地方性金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)分析
——以包商銀行破產(chǎn)為例

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法商學(xué)院，湖北 武漢 430205）

一、金融機(jī)構(gòu)概述

地方性金融機(jī)構(gòu)，指在金融體系之中，對(duì)社會(huì)以及個(gè)人提供金融服務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)按地位和功能可分為中央銀行、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（包括政策性銀行、商業(yè)銀行村鎮(zhèn)銀行等）、非銀行金融機(jī)構(gòu)（包括國(guó)有及股份制的保險(xiǎn)公司、證券公司、財(cái)務(wù)公司等）在中國(guó)境內(nèi)開辦的外資、僑資、中外合資金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)主要提供以下一種或多種金融服務(wù)：首先是其基本功能，即接受存款功能，該功能是指，首先機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上籌措貨幣資金，并將所籌措的資金根據(jù)其不同的性質(zhì)計(jì)入該機(jī)構(gòu)的負(fù)債或資產(chǎn)欄目，通過(guò)金融工具等一系列方法操作，將其改變?yōu)楦菀捉邮艿慕鹑谫Y產(chǎn)。其次為經(jīng)紀(jì)和交易功能，金融機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)此功能的過(guò)程中，將代投資者利用各種金融工具和金融手段進(jìn)行進(jìn)一步投資，由于投資活動(dòng)過(guò)程中，勞動(dòng)力可以創(chuàng)造出價(jià)值，投資者可以就此而獲得的利潤(rùn)，金融機(jī)構(gòu)也將從此獲利，并合理分配所獲得利潤(rùn)，面向投資者提供交易的結(jié)算服務(wù)；同時(shí)為滿足客戶不同需求，提供自營(yíng)交易金融資產(chǎn)。最后即為承銷和咨詢信托功能，金融機(jī)構(gòu)利用其專業(yè)的金融知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，為投資者提供不同的投資方式和投資建議，幫助客戶利用現(xiàn)有資金和金融工具進(jìn)行資產(chǎn)的增值和再創(chuàng)造，同時(shí)幫助客戶保管所擁有的金融資產(chǎn)，提供資產(chǎn)的安全保障。

二、包商銀行破產(chǎn)案例分析

包商銀行于1998年12月28日成立于內(nèi)蒙古包頭市，原名包頭市商業(yè)銀行，2008年9月，經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，正式更名為包商銀行，成為全國(guó)性股份制。2020年11月12日，銀保監(jiān)會(huì)作出批示，原則上同意包商銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序，這是自新中國(guó)成立之后，中國(guó)金融史上倒下的第三家銀行，同時(shí)也是第一家通過(guò)現(xiàn)行的司法破產(chǎn)程序，完成托管、破產(chǎn)清算、清盤退出的商業(yè)銀行。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，明天集團(tuán)持股比例達(dá)89.27%，為包商銀行絕對(duì)控股，正因如此，為包商銀行埋下了惡果。

2015年12月，包商銀行向市場(chǎng)公開發(fā)行65億元、期限10年的二級(jí)資本債。而此次運(yùn)作的背后卻充滿了重重的危機(jī)。根據(jù)相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月30日，包商銀行不良貸款率為1.60%，撥備覆蓋率168.86%，資本充足率10.82%，所有者權(quán)益243億元。

2017年，“明天系”案件發(fā)生，包商銀行的明天也一同墜落。據(jù)調(diào)查，在2005年至2019年的15年里，“明天系”資本嚴(yán)重資不抵債，其名下的209家空殼公司，通過(guò)各種方式套取的信貸資金占款高達(dá)1560億元，年利息高達(dá)百億元，全部形成不良貸款。

2019年5月，因出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)宣布，對(duì)包頭商業(yè)銀行聯(lián)合接管，其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)被剝奪，由接管組依法依規(guī)進(jìn)行全面接管；為保障客戶權(quán)益，暫停其自行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，并委托由建設(shè)銀行托管其業(yè)務(wù)。截至當(dāng)日，約473.16萬(wàn)人為該行現(xiàn)有客戶。其中，98.65%為個(gè)人客戶，1.34%為企業(yè)及同業(yè)機(jī)構(gòu)客戶；同年10月，包商銀行改革重組工作啟動(dòng)。2020年1月，經(jīng)接管組甄選，由徽商銀行作為包商銀行部分并購(gòu)方；同年4月30日，蒙商銀行完成相關(guān)法律程序，正式設(shè)立并啟動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)。同日，接管組發(fā)布公告，包商銀行的相關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)同資產(chǎn)負(fù)債，將按照不同類別的資產(chǎn)劃分轉(zhuǎn)讓至徽商銀行和今年新設(shè)立的蒙商銀行。

三、對(duì)金融結(jié)構(gòu)破產(chǎn)處置的對(duì)比分析

（一）西方金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置

美國(guó)是資本主義金融大國(guó)，也是世界上較早一批建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家之一，所以，探討美國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的處置具有深刻的意義。從1929年10月24日黑色星期四之后，從美國(guó)開始，西方資本主義世界陷入長(zhǎng)達(dá)近四年的經(jīng)濟(jì)大蕭條，這次經(jīng)濟(jì)的爆發(fā)，使美國(guó)大量的銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，但也是在此之后，1933年，美國(guó)政府根據(jù)《緊急銀行法》建立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），并完善了以監(jiān)管當(dāng)局為主導(dǎo)的“雙重多頭”監(jiān)管機(jī)制，賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司較大自主權(quán)力，建立高度市場(chǎng)化的處置機(jī)制。[1]

FDIC建立特有的“五一機(jī)制”，即周五銀行關(guān)閉，下周一儲(chǔ)戶可得到兌付，縮短了銀行破產(chǎn)的處置時(shí)間，降低了銀行破產(chǎn)的成本，提高了對(duì)銀行破產(chǎn)工作的處理效率，舉例而言，2019年肯塔基州路易莎社區(qū)銀行遭遇嚴(yán)重的資本不足FDIC一直密切監(jiān)視其并給予其風(fēng)險(xiǎn)警告，然而，該行仍未能夠成功解決資金問(wèn)題，在2019年10月25日宣告破產(chǎn)，根據(jù)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》，在同日，F(xiàn)DIC接管并與肯塔基州農(nóng)民銀行簽署了收購(gòu)協(xié)議，在一系列法律保障以及條款前提下，使得肯塔基州路易莎社區(qū)銀行在同日完成破產(chǎn)宣告和破產(chǎn)收購(gòu)；這種破產(chǎn)流程同樣應(yīng)用于同年另外三所宣告破產(chǎn)的銀行。如此這般，能夠確保破產(chǎn)的地方性金融機(jī)構(gòu)及時(shí)地退出金融市場(chǎng)，同時(shí)維持資本對(duì)各方面的信心以及整個(gè)社會(huì)金融體系制度的穩(wěn)定。

同樣，作為金融大國(guó)的英國(guó)也擁有一套屬于自己金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的處置制度。2009年，英國(guó)處置制度初步建立，英國(guó)央行——即英格蘭銀行被指定為處置機(jī)構(gòu)，英國(guó)金融監(jiān)管局、英國(guó)金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)償計(jì)劃以及英國(guó)財(cái)政部在這套體系中都占有主導(dǎo)地位，由下圖（圖3-1-1）[2]可知，英國(guó)已經(jīng)基本形成了處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置流程，這種流程的有效運(yùn)轉(zhuǎn)可以很大程度上將公共利益的位置提高，也可以有針對(duì)性地處置不同類型金融機(jī)構(gòu)的不同問(wèn)題，有效地保護(hù)債權(quán)人的利益。

圖3-1-1

（二）我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于破產(chǎn)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

2006年8月27日，經(jīng)修訂的我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》簽署，并于2007年6月1日正式生效，該法的適用范圍相較之前是刑罰不同，僅適用于企業(yè)法人，包括全民所有制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、上市公司和非上市公司、有限責(zé)任公司和股份有限公司等，其中，金融機(jī)構(gòu)也被納入企業(yè)破產(chǎn)法內(nèi)。通過(guò)該法案的修訂，一方面是我國(guó)擁有了一套較為明確的破產(chǎn)法律規(guī)定，使破產(chǎn)法的完整與統(tǒng)一得到了保持；但是另一方面，該法律在目前的實(shí)踐中仍存在很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

我國(guó)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的相關(guān)法律條規(guī)較多，例如，在《商業(yè)銀行法》第七十一條，就對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算的流程有明確的規(guī)定，《公司法》一百八十條至一百九十條也對(duì)公司破產(chǎn)流程做了詳細(xì)規(guī)定，總結(jié)現(xiàn)行的法律法規(guī)以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)大致為：當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債時(shí)，經(jīng)過(guò)國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)（如：證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等）批準(zhǔn)，最終由人民法院宣告破產(chǎn)。但是在現(xiàn)行制度之中，盡管在《破產(chǎn)法》的頒布實(shí)施作用下，大部分的金融機(jī)構(gòu)可以按照規(guī)章流程穩(wěn)定進(jìn)行破產(chǎn)程序的操作，我國(guó)至今仍然沒有一套具有完整性和專用性的制度以面對(duì)銀行的破產(chǎn)；之前早已宣布破產(chǎn)的海南發(fā)展銀行，依然沒有完成破產(chǎn)清算；從另一個(gè)角度來(lái)看，這種類似于“一刀切”的破產(chǎn)處理方式并沒有細(xì)化，參考對(duì)比英美國(guó)家對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)流程以及其中各方金融機(jī)構(gòu)的角色作用不難得出，我國(guó)的處理方式將導(dǎo)致在面對(duì)較為特殊的金融機(jī)構(gòu)存在較差的可操作性，不僅僅不能夠很好地起到給予瀕危破產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行良好的警示作用，反而會(huì)使部分法人鉆法律的空子，對(duì)破產(chǎn)法進(jìn)行濫用，起到適得其反的作用。舉個(gè)例子，我國(guó)對(duì)于銀行的監(jiān)管效率不高，2017年、2018年包商銀行遲遲不發(fā)布年報(bào)本該引起相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意，何況包商銀行早在2017年的不良貸款率就已高達(dá)3.25%，遠(yuǎn)超當(dāng)時(shí)全國(guó)城商銀行為1.5%的不良貸款率。直到2019年6月，才徹查了包商銀行的“家底”，才全面掌握額其情況。

明顯，從監(jiān)管的角度來(lái)看，我國(guó)對(duì)于這些金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度遠(yuǎn)不如西方國(guó)家。而且在破產(chǎn)清算的流程上，相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家可以在同一天內(nèi)完成破產(chǎn)宣告和收購(gòu)，仍顯得冗長(zhǎng)低效。

四、啟示與建議

包商銀行被接管并將進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，都是建立在健全金融機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置和退出機(jī)制的重要嘗試，具有重要意義[3]，事實(shí)上，在此次包商銀行的接管推出的過(guò)程中，是比較平穩(wěn)且有序的，收購(gòu)與承接等工作也在有序推進(jìn)，各項(xiàng)債券等也在進(jìn)行依法清算。但是，分析結(jié)合并對(duì)比國(guó)內(nèi)外相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)活動(dòng)，我國(guó)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)流程需要有著進(jìn)一步的改善和進(jìn)步。包商銀行本次破產(chǎn)清算的亮點(diǎn)在于，本次清算破產(chǎn)中，由央行兜底，對(duì)于債權(quán)人的保障程度有了較高的水平，這一系列的操作，有利于維護(hù)和穩(wěn)定金融市場(chǎng)以及社會(huì)的穩(wěn)定，充分保障了人民的基本利益。但同時(shí)，在破產(chǎn)清算的過(guò)程中仍有許多問(wèn)題值得我們探討，在中國(guó)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的過(guò)程中，仍需要更多的思考。

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在，但監(jiān)管效率不高

從包商銀行的事件可看出，我國(guó)雖有一套針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管處置流程，但處置效率明顯不高，相較于西方金融大國(guó)的處置應(yīng)對(duì)機(jī)制，我國(guó)現(xiàn)行的處置管理流程仍存在明顯不足。在央行、銀監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下，雖然能夠在一定條件下對(duì)各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，卻缺乏及時(shí)有效的信息獲取。故筆者認(rèn)為，美國(guó)的“五一機(jī)制‘很有值得借鑒的價(jià)值，雖然因國(guó)情因素，不能照搬照抄，但是在發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資不抵債等各類金融危機(jī)的時(shí)候能及時(shí)對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)視并予以指導(dǎo)，提前做好金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)劃，以最快的速度和最高的效率應(yīng)對(duì)危機(jī)。

（二）擁有企業(yè)破產(chǎn)法，但銀行無(wú)相關(guān)破產(chǎn)法律法規(guī)

自2007年我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》生效以來(lái)，我國(guó)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)有了新的流程規(guī)范，在規(guī)范流程下，大部分金融機(jī)構(gòu)可以按照流程向法院依法提起破產(chǎn)的訴求，由人民法院批準(zhǔn)破產(chǎn)并進(jìn)行破產(chǎn)清算等程序。但是，對(duì)于銀行這一類金融機(jī)構(gòu)，因?yàn)槲覈?guó)的國(guó)情特殊，故《企業(yè)破產(chǎn)法》很難正常的對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行破產(chǎn)清算，就如同當(dāng)年海南發(fā)展銀行，盡管人民銀行已經(jīng)宣布其破產(chǎn)，但是其破產(chǎn)請(qǐng)清算至今仍未完成。對(duì)于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》其監(jiān)管工作不應(yīng)只是停留在法律條例的完善上，還要進(jìn)行具體落實(shí)，才能使監(jiān)管工作能更加高效的運(yùn)行。[4]所以，制定一套完整的有關(guān)商業(yè)銀行的破產(chǎn)法律是很有必要的。

（三）實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，建立制衡結(jié)構(gòu)

透過(guò)包商銀行本次遭遇清算破產(chǎn)來(lái)看，“明天系”可謂造成如今局面的罪魁禍?zhǔn)祝魈煜底鳛樽畲蠊蓶|，一手操控股東大會(huì)，股東大會(huì)成為“走形式”，絲毫不具備其存在的根本意義，為不合法的操控手段披上流程合法的外衣，股東大會(huì)名存實(shí)亡。所以，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，股東之間相互制約是很重要的。正如接管組組長(zhǎng)周學(xué)東所說(shuō)，要通過(guò)實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化，充分發(fā)揮股東大會(huì)的民主決策作用，從根本上起到制衡作用，提高公司治理效果。[5]