新形勢下食品經營許可工作淺析

◎ 王 雷

（六安市市場監管綜合行政執法支隊，安徽 六安 237000）

食品經營許可作為《中華人民共和國食品安全法》明確規定的重要內容，其重要性不言自明。一方面整個許可業務流程需要標準化設置，便于當事人申請，又要配合法律、管理辦法、審查通則、審查細則等一系列規范性文件進行；另一方面由于從業者數量大、經營者（或經營企業）范圍分布廣、從業者素質水平不一等因素，實際的許可工作存在不少難點。

1 食品經營許可制度改革歷程

“食品經營許可證”并不是一個新詞，但是在此之前，大眾印象中更熟悉的應該是“食品流通許可證”和“餐飲服務許可證”，體現了政府部門階段性改革中逐步推進的過程[1]。2009年6月1日施行的《中華人民共和國食品安全法》規定，質檢、工商、食藥監、農業等部門分別負責食品生產環節、流通環節、餐飲服務環節、食用農產品的監管工作；由原工商管理部門、原食藥監部門分別核發《食品流通許可證》和《餐飲服務許可證》。2015年8月，原食品藥品監督管理總局發布《食品經營許可管理辦法》，將上述《食品流通許可證》和《餐飲服務許可證》整合為《食品經營許可證》，統一許可事項和許可證式樣。但當時的《食品經營許可證》與現在的含義仍有區別，直到2016年3月，原食品藥品監督管理總局會同原國家衛生計生委印發《關于整合調整餐飲服務場所的公共場所衛生許可證和食品經營許可證有關事項的通知》，要求將飯館、咖啡館、酒吧、茶座等4類場所的制度、人員、設施設備等有關食品安全許可的內容整合進食品經營許可證。至此，《食品經營許可證》的涵蓋范圍愈加全面。

2021年4月29日，全國人大對《食品安全法》第三十五條第一款進行了修改（自決定公布之日起施行），將第三十五條第一款修改為：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品和僅銷售預包裝食品的，不需要取得許可。僅銷售預包裝食品的，應當報所在地縣級以上地方人民政府食品安全監督管理部門備案。”此次也是食品經營許可制度建立以來，《食品安全法》中關于許可制度進行的一次修改。

2 食品經營許可工作實務

《食品經營許可管理辦法》明確，食品經營主體業態分為食品銷售經營者、餐飲服務經營者、單位食堂[2]。不同形式的主體業態在許可工作中的具體要求也有不同，下面將分類闡述。

2.1 食品流通領域

作為食品銷售經營者，主要考量的是經營者是否具備與經營的食品品種、數量相適應的用于銷售、貯存、經營的場所、設備或者設施，是否有食品安全管理人員和建立保證食品安全的規章制度，比如進貨查驗制度以及法律、法規規定的其他條件。雖然《食品安全法》中只對從事接觸直接入口食品工作的食品生產經營人員有健康檢查的要求，但在實際工作中，有部分經營者對法規了解并不深入，以為只有餐飲服務者才需要出具健康證明，而經營有“散裝食品”的經營者未全員辦理健康證明或有漏報，更存在健康證明過期的情況。

在2021年4月29日全國人大對《食品安全法》進行修訂前，已有部分地區為落實國家市場監管總局于2018年11月印發的《關于加快推進食品經營許可改革工作的通知》文件要求，開始積極探索食品經營許可改革工作方案并作出有益嘗試。比如，在食品經營許可過程中，對流通領域中風險較低的“預包裝食品銷售（不含冷藏冷凍食品）”食品經營項目，試行告知承諾制，這一措施大大提高了經營者申請時的便利性。

2021年4月29日之后，對于銷售預包裝食品的經營者，部分地區為了做好政策過渡時期的備案工作，紛紛出臺適應性政策。比如，北京市將食品經營備案（僅銷售預包裝食品）納入本市“多證合一”登記改革，僅預包裝食品經營者取得營業執照的經營范圍記載“食品經營（僅銷售預包裝食品）”的，即可開展預包裝食品銷售活動，不需要單獨取得食品經營備案憑證[3]。浙江省自2021年6月15日起，僅銷售預包裝食品經營者可通過浙江省政務服務網，完成“多證合一”下的食品經營（僅銷售預包裝食品）備案申請；僅銷售預包裝食品經營者的營業執照核準經營范圍，統一為“食品經營（僅銷售預包裝食品）”[4]。各地根據經營者的實際經營需要，采取不同措施進行銷售預包裝食品的備案，方便經營者申報的同時也方便后期監管部門的監管工作。

2.2 餐飲服務領域（含單位食堂）

餐飲服務經營者、單位食堂在許可實踐中要求相對較高，特別是對有“冷食類食品制售”“生食類食品制售”等風險較高的食品經營項目，除了一般性的適用于食品原料處理、食品加工、食品留樣與有毒有害場所以及其他污染源保持規定的距離等要求外，還需要設置專間進行加工，避免食品接觸有毒物、不潔物，防止交叉污染。

近年來，隨著各地城市建設的逐步升級，特別是自2015年修訂后的《大氣污染防治法》第八十一條第二款明確要求“禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目”。由于規劃等其他因素的影響，現存的建筑物并不全都符合《大氣污染防治法》的上述要求[5]。但在實際工作中，一方面經營者符合《食品安全法》規定的要求從而取得許可，一方面經常有居民區住戶向當地政府投訴街邊餐飲單位油煙污染問題，這一現象使得食品經營許可工作在遇到此類問題時難以兩全。

3 食品經營許可工作的對策建議

在食品經營許可中，一方面為了方便經營者申報，大量簡化了申報程序和申報材料；另一方面加大了許可系統的建設，多數地區實現了申報、核查、審批、檔案歸檔等全流程網辦。食品許可工作已經取得較大的進步，但實際許可工作中仍存在不少難點需要解決。

3.1 加強法律法規宣傳

在許可實踐中，有很多經營者對法律法規的認識比較薄弱，比如不知道《食品流通許可證》《餐飲服務許可證》已經停發，不知道作為經營者應當履行的進貨查驗義務等，這需要進一步強化經營者的食品安全意識，嚴格要求其落實主體責任。另外，法律的執行主體（各級政府部門）要定期組織宣傳，敦促從業者學習相關法規，借以進一步提升從業者素質。

3.2 加強許可制度建設

行政審批工作是一項標準化要求高、時效性要求高、規范性要求高的工作，既能體現從業人員的業務水平，也能體現部門的業務水平。特別是在當前各級政府落實“放管服”改革，實行“互聯網+政務服務”政策的大背景下，市場監管部門積極開展行政許可制度建設，通過優化流程、固化標準等方法[6]，一方面助力食品安全工作向縱深推進，另一方面加大“放管服”改革力度，降低行政成本，進一步提升人民獲得感。比如，深圳市市場監督管理局許可審查中心依托“互聯網+”技術，積極探索創新服務和許可相結合的核查機制，開展食品經營許可遠程視頻核查試點工作，雖然還有問題等待解決，但此舉仍然是制度建設的重要嘗試[7]。

3.3 加強事中事后監管

加強事中事后監管，深化“放管服”改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。但是為了更好地深化“放管服”改革，加強事中事后監管應當走在前面。加強監管就是要樹立“寬進嚴管”的理念，嚴厲打擊各種違法違規行為；要明確各部門的監管職責，積極探索推行協同高效的監管方式，提高監管效率；要建立并完善科學有效的監管規則，完善監管體系，依法行政；要創新監管方式和技能，提升效能，適應市場發展，應對各種新的變化形式。只有做好事中事后監管，才能大膽地深化“放管服”，才能更高效地激發市場活力。

4 結語

食品安全是一項涉及千家萬戶、涉及人民群眾生命安全、涉及人民群眾身體健康的民生工程，所以要用“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”進行食品安全監管。食品從生產到銷售，各個領域都有安全風險，所以監管任務艱巨。而食品經營許可工作，作為食品經營活動的第一環節，應當發揮普及法律、樹立標準的先鋒作用，為食品安全打下良好基礎。