優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)峰的改革路徑及價(jià)值體現(xiàn)

蘭梓睿

關(guān)鍵詞：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域 碳排放峰值 綠色轉(zhuǎn)型 改革路徑

一、引言

2015年6月，中國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處正式遞交了國家自主減排貢獻(xiàn)方案，提出了到2030年左右碳排放達(dá)到峰值，非化石能源在一次能源中的比例提升到20%左右，碳強(qiáng)度以2005年為基準(zhǔn)下降60%-65%，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右的目標(biāo)。中國如何實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，達(dá)峰路徑的選擇及行動(dòng)問題再一次被提升到了新的高度，成為整個(gè)中國乃至世界關(guān)注的焦點(diǎn)。

2010年，國務(wù)院制定并出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》中明確提出了：將我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應(yīng)該優(yōu)化進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。關(guān)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，我國許多學(xué)者從土地空間開發(fā)和環(huán)境承載力等方面進(jìn)行了研究，指出優(yōu)化開發(fā)區(qū)域當(dāng)前人口、土地資源過于集中。當(dāng)前三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：環(huán)渤海、長三角和珠三角經(jīng)濟(jì)圈聚集了全國近1/3的人口，人口密度較高，同時(shí)地區(qū)環(huán)境承載力已經(jīng)超載，土地空間和環(huán)境容量已經(jīng)十分緊張。還有一部分文獻(xiàn)分別從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策等角度研究了優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展的條件、可能性和管理模式等問題。關(guān)于碳排放峰值方面的研究則國內(nèi)主要集中于對峰值實(shí)現(xiàn)路徑的模型預(yù)測和影響因素分析，分別從經(jīng)濟(jì)增長方式、能源消費(fèi)、技術(shù)進(jìn)步等角度得出會(huì)促進(jìn)碳排放達(dá)峰的結(jié)論。

綜合來看，目前關(guān)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域氣候問題方面的研究相對比較少，更多集中在對于土地、人口等資源承載力方面的研究，而對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，實(shí)現(xiàn)峰值的意義及對其他區(qū)域的作用的研究則很少。本文探討了優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先達(dá)峰的可能性與實(shí)現(xiàn)峰值的改革措施，并結(jié)合其他區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，分析優(yōu)化開發(fā)區(qū)域達(dá)峰對于其他區(qū)域的帶動(dòng)、示范、創(chuàng)新推動(dòng)等價(jià)值體現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)全國碳排放達(dá)峰提供新的思路和參考。

二、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)峰的改革路徑

（一）國家引導(dǎo)

近年來，國家出臺了一系列環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理規(guī)劃方案，其中三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域更是被作為重點(diǎn)治理區(qū)域，要率先實(shí)現(xiàn)環(huán)境達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰。比如2015年啟動(dòng)的環(huán)保十三五規(guī)劃編制，明確提出珠三角地區(qū)要在2020年基本實(shí)現(xiàn)PM2.5年均濃度達(dá)標(biāo)，長三角和京津冀地區(qū)要重點(diǎn)進(jìn)行污染物治理，爭取達(dá)到目前成渝現(xiàn)狀水平，促進(jìn)碳排放盡早實(shí)現(xiàn)峰值;同年，環(huán)保部根據(jù)“三條鐵線”要求——嚴(yán)守空間紅線、總量紅線、準(zhǔn)入紅線，啟動(dòng)對京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)，利用空間紅線約束無序開發(fā)，用總量紅線分配控制重點(diǎn)行業(yè)污染物排放總量，用準(zhǔn)入紅線強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入源頭控制，這是國家明確針對三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域進(jìn)行污染物控制的直接政策規(guī)劃。總的來說，國家政策方面對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的環(huán)境問題給予了高度重視，制定了嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，指明對該地區(qū)環(huán)保要加大投入，以促進(jìn)地區(qū)排放盡早達(dá)峰。

國家對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的環(huán)境氣候治理和保護(hù)工作都尤為關(guān)注。由上而下的政策作為指導(dǎo)方針，主要能夠引領(lǐng)地方政府作出切實(shí)有效的規(guī)劃，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、能源和碳排放特點(diǎn)實(shí)施治理和發(fā)展措施，起到引領(lǐng)的作用。國家規(guī)劃對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)、能源轉(zhuǎn)型和氣候環(huán)境治理提供了政策指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，由此帶來一系列技術(shù)、資源支持，這些都是目前其他區(qū)域難以擁有的條件。因此，無論是國家要求還是發(fā)展趨勢，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域都將率先實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善，實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰。

（二）地方推動(dòng)

三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)域地方政府根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃指示，針對地區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、能源和碳排放情況都做出了進(jìn)一步的規(guī)劃措施，具體落實(shí)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。環(huán)渤海地區(qū)中，京津冀地區(qū)2015年6月正式啟動(dòng)京津冀區(qū)域大氣污染治理“路線圖”，即《區(qū)域大氣污染防治中長期規(guī)劃》，規(guī)劃中明確指出將京津冀地區(qū)城市作為重點(diǎn)控制區(qū)，對其中的PM2.5年均濃度等主要污染物劃定大氣環(huán)境紅線。長三角地區(qū)對于大氣污染問題一直都比較重視，如上海市在2015年啟動(dòng)的第六輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃中提出了沒有退路的硬指標(biāo)，計(jì)劃設(shè)水、大氣、土壤等8個(gè)專項(xiàng)和若干保障措施，總共232個(gè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)投入1000億元，同時(shí)形成了包括近200個(gè)環(huán)境服務(wù)企業(yè)的環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)集群。珠三角地區(qū)方面，廣東省2014年實(shí)施的《廣東省主體功能區(qū)配套環(huán)境政策》中明確了珠三角環(huán)境優(yōu)先、東西兩翼在發(fā)展中保護(hù)、山區(qū)保護(hù)與發(fā)展并重的分區(qū)控制原則，劃定了172個(gè)飲用水源保護(hù)區(qū)。同時(shí)在《關(guān)于實(shí)施差別化環(huán)保準(zhǔn)入促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，珠三角將嚴(yán)控高污染高能耗項(xiàng)目。不再新建、擴(kuò)建煉化、煉鋼煉鐵等項(xiàng)目。

當(dāng)前，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域地方政府都把環(huán)境氣候治理工作作為工作重點(diǎn)，出臺了各類環(huán)保政策與措施來優(yōu)化地區(qū)環(huán)境氣候。地方政策措施更符合地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)，通過政策能夠?yàn)榈貐^(qū)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供切實(shí)可行的辦法。

（三）企業(yè)貢獻(xiàn)

企業(yè)作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)部分，對于地區(qū)碳排放達(dá)峰具有很大貢獻(xiàn)。根據(jù)《中國企業(yè)綠色發(fā)展報(bào)告2015》介紹，目前中國企業(yè)綠色發(fā)展500強(qiáng)中，東部地區(qū)共有341家，其中環(huán)渤海地區(qū)105家，長三角地區(qū)121家，珠三角地區(qū)73家，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域綠色企業(yè)數(shù)量占全國的59.8%。這些企業(yè)通過完善自身綠色經(jīng)營管理，加大綠色產(chǎn)品研發(fā)及生產(chǎn)技術(shù)投資等手段，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行綠色轉(zhuǎn)型，為地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和減排做出了自己的貢獻(xiàn)。比如青島海爾制定了“綠色設(shè)計(jì)、綠色制造、綠色經(jīng)營、綠色回收”戰(zhàn)略;北京金隅股份通過制定《環(huán)境保護(hù)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的意見》等，健全了公司環(huán)境保護(hù)管理制度體系。受國家和地方政策引導(dǎo)，越來越多的優(yōu)化開發(fā)區(qū)企業(yè)加入到綠色轉(zhuǎn)型的行列中來，這些企業(yè)通過實(shí)施綠色管理和開發(fā)綠色科技，不僅能提高自身生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，還能獲取許多政策補(bǔ)貼，利潤的驅(qū)使也加速了企業(yè)的節(jié)能減排改造和綠色轉(zhuǎn)型。因此，由于眾多企業(yè)實(shí)施綠色轉(zhuǎn)型，加大綠色科技投入所做出的貢獻(xiàn)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)將更有條件率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值。

三、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)峰的價(jià)值體現(xiàn)

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在全國范圍內(nèi)率先達(dá)峰符合國家整體規(guī)劃和地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，已成為目前全國減排發(fā)展的必然趨勢。其優(yōu)先達(dá)峰不僅是本地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的要求，還對其他非優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展存在很大影響，并體現(xiàn)了示范、帶動(dòng)和創(chuàng)新等方面的價(jià)值。

（一）示范價(jià)值

作為國內(nèi)首批實(shí)現(xiàn)峰值的地區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域一直在探索適合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展道路和模式。2014年提出的京津冀一體化，正是通過三地區(qū)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和能源優(yōu)勢互補(bǔ)，推進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與能源升級，從而更早實(shí)現(xiàn)地區(qū)碳排放峰值，改善環(huán)境質(zhì)量。如江蘇省則采取部分地區(qū)優(yōu)先實(shí)施低碳發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值，從而為全省達(dá)峰提供經(jīng)驗(yàn)，鎮(zhèn)江就是典型代表。鎮(zhèn)江將城市定位為“現(xiàn)代山水花園城市”和文化旅游名城，著重在空間布局中體現(xiàn)低碳理念，積極發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，成效顯著，目前已確定能在2020年之前實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)靥寂欧欧逯怠＿@些優(yōu)化開發(fā)區(qū)在走出一條實(shí)現(xiàn)峰值的發(fā)展道路的同時(shí)，也為其他非優(yōu)化開發(fā)區(qū)達(dá)峰提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和信息。

京津冀地區(qū)在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和實(shí)施減排措施時(shí)重點(diǎn)考慮到三地產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)互補(bǔ)，一定程度上可以為一些地域接近、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的地區(qū)減排提供參考，比如東北三省、陜甘寧地區(qū)在制定減排措施時(shí)可以注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢互補(bǔ)更合理有效實(shí)現(xiàn)峰值;上海市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，有關(guān)部門針對餐飲娛樂等行業(yè)制定了相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對服務(wù)業(yè)排放的監(jiān)管限制，一些服務(wù)業(yè)比較發(fā)達(dá)的其他城市和地區(qū)也可以借鑒學(xué)習(xí)，比如旅游業(yè)發(fā)達(dá)的三亞、西安，娛樂產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的長沙等;江蘇鎮(zhèn)江的經(jīng)驗(yàn)也為其他省實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰提供了可行的模式，比如河南的省會(huì)鄭州、福建廈門等，這些城市在省內(nèi)的發(fā)展水平都很高，可以優(yōu)先實(shí)施低碳發(fā)展，做全省達(dá)峰的排頭兵。

（二）帶動(dòng)價(jià)值

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域普遍將高技術(shù)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的位置，重視綠色低碳科技創(chuàng)新和應(yīng)用，在率先實(shí)現(xiàn)峰值后，這些科技成果可以通過各種形式推廣應(yīng)用到其他地區(qū)的環(huán)保減排當(dāng)中。比如跨省合作綠色項(xiàng)目，由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的企業(yè)或政府提供低碳技術(shù)，其他地區(qū)則提供人力、土地等資源，雙方合作互惠互利的同時(shí)也完成了低碳技術(shù)的引進(jìn);在企業(yè)層面上，優(yōu)化開發(fā)區(qū)達(dá)峰后當(dāng)?shù)仄髽I(yè)已基本實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)效率和利潤大幅提高，這些企業(yè)可以通過政策引導(dǎo)與非其他地區(qū)企業(yè)進(jìn)行合作，自己拓展其他地區(qū)業(yè)務(wù)的同時(shí)也能為落后企業(yè)提高生產(chǎn)效率和資金，促進(jìn)落后企業(yè)加速綠色轉(zhuǎn)型和改造。

同時(shí)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)峰值為周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來了機(jī)遇。實(shí)現(xiàn)峰值后的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)邁入高技術(shù)高效率的新階段，當(dāng)?shù)貙Ξa(chǎn)品的需求會(huì)得到充分滿足，地區(qū)產(chǎn)業(yè)容量變小會(huì)促使本地部分企業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，為其他地區(qū)帶來技術(shù)等資源的同時(shí)，也會(huì)通過競爭促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)加快綠色轉(zhuǎn)型。

（三）創(chuàng)新價(jià)值

碳排放達(dá)峰以及綠色轉(zhuǎn)型等問題的解決需要大量的創(chuàng)新政策工具實(shí)施以及綠色創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域作為率先達(dá)峰地區(qū)不僅可以成為國家推進(jìn)創(chuàng)新型政策工具的試點(diǎn)地區(qū)，還可以為推進(jìn)綠色創(chuàng)新技術(shù)提供保障條件。具體說，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的環(huán)渤海地區(qū)、長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)從歷史經(jīng)驗(yàn)來看一般都是政策工具的先行試點(diǎn)地區(qū)，如果國家針對率先達(dá)峰問題在該區(qū)域推進(jìn)創(chuàng)新型政策工具，不管是創(chuàng)新政策工具的推行還是政策實(shí)施后的及時(shí)反饋，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域都能積極地響應(yīng)。

此外，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的三個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚而且高等院校眾多，不僅可以為開發(fā)綠色創(chuàng)新技術(shù)提供大量的基礎(chǔ)投資，還可以為綠色創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)難題提供技術(shù)支持，做到產(chǎn)學(xué)研一體化。碳排放達(dá)峰問題也是技術(shù)創(chuàng)新問題，優(yōu)化開發(fā)區(qū)無論在政策創(chuàng)新還是在技術(shù)創(chuàng)新方面都起到了一定的創(chuàng)新作用。

四、結(jié)論與政策建議

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域無論從國家規(guī)劃戰(zhàn)略上還是發(fā)展能力與趨勢上都需要而且必定會(huì)率先實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰。同時(shí)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在達(dá)峰前后也會(huì)對其他非優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生一定影響，在率先達(dá)峰后可以為其他地區(qū)達(dá)峰提供可借鑒經(jīng)驗(yàn)與信息，同時(shí)也能提供綠色科技、新能源開發(fā)和資金等方面的支持，但達(dá)峰之前會(huì)吸收其他地區(qū)的資源，影響其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有一定的制約作用。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)ζ渌貐^(qū)的作用方面有以下建議：

第一，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在探索適合的綠色發(fā)展模式時(shí)，也要考慮如何更好地對其他地區(qū)發(fā)揮示范作用，提供更切實(shí)可行的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。在政府層面，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域政府也應(yīng)多與其他地區(qū)政府就地區(qū)實(shí)現(xiàn)峰值多進(jìn)行政策交流學(xué)習(xí)，指導(dǎo)地區(qū)政府更有效地科學(xué)引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)轉(zhuǎn)型，更充分地為其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)峰值提供經(jīng)驗(yàn)與信息;企業(yè)層面，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域可以在進(jìn)行本地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)引進(jìn)其他地區(qū)的企業(yè)或引導(dǎo)本地企業(yè)與其他地區(qū)企業(yè)進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型方面的合作，互惠互利的同時(shí)也讓其他地區(qū)參與到自身實(shí)現(xiàn)達(dá)峰的發(fā)展過程，從而讓其他地區(qū)更好地學(xué)習(xí)達(dá)峰經(jīng)驗(yàn)，幫助后達(dá)峰地區(qū)加快實(shí)現(xiàn)峰值。

第二，在實(shí)現(xiàn)峰值后，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域可以通過一系列政策引導(dǎo)本地低碳技術(shù)和新能源企業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，同時(shí)通過一些形式帶動(dòng)其他地區(qū)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，更好地發(fā)揮帶動(dòng)作用。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域在自身實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型后，應(yīng)鼓勵(lì)本地企業(yè)到其他地區(qū)開展業(yè)務(wù)或者與其他地區(qū)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目合作，為其他地區(qū)企業(yè)綠色發(fā)展提供技術(shù)、資金等資源支持。同時(shí)，推出一些企業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼，或與其他地區(qū)政府聯(lián)合對轉(zhuǎn)移企業(yè)在稅收等方面提供優(yōu)惠，從而引導(dǎo)部分高技術(shù)低碳企業(yè)向非優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，為當(dāng)?shù)鼐G色發(fā)展帶來機(jī)遇，提供支持。