提升過渡型社區治理能力的思考

徐秀玲 王亞強

關鍵詞：過渡性社區 綜合治理 對策建議

一、過渡型社區的產生

近年來，為全面貫徹落實黨的十九大和十九屆三中、四中全會精神，按照中央精準扶貧、精準脫貧的要求，緊扣“兩不愁、三保障”，圍繞退出標準，結合“五個一批”脫貧工作要求，因地實施易地扶貧搬遷工程，從根本上解決“一方水土養活不了一方人”的問題，是幫助貧困群眾挪窮窩、斬窮根的關鍵舉措。而過渡型社區是在易地扶貧搬遷過程中形成的特殊產物，其形成主要有以下因素。

（一）國家政策演變的主要要求

政府運用政策工具，通過行政手段強力介入農村居民點演變進程，對農村居民點產生重要作用。“十三五”時期國家層面大力推進的易地扶貧搬遷，其政策作為我國扶貧政策重要組成部分，對農村居民點空間布局產生了重要影響。易地扶貧搬遷這一惠民政策的實施，導致搬遷地區農村人口結構、生計發展、耕地利用方式等方面產生了強烈變化，農村整體社會、經濟發展水平、生態環境保護等，在鄉村振興戰略背景下呈現出新的發展訴求。

（二）鄉村振興踐行的重要抓手

黨的十八大報告指出，要將生態文明建設融入經濟社會發展全過程，鄉村發展理念開始轉變，強調人與自然和諧共生，推動農村發展現代化建設新格局。伴隨易地扶貧搬遷進入關鍵時期，同時十九大明確提出實施鄉村振興戰略，新時期農村發展建設必然圍繞促進農業現代化建設、拓寬農民收入渠道、建設生態宜居的鄉村發展新格局展開，促進農村居民點復墾、整治順利推進，保障國土空間規劃的科學編制，新時期農村居民點建設調整、空間結構演變等面臨新要求。由此可見，國家政策、時代發展環境均為我國城鄉過渡型社區空間布局提供了有利的發展空間，開展城鄉居民社區空間重構已然成為鄉村振興戰略順利推進的重要抓手。

二、過渡性社區現狀分析

（一）生活生產改善明顯，社區治理能力不足

村民入住社區，從村民變為居民，安置社區不僅為他們提供了全新的、寬敞的新房，而且在醫療衛生、文化教育、娛樂等硬件設施上初步具備了社區的特征，但是內部的基礎設施相對較為薄弱，并未有城鎮小區相匹配的設備器材等，無法完全滿足居民的物質利益需求，致使居民不太關注社區事務管理，不能主動參與解決社區民生問題。缺乏共同的融入社區物質利益基礎，新居民融入社區難。部分搬遷群體受到遷入地與遷出地相關機構的同時管理，在實踐管理過程中存在兩地區機構相互推諉現象。

近幾年來，由于對社區地位和功能定位不夠準確，政府職能部門習慣把社區作為政府的“腿”，將各種行政性工作任務下派到社區，同時，企業剝離出來的社會事務也大量沉積到社區，使居委會不堪重負，導致社區居委會臺賬資料多、調查報表多、會議活動多、證明蓋章多、檢查考核多，行政色彩相當濃厚，沒有精力和時間去履行基層群眾自治組織的職責。當前繁雜的社區工作任務，令身兼數職的社區工作者分身乏術，難以系統、持久地給求助居民提供支持和幫助。

（二）安置社區秩序平穩，社區共治網絡發展不均衡

易地扶貧搬遷制度的訴求在于能夠讓貧困戶在新的環境中生活下去，雖然入住安置點社區的貧困戶都對自身生活環境的改變感到欣喜，但是很多貧困戶還是沿襲了一定的傳統行為，表面看似相對平靜，但是實質上存在某種意義上的無意識抗爭，農民上樓與資本下鄉改變了村莊的治理結構，也在無形中重塑了社區的權力與關系。但是由于安置社區群眾在從“村民”向“居民”的轉變過程中缺乏對自身的認識與定位，安置社區內亂搭亂建、花園種菜、隨意晾曬衣物等不“良”行為屢見不鮮，社區服務滯后，為城鎮化發展的安置社區埋下了隱患。

區、街、社三級縱向式社區組織構建，和上頭大、下頭小的組織設置和人員配備，導致社區在組織形式上具有封閉性、機關化、行政化的特點，與開展社區工作要求的開放性、基礎性特點不相適應。表現在社區層面設置的各類站、室、中心等服務和活動載體，有不少資源沒有充分整合利用，社區各類人員由不同部門管理，政出多門，各自為戰，難以收到良好的整體效果。更主要的是社區黨組織工作僅局限于社區居民層面，與其他社會組織聯系不緊密，組織設置比較單一，工作領域相對狹窄，總攬全局協調各方的領導能力、管理服務能力、群眾工作能力以及整合區域內各種資源的能力明顯不足，領導核心作用難以充分發揮。

（三）社區居民需求多元化，社區管理和服務水平不協調

隨著市場經濟發展，在城區拆建過程中，出現了大量商品房小區，原國有企業社區衰落，老城區在拆建中變零落。在這種大環境下，同一個社區包括了多種形態，高樓大廈與低矮平房并存，社區形態復雜性與多樣性，給開展社區工作帶來很大的難度。新興社會階層和利益群體逐漸形成群體意識，不同利益群體之間的沖突不可避免，沖突一旦發生，社區或政府的派出機構街道辦事處馬上被推到風口浪尖，但在現行政府體制中，他們處理問題的能力較弱，往往一些小問題處理不當，就會引發社會不穩定。例如城市管理部門與小販之間，本地人與外來工之間，業主與開發商、物業管理公司之間，容易形成一些社會不穩定因素。

三、提升過渡型社區治理能力對策建議

（一）構建社會共治“同心圓”

社區始終立足于共建共治共享，努力打造以黨建為引領的社會治理共同體。一是推行“3688”工作體系，擴大基層治理“朋友圈”。社區緊緊扭住基層黨組織領導全局、協調各方這個“主心骨”，建立“3688”工作體系?！?”即以黨建為核心建立微機制、搭建微平臺、拓展微項目的“一核三微”頂層設計微模式;“6”即矛盾聯查、糾紛聯調、治安聯防、問題聯治、平安聯創、工作聯動的工作制度;“88”即社區綜治中心領導包案負責、議事例會、排查化解、跟蹤督辦、聯席會議、信息報告、應急處置制度、考核獎懲8大工作機制和教育培訓、健康服務、貧困助學、志愿服務、環境美化、業務指導、特色創建、鄰里互助8個項目類別。通過“3688”工作體系架起一座社區與轄區單位之間親密無間的“友誼之橋”，不斷擴大基層治理“朋友圈”，讓友誼成為基層治理資源共用、工作共抓、成果共享的“潤滑劑”。二是發揮黨建統領作用，強化多方協同“工作圈”。充分發揮社區黨委核心作用，打破“單打獨斗”的城市基層治理模式，把“六聯共治”社會治理機制融入與轄區互聯共轉單位、業委會、社會組織等團體力量協同共治的組織體系架構之中，吸納轄區最活躍的單位和組織為兼職委員，逐步構建起“大組織”“大黨建”的工作模式，進而為社區黨組織領導下“一核多元、融合共治”的多方協同治理“工作圈”聚集強有力的工作勢能，實現項目資源、組織資源、服務資源縱向到底、橫向到邊的高效化管理、高質量運行。三是突出網格黨支部作用，完善精細化管理“服務圈”。立足城市小區這一“最小細胞”，健全黨建引領小區治理機制，構建以“社區黨委—責任片區—網格黨支部—樓道黨小組—黨員中心戶”的治理架構。構建以網格黨支部黨建治理隊伍，培植網格精細化管理“服務圈”，讓基層社會治理工作層層有人抓、事事有人管。

（二）夯實社區治理“大本營”

圍繞實體實戰實效，全面打造規模合理、層次清晰、運轉順暢、定位明確的綜治中心實體化運行體系。一是建好“一個中心”。社區按照“綜治機構+綜治信息系統+有關部門派駐”模式要求，積極推進社區綜治中心規范化建設和實體化運行，有效發揮“綜合體”服務群眾、信息收集、預警督辦、矛盾化解的職能作用，為基層社會治理提供有效工作載體。二是完善一套機制。積極推進具有牽引帶動作用的“八個統一”和“六聯共治”工作機制建設，著力打造人人有責、人人盡責、人人共享的社會治理共同體。完善綜治中心牽頭的矛盾糾紛多元化解機制，積極創新發展“楓橋經驗”，建立“網中有格、按格定崗、人在格中、事在網中”的“3523”矛盾糾紛排查化解機制，著力構建以網格調解小組、轄區單位調解機構為依托、治保民調為骨干的三級立體調解體系，形成多方聯動的共治圈。三是打造“全要素網格”。全面梳理現有網格，統籌整合區域內黨建、民政、城市管理、環保、食品安全、禁毒、消防等各類網格資源，按照“多網合一”要求，以綜治網格為基礎，優化整合網格，建立社區統一社會治理網格。并根據綜治中心建設要求，制定“三活、四清、五百家”的工作標準、網格員“七個一”標準及社區網格員“六必須”工作制度，評選“網格之星”。

（三）綻放基層治理“和諧花”

從“粗線條”到“微治理”，更好提供精準化、精細化服務，是社會治理現代化的題中之義。社區將基層治理單元前移，推動社會治理重心下移、資源下沉，不斷提升群眾獲得感幸福感安全感。一是在小單元推動大治理。立足城市樓棟這一“最小單元”，推行四級樓棟長管理機制，明確管理全責，將社區治理的觸角延伸到小區樓棟，讓社會治理人人參與。二是社區紅管家凝成幸福家。從群眾最關心、最直接的小事抓起，充分發揮社區、業委會、物業公司在社會治理中的作用，建立在社區黨組織領導下的社區、業委會、業主代表、小區物業管理企業四方協商議事制度，推行紅色物業行動和社區管家行動，完善公眾參與的民主協商機制，暢通公眾參與的規范化協商議事渠道，建立“百姓說事”“三評一理”議事、黨群連心群等機制和模式，讓社區治理民主更扎實。三是從小細節做好大文章。社區在小區內開展健康沙龍、老年人和殘疾人免費理發、溫馨陪聊等服務，解決困擾轄區居民多年的部分小區臟亂差、下水堵塞、不能納入救助范圍的貧困家庭生活問題，破解轄區在社會治理中的難題。推行六零工作法和三心服務標準，對行動不便老人和殘疾人提供上門服務，努力讓社會治理更有溫度。四是項目助推，夯實社區治理“共同體”。以“一核三微”治理模式為引領，立足社區實際，確定8個項目類型，提出以微小項目助推精細化的理念，以項目撬動社區“微治理”的模式。通過組織居民群眾“聊一聊”、約請房地產商“扯一扯”、會同物業公司與業主委員會“談一談”、聯合互聯共轉單位“議一議”等多種方式，確定微項目計劃。針對社區人口基數大、老年人多、貧困人口多、育齡婦女多、少數民族困難兒童多等特點，依托社區居民自治組織為載體，充分了解群眾需求，從微小的、大家關心的事情著手，結合四級樓棟長管理模式，收集居民“微心愿”，將基層治理單元由社區向小區樓棟延伸。整合轄區資源，通過“互聯共轉”行動，召開區域化黨建聯席會議，社區、轄區單位、業委會、樓棟長、物業公司、居民代表多方討論持續參與，評估建立微項目計劃。

（四）鼓勵探索過渡期的人居模式

針對流動人口，建立政府主導、公安部門牽頭、各相關部門參與的工作機制，破解“人戶分離”難題。轄區派出所會同社區，通過社區網格員在社區內開展入戶登記，摸清實際居住人口信息，并與市公安局常住人口數據庫進行對接，形成以社區為單位的，統一規范的常住人口信息系統，平時還對其信息及時更新，保證數據的真實性、有效性。

以居民實際居住地為主開展社會管理工作。實現由戶籍所在地管理轉變為以實際居住地管理為主的社會管理模式。在建立準確的常住人口數據庫基礎上，形成規范、高效的居民實際居住地管理制度，對實際居住在本社區的居民進行管理與服務。一方面社會管理單位權責明確，可以高效開展工作;另一方面也省去了居民奔波之苦，快捷地獲得相關服務。

（五）科學引導社區規劃和建設

遵循“先安置，后動遷”原則，科學制定拆遷計劃。在動遷前，有透明公開的安置方案，使安置總體進度與拆遷進度保持一致。

加大社區服務基礎設施建設投入，綜合考慮服務人群和覆蓋半徑，逐步建立起以社區綜合服務設施為依托，專項服務設施為補充、服務網點為配套、社區信息平臺為支持的社區服務網絡。

（六）發展多層次、多樣化的社區服務

積極推進公共服務覆蓋到社區。依托社區綜合服務設施和專業服務機構，開展面向全社區居民的勞動就業、社會保險、社會服務、醫療衛生、計劃生育、文體教育、社區安全、法制宣傳等服務項目，切實保障優撫對象、低收入群體、老年人、未成年人、殘疾人、流動人口等社會群體服務需求。建立黨委統一領導、基層政府主導、社區組織協助、社會力量參與的社區公共服務新格局。

大力發展便民利民服務。完善社區便民利民服務網絡，優化社區商業結構布局。鼓勵和支持各類組織、企業和個人興辦居民服務業，重點發展社區居民購物、餐飲、維修、家庭服務、物流配送和再生資源回收等服務。滿足居民多樣化生活需求。根據居民需求，提供農資營銷、農技咨詢推廣、農產品收購、農村富余勞動力轉移就業等生產性服務。大力推行物業管理服務，建立社區管理和物業管理聯動機制，提高物業服務質量。

（七）進一步支持和規范物業管理

加強領導，依法管理。地方政府和物業管理行政主管部門以及法制宣傳教育主管部門要加強對物業管理法律、法規的宣傳普及，提高物業管理企業和廣大業主依法共同管理小區的共同責任和意識，增強物業公司和業主依法行使自身職權和義務的能力。把物業服務行業納入城市建設現代服務的發展規劃，放在安置小區管理的重中之重，社區要深入到實地調查研究和解決小區物業管理工作中與業主間產生的糾紛和困難，不斷推進物業規范管理的深入和完善，把物業規范管理納入政府工作的議事日程。

發揮好街道辦事處、社區居委會的指導作用。辦事處和居委會是轄區物業管理企業和業主貼身領導、教育、監督的組織機構，他們能隨時隨地聽得著、看得見小區發展和發生的一切，最能掌握轄區內各物業管理服務的水平和質量情況，最有機會了解業主的思想動態，最有充分說服力解決實際問題，檢查監督可隨時到位，發揮他們的積極作用，有利于加快促進物業管理服務不斷改進和提升。