《預算法》修訂后對于完善央行經理國庫制度的研究思考

王禹涵

為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強預算管理和監督，建立全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，有“經濟憲法”之稱的《預算法》于1994年3月22日在第八屆全國人民代表大會第二次會議上通過，2014年8月31日第12屆全國人民代表大會第十次會議第一次修正，2018年12月29日第13屆全國人民代表大會第七次會議第二次修正。修訂后的《預算法》保留了央行經理國庫的規定，國庫工作內容更加明確，央行經理國庫的內涵得到了拓展。

《預算法》關于

經理國庫的修訂

首先，明確央行經理國庫體制。《預算法》修訂后再一次明確了央行經理國庫的體制，保留了“中央國庫業務由央行經理”。1985年頒布的《國庫金庫條例》明確規定：“央行具體經理國庫，組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責”，同時賦予國庫六項職責和六項權限。據此，央行經理國庫目前已走過36年歷程，實踐證明其具有堅實的實踐基礎、制度基礎、技術基礎和組織保障，經理國庫建立以來權責清晰、運行良好、成效顯著，且始終堅持守庫有責、守庫擔責、守庫盡責，牢牢守住“國庫資金安全”“國庫業務系統安全”兩條底線，圓滿完成了各級政府預算收支任務，促進了各級政府預算的順利執行，有力保障了預算資金的高效安全運轉。

其次，對央行經理國庫職責的規定。一是明確了國庫集中支付制度的法律地位。修訂的《預算法》第六十一條規定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，從法律上正式肯定了我國多年來國庫集中收付制度改革的成果，也為下一步改革以及實現“國庫收支一本賬”提供了法律依據。2020年8月4日，內蒙古赤峰市敖漢旗支庫國庫集中支付電子化系統正式上線，標志著赤峰市全轄均已開通國庫集中支付電子化業務。

二是嚴格財政專戶管理。修訂的《預算法》對財政專戶的設立作出了嚴格規范。財政專戶是各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶，用于特定資金的專戶存儲、專款專用。過去，國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，導致財政專戶數量繁多，大量財政資金以各種形式存放于商業銀行，脫離了國庫的有效監督。此次《預算法》第五十六條規定，“對于法律有明確規定或者國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶”，并在“法律責任”部分對“違反本法規定開設財政專戶”現象明確實行責任追究，為逐步建立健全國庫單一賬戶體制奠定了良好的法律基礎。2015年12月，根據銀辦發〔2015〕224號和蒙銀發〔2015〕287號文件要求，從源頭上預防和治理腐敗，加強與規范財政資金專戶管理，赤峰市轄區通過對財政專戶調查摸底，清理財政專戶200余個。

三是對國庫現金管理提出明確要求。修訂的《預算法》第五十九條第五款規定，“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。”該條款是《預算法》第一次對國庫現金管理作出明確規定，對于推動各級政府積極做好國庫現金管理工作起到了引導和法律保障作用。

四是對預算會計核算基礎作出了明確規定。修訂的《預算法》第五十七條第二款、第三款規定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支”“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，第一次明確規定開展預算支出績效評價，有利于增強預算支出的合規性和有效性。修訂的《預算法》第五十八條規定“各項預算的收入和支出實行收付實現制。特定事項按照國務院的規定實行權責發生制的有關情況，應當向本級人民代表大會常委會報告”，第一次對預算會計核算制度進行了明確規定，這對于嚴格會計核算基礎、防止弄虛作假具有重要作用。

五是對退庫事項作出了明確規定。修訂的《預算法》第一次對國庫退庫事項作出明確規定。在實際工作中，由于種種客觀原因，難免會發生退庫。修訂的《預算法》第六十條規定：“已經繳入國庫的資金，依照法律、行政法規的規定或者國務院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者授權的機構應當及時辦理退付。按照規定應當由財政支出安排的事項，不得用退庫處理”。此外，第九十三條進一步明確了其法律責任，為嚴格規范退庫業務，強化政府收支兩條線管理提供了法律依據。

當前央行經理國庫制度

仍需完善的方面

第一，國庫集中收付制度方面。一是相關法律法規不完善。國庫集中收付制度改革要求國庫加強對資金的監管、預測和分析，但目前的法律法規及管理辦法并未對國庫資金監管提供確切依據。《國家金庫條例》等規章制度已不能適應國庫集中收付制度的發展，不利于國庫職能的有效發揮。二是國庫集中支付制度覆蓋范圍小。在國庫集中收付的改革實踐中，由于存在經濟實力、控制力等差異，一些單位尚未執行國庫集中支付制度，或是單位某些收支項目還未納入國庫集中支付制度管理。

第二，國庫現金管理制度有待完善。加強國庫現金的市場化操作實踐，提升國庫資金的效益，還有許多相關制度需要完善。例如，在國庫現金管理的操作程序上，如何進一步明確財政部與央行的職責;如何建立完善的風險防范機制，在商業銀行發生流動性危機或違約情況下保障國庫資金安全;如何豐富國庫現金管理的操作方式等。

第三，財政退庫方面。現行《國庫金庫條例》頒布于1985年，至今未做修改，隨著財稅體制改革，目前已形成新老體制錯位管理，原有的退庫政策與現行的分稅制要求存在差距，退庫業務項目繁多，文件規定五花八門，時間跨度大，一些不適應新財稅體制改革的文件和法規沒有及時修改或清理，尤其是退庫政策政出多門，大多是財稅部門內部政策性文件，如國稅部門是否有權辦理企業退稅，辦理的企業退稅是否須經同級財政部門批準，相關政策文件中沒有明確規定。實際操作中，國稅部門辦理的先征后退均未經同級財政部門批準，再加上不少退稅政策文件歷史久遠，不能真實映襯企業現狀，經常使國庫人員在審核退庫業務時左右為難，給履行國庫監管職能帶來很大難度。

對完善央行

經理國庫制度的思考

第一，結合新修訂的《預算法》賦予國庫的職責，推動國庫體制法制建設，適時推出《國庫法》。一是以《中國人民銀行法》《預算法》《預算法實施條例》《國家金庫條例》等法律和行政法規為依托，逐步建立與國庫體制相配套的央行經理國庫管理制度、操作規程，全面貫徹新修訂的《預算法》，完善央行經理國庫制度，確立央行經理國庫的特殊地位。二是適時推出《國庫法》，《國庫法》在概念上是國家制定的調整和確認國庫管理活動過程中所形成的社會關系的法律規范總稱。三是建立健全相關法律制度，為基層國庫現金管理提供法律支持。目前我國國庫現金管理還只是在省級以上國庫層面操作，基層國庫如何在確保財政支出需要和國庫資金安全、完整的前提下實現國庫庫存余額最小化、投資收益最大化，有待相關法律的支持。

第二，強化國庫監管，為國家實施宏觀經濟政策助力。發揮央行各級國庫職能作用，完善處于貨幣政策和財政政策銜接點的央行經理國庫制度，對國家宏觀經濟政策落地生根、深入開展，發揮國庫部門應有作用具有重要意義。

第三，經理國庫的核心在于職責分工與權力制衡，強化監督制約。一是央行經理國庫承擔著把各級政府的收入收繳入庫、妥善保管、高效支撥、資金保值增值的重大責任，必須強化國庫事中監督。國庫部門在辦理預算資金收支過程中實施實時、逐筆、適度的國庫事中監督，可以作為人大監督和審計監督的有益補充，確保國庫資金安全。二是央行經理國庫不同于“代理”，其區別在于“經理”等于“辦理”加“拒絕辦理”。“辦理”就是在國家法律和有關政策范圍內，按財政部門的要求辦理所有政府性資金的收納、劃分、留解、退付和支撥。“拒絕辦理”就是對違反國家法律規定和政策要求的有關收支業務國庫要拒絕辦理。財政部門是財政收支的決策者，央行是收支指令的執行者，所以對經理國庫業務中的財政收支行為，國庫須要強化事中監督，確保業務合法、合規。

第四，加強預算內轉預算外資金管理，規范商業銀行財政性繳存款科目和賬戶使用，確保中央銀行信貸資金完整。一是目前財政專戶經過清理，由于時間跨度大，文件發布較多，財政專戶依然頗多，為地方財政資金的自由調配提供了便利條件，預算內賬戶轉預算外資金專用賬戶可以自由支配，非常方便。這種情況下發揮國庫監管作用非常必要。二是商業銀行在開立財政專戶時科目使用不規范，財政性存款會以一般性存款繳存，減少了向央行繳存財政性存款的額度。三是建議央行國庫、支付結算部門進一步加強財政專戶開立管理 ;同時貨幣信貸、國庫、支付結算部門加強對商業銀行繳存財政性存款科目使用正確性檢查，糾正商業銀行財政性存款專戶繳存科目使用，確保本該全額繳存的財政性存款全額繳入國庫，從而保證央行信貸資金安全完整。

第五，改革完善國庫集中收付制度，實現“國庫單一賬戶”管理。一是改革國庫集中支付的方式。二是優化國庫集中支付制度的流程。三是擴大國庫集中支付制度的覆蓋面。按照國庫集中收付制度改革要求和賬戶管理的有關規定，對財政資金統一納入央行國庫單一賬戶體系進行集中管理，實現“國庫單一賬戶”管理。四是切實推進國庫信息管理系統建設，不斷提高國庫資金運行效率。充分運用現代化信息技術手段，盡快開發統一的國庫信息管理系統，實現財政、國庫、商業銀行、預算單位等部門信息互通、資源共享，搭建“財、庫、行、預算單位”內外、縱橫信息流、資金流高速公路，保障財政資金在國庫單一賬戶體系安全高效運行。

第六，積極穩妥推進地方國庫現金管理，實現國庫資金收益最大化。建議參考央行國庫現金管理方式，在相關法律中對基層國庫現金管理的主體、程序、權限、投資方式等作出明確說明，在操作上應遵循由易到難、由簡單到復雜的原則，在投資品種上應由單一到復合、由較短期到較長期過渡，在逐步積累經驗的基礎上循序漸進地開展，充分發揮各級國庫“為國聚財”的作用。

作者供職于中國人民銀行赤峰中心支行

責任編輯：葛辛晶