有3種爭議觀點：（1）“身份”標準，強調(diào)要認定為監(jiān)察對象首先要具有公職人員身份。這種觀點認為，《監(jiān)察法》第三條規(guī)定的本質(zhì)在于具有公職人員身份，行使公權(quán)力只是對公職人員身份本質(zhì)的描述。（2）“權(quán)力”標準，強調(diào)主體對公權(quán)力的行使，認為判斷是否屬于監(jiān)察對象的本質(zhì)標準在于是否行使公權(quán)力，而不論權(quán)力的行使者身份如何。（3）“身份＋權(quán)力”標準，強調(diào)要將主體身份與行使權(quán)力結(jié)合起來判斷是否屬于監(jiān)察對象，首先要判斷主體是否符合規(guī)定的身份特征，其次要判斷主體是否行使公權(quán)力。

本研究認為，“身份”標準過于強調(diào)主體的公職人員身份，而忽略了公職人員身份的本質(zhì)在于行使公權(quán)力；“身份＋權(quán)力”標準則將現(xiàn)實中大量存在的行使公權(quán)力的非公職人員排除在外，縮小了監(jiān)察對象的范圍，無法實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的立法目的；“權(quán)力”標準則準確把握了監(jiān)察對象行使公權(quán)力的本質(zhì)，既有理論依據(jù)，也符合現(xiàn)實社會發(fā)展需要。

2.2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象界定標準中核心概念分析

要解決爭議，首先要明晰爭議涉及的核心概念內(nèi)涵。結(jié)合《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定來看，主要涉及“公權(quán)力”和“公職人員”兩個核心概念。

2.2.1 “公權(quán)力”內(nèi)涵。傳統(tǒng)意義上的“公權(quán)力”實質(zhì)僅指國家公權(quán)力，是基于主權(quán)國家的建立而構(gòu)建起來以實現(xiàn)國家職能的一種公權(quán)力，其載體為各類國家機關(guān)[2]。然而隨著人類社會的發(fā)展與進步，“有限政府”理論日益受到重視，行政的核心目標從行政權(quán)力的有效配置走向公共物品（公共服務(wù)）的有效供給[3]，國家逐步將部分公權(quán)力“讓渡”給社團、協(xié)會等社會組織行使；這些社會組織以其擁有的社會資源對國家和社會產(chǎn)生影響力、支配力，形成了社會公權(quán)力[4]。從監(jiān)察全覆蓋的立法原意看，《監(jiān)察法》中的“公權(quán)力”應(yīng)是涵蓋國家公權(quán)力、社會公權(quán)力和國際公權(quán)力的一種新型公權(quán)力。除了法定的主體和程序要素外，主要從“公權(quán)”和“公財”兩個基本要素理解“公權(quán)力”的內(nèi)涵，是判斷是否行使“公權(quán)力”的兩個核心要素。

2.2.2 “公職人員”內(nèi)涵。《監(jiān)察法》使用“公職人員”而沒有使用“公務(wù)員”和“國家工作人員”，考慮到《監(jiān)察法》的立法目的，“公職人員”概念的內(nèi)涵應(yīng)比“公務(wù)員”和“國家工作人員”更廣泛。結(jié)合“公權(quán)力”的內(nèi)涵，“公職人員”應(yīng)包含所有行使國家公權(quán)力、社會公權(quán)力和國際公權(quán)力的人員。因此，《監(jiān)察法》中的“公職人員”應(yīng)包括3類人員：一是所有公務(wù)員、國家工作人員；二是依職權(quán)或者受委托從事公務(wù)或“受讓”政府部分職能提供公共服務(wù)的人員；三是其他依法履行公職（行使公權(quán)力）的人員。

2.3 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象界定標準

《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對象的概念，無論是“公職人員”，還是“從事管理的人員”“與職權(quán)聯(lián)系的管理事務(wù)”“從事管理工作的人員”，其本質(zhì)都是對公權(quán)力的行使。因此，監(jiān)察對象的界定標準應(yīng)采納“權(quán)力”標準，強調(diào)主體對公權(quán)力的行使，不論權(quán)力行使者是否具有特定的身份。這也與《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》等有關(guān)解釋中將“臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人”認定為監(jiān)察對象的規(guī)定相一致。公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)同樣應(yīng)依據(jù)“權(quán)力”標準判斷是否屬于監(jiān)察對象。

3 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)性質(zhì)、人員組成和監(jiān)察對象范圍

3.1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)性質(zhì)

在我國，事業(yè)單位是由國家機關(guān)舉辦或者利用國有資產(chǎn)舉辦的社會服務(wù)組織，在一定程度上代表著國家，行使著社會公權(quán)力。公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作為典型的事業(yè)單位，數(shù)量龐大、人員眾多，是承擔社會醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)的主體。其區(qū)別于私立醫(yī)療衛(wèi)生單位的本質(zhì)就在于具有“公”辦性質(zhì)，是國家出于公益目的，以國有資產(chǎn)舉辦、以提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為目的的社會服務(wù)組織，代表國家行使著社會公權(quán)力。

公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作為非營利性的社會服務(wù)組織，一般不具有影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的公權(quán)力。因此，判斷公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的工作人員是否行使公權(quán)力，應(yīng)分析其是否影響公共財產(chǎn)的占有、使用和處理。

3.2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員組成

隨著公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的改革發(fā)展，其工作人員的組成和分工越來越復(fù)雜。從崗位設(shè)置角度分析，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的崗位主要分為管理崗、專業(yè)技術(shù)崗和工勤崗3類。管理崗位人員具有領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)管職責，一般指領(lǐng)導(dǎo)班子成員及對人、財、物、事進行監(jiān)管的職能處室工作崗位人員。專業(yè)技術(shù)崗位人員具有極強的專業(yè)技術(shù)特征，如公立醫(yī)院臨床、醫(yī)技科室的工作人員。工勤崗位人員承擔服務(wù)保障職責，如公立醫(yī)院導(dǎo)醫(yī)、維保等崗位的人員。

從人員身份角度分析，實踐中公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的工作人員不僅包括有事業(yè)單位編制的工作人員，還有雖然沒有事業(yè)單位編制但與有編制的人員同工同酬的合同制工作人員；這兩類工作人員一般被認為是公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的正式工作人員。另外，部分公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)還存在與有編制人員不同工同酬的合同制（以下簡稱合同制）和派遣制工作人員，合同制和派遣制工作人員又分為單位招聘和科（處）室自行招聘等情況。合同制和派遣制工作人員與前兩類工作人員一樣，廣泛分布在管理、專業(yè)技術(shù)和工勤等崗位。

3.3 公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象范圍

根據(jù)公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員實際組成情況可知，并非所有工作人員都屬于監(jiān)察對象，應(yīng)從崗位設(shè)置和人員身份2個緯度分析監(jiān)察對象的范圍。

3.3.1 從崗位設(shè)置角度分析。（1）管理崗位。根據(jù)“權(quán)力”標準，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)管理崗位的工作人員中，黨委組成人員、行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層管理人員（主要包括職能處室正副處長、處長助理，科室主任、副主任、主任助理，總護士長、護士長、執(zhí)行護士長以及教學老師等）在本單位具有一定的領(lǐng)導(dǎo)、管理或監(jiān)督職權(quán)，行使了公權(quán)力，應(yīng)屬于監(jiān)察對象。公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的基層管理人員，除了《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋已明確的會計、出納、采購、基建部門工作人員以外，在黨辦、院辦、組織、人事、科研、教育、工會、醫(yī)保、審計、紀檢等部門中的普通工作人員，因?qū)⑨t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的人、財、物具有管理、監(jiān)督等職責，直接或間接影響公共財產(chǎn)的占有、使用和處理，根據(jù)“權(quán)力”標準，應(yīng)屬于監(jiān)察對象；在宣傳、國際合作、信息、保衛(wèi)、后勤等崗位以及公立醫(yī)院的門診、醫(yī)務(wù)、護理等管理部門的普通工作人員，因其承擔的是業(yè)務(wù)保障輔助工作，沒有公權(quán)力的行使，不影響到公共財產(chǎn)的占有、使用和處理，因此不宜認定為監(jiān)察對象。（2）專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位。專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位的工作人員，因其主要利用專業(yè)技能從事醫(yī)療衛(wèi)生工作和單位正常運轉(zhuǎn)所需的保障輔助性工作，沒有公權(quán)力的行使，因此一般不應(yīng)列為監(jiān)察對象。如公立醫(yī)院醫(yī)生的處方權(quán)，無論是在公立醫(yī)院還是私立醫(yī)院，本質(zhì)上都是對個人執(zhí)業(yè)資格的認可，行使的是執(zhí)業(yè)權(quán)利，而不是公權(quán)力，不應(yīng)認定為監(jiān)察對象。然而，正如《監(jiān)察法》中規(guī)定，專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員如果臨時作為評標委員會等組成人員，也應(yīng)認定為監(jiān)察對象，其本質(zhì)正是因為這部分專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員行使了公權(quán)力。因此，判斷專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員是否為監(jiān)察對象，應(yīng)包括但不限于《監(jiān)察法》中規(guī)定的情形。如，當其擔任依法臨時組成的藥事委員會藥品評審人員、職稱評審委員會評委、儀器設(shè)備采購性能論證小組等組成人員時，亦應(yīng)認定為監(jiān)察對象。

3.3.2 從人員身份角度分析。是否行使公權(quán)力是判斷監(jiān)察對象的標準，因此無論是有編制工作人員，還是合同制、派遣制工作人員，只要在能夠行使公權(quán)力的崗位，或臨時從事與職權(quán)相關(guān)的管理事務(wù)，能夠直接或間接對公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)共同財產(chǎn)的占有、使用和處理產(chǎn)生影響，就應(yīng)該納入監(jiān)察對象范圍。

綜上所述，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)監(jiān)察對象的界定，應(yīng)采用“權(quán)力”標準，不論是否在管理崗位、是否是正式工作人員，只要行使公權(quán)力，都應(yīng)認定為監(jiān)察對象。具體而言，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的監(jiān)察對象，宜分為5類：一是本單位黨委班子成員，如公立醫(yī)院的黨委書記、副書記；二是本單位的行政班子成員，如公立醫(yī)院的院長、副院長；三是本單位職能處室和專業(yè)技能崗位的中層管理人員；四是能夠直接或間接利用本職工作影響本單位公共財產(chǎn)占有、使用和處置的基層管理人員，包括但不限于《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋所列舉的人員范圍；五是臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，包括但不限于《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋所列舉的情形。