農(nóng)村環(huán)境治理績效審計的作用機制與實施路徑探討

孫波

摘 要：農(nóng)村環(huán)境治理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，實施績效審計是推進治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。目前農(nóng)村環(huán)境治理存在周期長，收效緩等問題，亟需開展農(nóng)村環(huán)境治理績效審計。本文把農(nóng)村環(huán)境治理績效審計內(nèi)容分為農(nóng)村環(huán)境資金審計，監(jiān)管審計與政策審計等，從審計的預(yù)防和抵御功能分析農(nóng)村環(huán)境治理績效審計的威懾反饋作用。提出農(nóng)村環(huán)境治理績效審計實施路徑，協(xié)同審計追責(zé)問責(zé)，統(tǒng)籌審計資源技術(shù)，構(gòu)建審計評估機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境治理;績效審計;作用機制;實施路徑

十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加大農(nóng)村環(huán)境整治是其重要任務(wù)。農(nóng)村環(huán)境治理是關(guān)系到美麗中國建設(shè)成敗的關(guān)鍵問題。國務(wù)院高度重視農(nóng)村環(huán)境問題，出臺《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《中央關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先的若干意見》等系列相關(guān)政策文件，要求加強農(nóng)村環(huán)境問題綜合治理，頒布《關(guān)于推進農(nóng)村生活污水治理指導(dǎo)意見》，《關(guān)于做好農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作的通知》等實施細則。中央一號文件強調(diào)要扎實搞好農(nóng)村人居環(huán)境治理突出問題，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出各地區(qū)可制定符合實際的目標，充分考慮發(fā)展階段基礎(chǔ)上精簡整合相關(guān)考核，實現(xiàn)環(huán)境治理的監(jiān)管與配置功能，農(nóng)村環(huán)境治理是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理的重要內(nèi)容，實施績效審計是推進環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

一、農(nóng)村環(huán)境治理績效審計主要內(nèi)容

以往對環(huán)境污染治理傾向于采取先污染后治理的方式，清潔生產(chǎn)理論強調(diào)污染治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿鞒棠Ｊ?，?gòu)建過程控制一體化污染防治體系。十九屆四中全會指出，實施嚴格生態(tài)環(huán)保制度，健全過程控制，責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)保體系。環(huán)境治理中要加強環(huán)境監(jiān)管。以政府為治理主體進行農(nóng)村環(huán)境治理績效是痕跡，切實解決農(nóng)村環(huán)境治理難題，對全面提高農(nóng)村環(huán)境管理水平，在源頭防治階段重點關(guān)注政府部門政策制定，末端治理階段對財政資金使用效益，環(huán)境污染效果進行鑒證評價。

農(nóng)村環(huán)境強外部性特征決定政府是環(huán)境治理統(tǒng)籌規(guī)劃者，政府通過制定政策，在政策執(zhí)行中需要進行細化。地方政府形成中央統(tǒng)一性政策執(zhí)行格局，環(huán)境政策制定執(zhí)行中開展環(huán)境政策績效審計，有利于優(yōu)化政策設(shè)計，評價效果。環(huán)境政策績效審計可以糾偏環(huán)境政策，檢定政策實施效果與制定政策目標一致性，提高環(huán)境治理成效。國家陸續(xù)出臺《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅行動計劃》等政策措施，政策制定執(zhí)行全過程績效，成為開展農(nóng)村環(huán)境治理審計重要內(nèi)容。政策制定階段審計重點關(guān)注農(nóng)村環(huán)境治理政策制定內(nèi)容的合理性，農(nóng)村環(huán)境治理政策制定體系結(jié)構(gòu)合理性。政策執(zhí)行階段圍繞農(nóng)村環(huán)境治理政策落實情況監(jiān)督評價。

農(nóng)村環(huán)境治理需要國家出臺相關(guān)政策法規(guī)，需要投入大量財政資金，2008年中央財政設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項資金后，國家財政在農(nóng)村環(huán)境治理資金投入逐年增加，中央財政累計支持約16.3萬個村莊開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作?！秾徲嫹▽嵤l例》規(guī)定，審計機關(guān)對其他地區(qū)的財政資金單位，運用財政資金真實效益情況進行審計監(jiān)督。資金審計是農(nóng)村環(huán)境治理績效審計的重要內(nèi)容。資金審計主要審查農(nóng)村環(huán)境治理資金效率性，農(nóng)村環(huán)境治理資金審計重點關(guān)注管理與支出方面。資金管理方面重點關(guān)注專項資金是否專戶管理，管理依據(jù)是否充分;資金分配方面重點審查是否有相應(yīng)的真實性，是否存在延遲撥付等情況。

二、農(nóng)村環(huán)境治理績效審計作用機制

為更好發(fā)揮環(huán)境績效審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的作用，亟需從審計職能方面探究其作用機制。國家審計具有揭示預(yù)防功能，能實現(xiàn)國家良治，要充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能作用，服務(wù)于國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。農(nóng)村環(huán)境績效審計是國家審計的重要部分，在源頭預(yù)防農(nóng)村污染問題發(fā)生，在過程控制中揭示農(nóng)村環(huán)境治理中存在的問題，在末端抵御問題再現(xiàn)，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

長期以來末端治理理念在環(huán)境治理中付出沉重的代價，全流程治理模式強調(diào)從源頭預(yù)防發(fā)生污染。從源頭遏制農(nóng)村環(huán)境污染體現(xiàn)審計預(yù)防功能，審計具有形成內(nèi)生性威懾作用，具有客觀性等特征，可以在政策制定、資金規(guī)劃等方面在決策階段及時發(fā)現(xiàn)問題，起到預(yù)防預(yù)警農(nóng)村環(huán)境污染發(fā)生作用。審計威懾作用有效由于人們對經(jīng)濟利益追求，與審計出發(fā)和審計問責(zé)職能密切相關(guān)。由于信息不對稱等，機會主義行為發(fā)生概率高，審計處理機制約束代理人機會主義行為。代理人預(yù)判付出成本代價高于預(yù)期收益會放棄機會主義行為，發(fā)生審計的威懾效應(yīng)。農(nóng)村環(huán)境治理中，讓審計及早進入預(yù)算計劃中，充分行使審計處理權(quán)，發(fā)揮審計威懾作用，能夠?qū)⑥r(nóng)村環(huán)境治理工作落實中的潛在問題扼殺在搖籃中。

農(nóng)村環(huán)境治理中，對環(huán)境政策制定過程，環(huán)境治理專項資金使用情況，運營管理壽命周期進行跟蹤審計，實時關(guān)注農(nóng)村環(huán)境治理動態(tài)。缺乏有效的發(fā)現(xiàn)機制，會降低農(nóng)村環(huán)境治理效能。審計揭示功能可通過對環(huán)境政策執(zhí)行等實施情況進行過程控制掌握真實問題。審計糾偏作用通過審計監(jiān)督職能實現(xiàn)。依法行使審計部門的獨立權(quán)，對相關(guān)責(zé)任主體農(nóng)村環(huán)境治理活動進行客觀監(jiān)督，監(jiān)督環(huán)境資金籌集、管理支出，監(jiān)督環(huán)境工程項目建設(shè)過程。有效評鑒相關(guān)責(zé)任主體環(huán)境治理責(zé)任履行情況。本著中央重大政策措施部署到哪里，公共資金運用到哪里，審計監(jiān)督跟進到哪里的工作理念，農(nóng)村環(huán)境治理績效通過追溯資金使用線路，將審計范圍輻射到環(huán)境項目審計。全面有效審計監(jiān)督基礎(chǔ)上，敦促審計單位及時落實審計整改，將農(nóng)村環(huán)境治理問題審計納入責(zé)任追究內(nèi)容，構(gòu)建審計查處問題整改長效機制。

審計機關(guān)依法開展農(nóng)村環(huán)境治理審計，實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督控制，通過建議公開職能對農(nóng)村環(huán)境治理成效評估。審計建議是審計機關(guān)對環(huán)境治理項目效益，環(huán)境治理成效進行客觀評價，分析農(nóng)村環(huán)境治理問題原因，深入揭示農(nóng)村環(huán)境治理制度缺陷等，敦促被審計單位利用審計建議進行相應(yīng)整改，有利于本級政府總結(jié)環(huán)境治理經(jīng)驗，為相關(guān)政策措施制定修改提供參考依據(jù)。審計公開是審計反饋的方式，將相關(guān)主體環(huán)境履責(zé)情況向社會公開，激勵村民參與環(huán)境治理。為提高村民對政府信任度，審計公開將政府環(huán)境治理責(zé)任履行情況進行信息披露，促進政府透明度的提升。