新形勢下食品經(jīng)營許可工作淺析

◎ 王 雷

（六安市市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法支隊，安徽 六安 237000）

食品經(jīng)營許可作為《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定的重要內(nèi)容，其重要性不言自明。一方面整個許可業(yè)務(wù)流程需要標準化設(shè)置，便于當(dāng)事人申請，又要配合法律、管理辦法、審查通則、審查細則等一系列規(guī)范性文件進行；另一方面由于從業(yè)者數(shù)量大、經(jīng)營者（或經(jīng)營企業(yè)）范圍分布廣、從業(yè)者素質(zhì)水平不一等因素，實際的許可工作存在不少難點。

1 食品經(jīng)營許可制度改革歷程

“食品經(jīng)營許可證”并不是一個新詞，但是在此之前，大眾印象中更熟悉的應(yīng)該是“食品流通許可證”和“餐飲服務(wù)許可證”，體現(xiàn)了政府部門階段性改革中逐步推進的過程[1]。2009年6月1日施行的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門分別負責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)、食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管工作；由原工商管理部門、原食藥監(jiān)部門分別核發(fā)《食品流通許可證》和《餐飲服務(wù)許可證》。2015年8月，原食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《食品經(jīng)營許可管理辦法》，將上述《食品流通許可證》和《餐飲服務(wù)許可證》整合為《食品經(jīng)營許可證》，統(tǒng)一許可事項和許可證式樣。但當(dāng)時的《食品經(jīng)營許可證》與現(xiàn)在的含義仍有區(qū)別，直到2016年3月，原食品藥品監(jiān)督管理總局會同原國家衛(wèi)生計生委印發(fā)《關(guān)于整合調(diào)整餐飲服務(wù)場所的公共場所衛(wèi)生許可證和食品經(jīng)營許可證有關(guān)事項的通知》，要求將飯館、咖啡館、酒吧、茶座等4類場所的制度、人員、設(shè)施設(shè)備等有關(guān)食品安全許可的內(nèi)容整合進食品經(jīng)營許可證。至此，《食品經(jīng)營許可證》的涵蓋范圍愈加全面。

2021年4月29日，全國人大對《食品安全法》第三十五條第一款進行了修改（自決定公布之日起施行），將第三十五條第一款修改為：“國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品和僅銷售預(yù)包裝食品的，不需要取得許可。僅銷售預(yù)包裝食品的，應(yīng)當(dāng)報所在地縣級以上地方人民政府食品安全監(jiān)督管理部門備案。”此次也是食品經(jīng)營許可制度建立以來，《食品安全法》中關(guān)于許可制度進行的一次修改。

2 食品經(jīng)營許可工作實務(wù)

《食品經(jīng)營許可管理辦法》明確，食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)分為食品銷售經(jīng)營者、餐飲服務(wù)經(jīng)營者、單位食堂[2]。不同形式的主體業(yè)態(tài)在許可工作中的具體要求也有不同，下面將分類闡述。

2.1 食品流通領(lǐng)域

作為食品銷售經(jīng)營者，主要考量的是經(jīng)營者是否具備與經(jīng)營的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的用于銷售、貯存、經(jīng)營的場所、設(shè)備或者設(shè)施，是否有食品安全管理人員和建立保證食品安全的規(guī)章制度，比如進貨查驗制度以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。雖然《食品安全法》中只對從事接觸直接入口食品工作的食品生產(chǎn)經(jīng)營人員有健康檢查的要求，但在實際工作中，有部分經(jīng)營者對法規(guī)了解并不深入，以為只有餐飲服務(wù)者才需要出具健康證明，而經(jīng)營有“散裝食品”的經(jīng)營者未全員辦理健康證明或有漏報，更存在健康證明過期的情況。

在2021年4月29日全國人大對《食品安全法》進行修訂前，已有部分地區(qū)為落實國家市場監(jiān)管總局于2018年11月印發(fā)的《關(guān)于加快推進食品經(jīng)營許可改革工作的通知》文件要求，開始積極探索食品經(jīng)營許可改革工作方案并作出有益嘗試。比如，在食品經(jīng)營許可過程中，對流通領(lǐng)域中風(fēng)險較低的“預(yù)包裝食品銷售（不含冷藏冷凍食品）”食品經(jīng)營項目，試行告知承諾制，這一措施大大提高了經(jīng)營者申請時的便利性。

2021年4月29日之后，對于銷售預(yù)包裝食品的經(jīng)營者，部分地區(qū)為了做好政策過渡時期的備案工作，紛紛出臺適應(yīng)性政策。比如，北京市將食品經(jīng)營備案（僅銷售預(yù)包裝食品）納入本市“多證合一”登記改革，僅預(yù)包裝食品經(jīng)營者取得營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍記載“食品經(jīng)營（僅銷售預(yù)包裝食品）”的，即可開展預(yù)包裝食品銷售活動，不需要單獨取得食品經(jīng)營備案憑證[3]。浙江省自2021年6月15日起，僅銷售預(yù)包裝食品經(jīng)營者可通過浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，完成“多證合一”下的食品經(jīng)營（僅銷售預(yù)包裝食品）備案申請；僅銷售預(yù)包裝食品經(jīng)營者的營業(yè)執(zhí)照核準經(jīng)營范圍，統(tǒng)一為“食品經(jīng)營（僅銷售預(yù)包裝食品）”[4]。各地根據(jù)經(jīng)營者的實際經(jīng)營需要，采取不同措施進行銷售預(yù)包裝食品的備案，方便經(jīng)營者申報的同時也方便后期監(jiān)管部門的監(jiān)管工作。

2.2 餐飲服務(wù)領(lǐng)域（含單位食堂）

餐飲服務(wù)經(jīng)營者、單位食堂在許可實踐中要求相對較高，特別是對有“冷食類食品制售”“生食類食品制售”等風(fēng)險較高的食品經(jīng)營項目，除了一般性的適用于食品原料處理、食品加工、食品留樣與有毒有害場所以及其他污染源保持規(guī)定的距離等要求外，還需要設(shè)置專間進行加工，避免食品接觸有毒物、不潔物，防止交叉污染。

近年來，隨著各地城市建設(shè)的逐步升級，特別是自2015年修訂后的《大氣污染防治法》第八十一條第二款明確要求“禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目”。由于規(guī)劃等其他因素的影響，現(xiàn)存的建筑物并不全都符合《大氣污染防治法》的上述要求[5]。但在實際工作中，一方面經(jīng)營者符合《食品安全法》規(guī)定的要求從而取得許可，一方面經(jīng)常有居民區(qū)住戶向當(dāng)?shù)卣对V街邊餐飲單位油煙污染問題，這一現(xiàn)象使得食品經(jīng)營許可工作在遇到此類問題時難以兩全。

3 食品經(jīng)營許可工作的對策建議

在食品經(jīng)營許可中，一方面為了方便經(jīng)營者申報，大量簡化了申報程序和申報材料；另一方面加大了許可系統(tǒng)的建設(shè)，多數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了申報、核查、審批、檔案歸檔等全流程網(wǎng)辦。食品許可工作已經(jīng)取得較大的進步，但實際許可工作中仍存在不少難點需要解決。

3.1 加強法律法規(guī)宣傳

在許可實踐中，有很多經(jīng)營者對法律法規(guī)的認識比較薄弱，比如不知道《食品流通許可證》《餐飲服務(wù)許可證》已經(jīng)停發(fā)，不知道作為經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)履行的進貨查驗義務(wù)等，這需要進一步強化經(jīng)營者的食品安全意識，嚴格要求其落實主體責(zé)任。另外，法律的執(zhí)行主體（各級政府部門）要定期組織宣傳，敦促從業(yè)者學(xué)習(xí)相關(guān)法規(guī)，借以進一步提升從業(yè)者素質(zhì)。

3.2 加強許可制度建設(shè)

行政審批工作是一項標準化要求高、時效性要求高、規(guī)范性要求高的工作，既能體現(xiàn)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平，也能體現(xiàn)部門的業(yè)務(wù)水平。特別是在當(dāng)前各級政府落實“放管服”改革，實行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的大背景下，市場監(jiān)管部門積極開展行政許可制度建設(shè)，通過優(yōu)化流程、固化標準等方法[6]，一方面助力食品安全工作向縱深推進，另一方面加大“放管服”改革力度，降低行政成本，進一步提升人民獲得感。比如，深圳市市場監(jiān)督管理局許可審查中心依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，積極探索創(chuàng)新服務(wù)和許可相結(jié)合的核查機制，開展食品經(jīng)營許可遠程視頻核查試點工作，雖然還有問題等待解決，但此舉仍然是制度建設(shè)的重要嘗試[7]。

3.3 加強事中事后監(jiān)管

加強事中事后監(jiān)管，深化“放管服”改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。但是為了更好地深化“放管服”改革，加強事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)走在前面。加強監(jiān)管就是要樹立“寬進嚴管”的理念，嚴厲打擊各種違法違規(guī)行為；要明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，積極探索推行協(xié)同高效的監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率；要建立并完善科學(xué)有效的監(jiān)管規(guī)則，完善監(jiān)管體系，依法行政；要創(chuàng)新監(jiān)管方式和技能，提升效能，適應(yīng)市場發(fā)展，應(yīng)對各種新的變化形式。只有做好事中事后監(jiān)管，才能大膽地深化“放管服”，才能更高效地激發(fā)市場活力。

4 結(jié)語

食品安全是一項涉及千家萬戶、涉及人民群眾生命安全、涉及人民群眾身體健康的民生工程，所以要用“最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)”進行食品安全監(jiān)管。食品從生產(chǎn)到銷售，各個領(lǐng)域都有安全風(fēng)險，所以監(jiān)管任務(wù)艱巨。而食品經(jīng)營許可工作，作為食品經(jīng)營活動的第一環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮普及法律、樹立標準的先鋒作用，為食品安全打下良好基礎(chǔ)。