突發公共衛生事件視域下多元治理網絡構建研究

■ 劉 悅 趙 宇

2003年，國務院頒布《突發公共衛生事件應急條例》，規定突發公共衛生事件是“突然發生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他危害公共健康的事件”。2020年1月，世界衛生組織總干事譚德賽在日內瓦宣布，新冠肺炎為“國際關注的突發公共衛生事件”。據世界實時數據統計網站（Worldometer）數據，截至北京時間2020年11月3日6時30分左右，全球累計確診新冠肺炎病例47 272 539例，累計死亡病例1 210 225例，112個國家確診病例超過萬例[1]。近年來暴發的傳染性非典型肺炎、甲型H1N1流感、埃博拉病毒，以及新冠肺炎等突發公共衛生事件，對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，如何及時預防和科學治理已成為人類社會面臨的重大理論與實踐課題。特別是隨著自然環境的日益復雜、疾病發展的不確定性，傳統突發公共衛生事件管理呈現出處置效率偏低、協調成本過高、醫療機構資源緊缺、社會動員不足等弊端，在全球衛生方面的危機并不是疾病的危機，而是一種治理危機[2]。從組織之間、個人之間過渡到主體之間協同合作的多元治理網絡應運而生，即政府、醫療衛生機構、社會組織、企業、公民等治理主體根據一定原則、契約或共同目標相互連結而形成的網絡關系，以此更好地應對突發公共衛生事件。

1 突發公共衛生事件多元治理網絡的機理

1.1 觀念理念

傳統管理以政府為單一主體的突發公共事件處置網絡，表現為層級管制觀念、結構功能性分工、組織機構固化等特征。多元主體治理網絡以政府為核心，充分發揮其他治理主體的積極性與參與性，在理念上更加注重突發公共衛生事件問題治理的公共性、互動性、合作性，以滿足受災群體全方位、全周期需求，解決公眾健康問題，維護公共利益，確保國家穩定。

1.2 組織結構

以組織優化、人員優化、功能優化為基礎，構建網絡、扁平、靈活、柔性的組織形態，以適應突發公共衛生事件突發性、公共性、復雜性、破壞性、機遇性、可控性[3]。組織演進表現為打破傳統組織剛性，以主線項目和支線項目交織的網絡組織結構為主，追求項目式、網絡式、契約式組織形態，依據呈現問題解決程度與組織勝任力的契合程度進行組織結構化狀況為核心，衡量網絡組織整合程度。

1.3 機制建設

以現代信息與網絡技術為支撐，如區塊鏈技術、物聯網技術，建立網絡組織間權力、資源、信息等多方面共享、溝通與協調機制；以互惠契約、功能互補關系、信用評級機制、勝任力評級機制、懲罰機制、退出機制和更替機制作為多元治理網絡的創新機制。以擴大授權、互惠契約、互動依賴關系和開放參與為基礎，通過資源共享、功能整合、行動協同、責任共擔的方式實現突發公共衛生事件治理網絡的整體性運作。

1.4 運行方式

各方利益底線和利益均衡線之間，多元治理主體會在兼顧兩個利益線的基礎上進行多方博弈，成為博弈者、形成多種博弈次序、交換多方博弈信息、形成多種策略組合、確保個人利益與集體利益間的價值均衡。在多元異質網絡形成過程中，需要決策博弈路徑和決策博弈機制來加以保障。設定共同利益目標、保證各方價值底線，以及制定有序規則是構建多元治理網絡的核心要素。多元治理網絡博弈模型，詳見圖1。

圖1 多元治理網絡博弈模型

2 突發公共衛生事件多元治理網絡的挑戰

多元治理網絡由政府、企業等異質治理主體構成，整合作用還沒有完全凸顯。異質治理主體間由于自身利益的多元化、異質化、利益需求的多樣性以及滿足自身需求的各種資源的稀缺性和有限性[4]，在構建多元治理網絡時難免會發生沖突。因此，如何形成治理主體聯盟網絡是重大挑戰。依賴于博弈者各方按照時間表線路圖，參與到各種均衡策略組合后，根據博弈信息、次序和得益計算，促進實現合作博弈的結果。

2.1 價值考量沖突

突發公共衛生事件須在時間緊迫、壓力未知、事件發展不可控、危險系數極高的情況下，作出風險性決策。一旦“得益-付出”比產生了利益失衡，“經濟人”理性下的自利行為將導致個人利益與集體利益偏差，各方難以達成共識，利益分化則進一步導致治理網絡的松散化。受到公共責任、組織行為和倫理道德等多方面影響，企業、公民參與積極性較低，參與經濟價值較低，社會價值考量成為次要因素，且面臨成本難以有效控制的情況；政府、醫療衛生機構、社會組織等參與社會價值較高，經濟價值考量成為次要因素，但存在政府管理失敗的風險，一旦危機失控，爆發群體性事件概率大大增加。

2.2 約束機制匱乏

雖然國家及地方出臺了突發公共衛生事件相應預案和制度，但對多元治理主體責權利方面只規定了基本權利與責任，而對其參與決策、執行、監督的權責尚未細化和明確，亟待建立約束機制對主體行為進行引導。目前，我國各地在面對突發群體性不明原因疾病時，臨床與疾控銜接不暢、明顯脫節，多地在疫情應對過程中對基層、民營醫療機構簡單地采取關停措施，現有公共衛生機制在發病規模不大、待查代檢病例數量不多情況下尚可運行，但應對此次新冠肺炎疫情時，這種機制設計的弊端就暴露出來并被放大[5]。約束機制依賴于對突發公共衛生事件的認知度、理解度、參與度和協同度，以及確立聯防聯動的網絡治理秩序和規則，否則會導致社會約束和個人約束失衡。

2.3 集體認同缺失

多元主體治理需要公民的認同、參與和協同，否則治理機制將難以形成整體性治理格局。一旦多元治理網絡得不到公民認同，共識則難以達成；加之公共衛生事件本身的專業性質，公民了解甚少，容易出現信息不對稱，導致出現個人或集體冷漠，產生各種抵觸情緒，甚至引發局部社會秩序失控或集體騷亂，突發公共衛生事件演變為公共危機事件。

3 突發公共衛生事件多元治理網絡的構建

3.1 治理網絡構建

多元主體治理網絡由領導機構、管理機構和執行機構組成，呈現出一種整合、透明、交叉、合作的交織形態。

3.1.1 領導機構是多元治理網絡的核心。傳統以政府為核心建立突發公共衛生事件的領導機構，主要負責重大戰略決策、重要資源整合、關鍵技術協同創新等，有利于保證法律法規的執行力和常規公共事件的處理能力。而新型領導機構由政府、醫療衛生機構、社會組織、企業、公民等專家代表組成，其對管理機構、執行結構并不是垂直的行政管理關系，而是合作共贏的新型關系，發揮決策指揮、仲裁協調、權力授予、資源整合、組織解散等作用。要不斷提升預警能力、信息管理能力和應對能力，增強對突發公共衛生事件的可預控性，它解決的是一種涉及公眾健康的“公共緊急狀態”，即“一種特別的迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會正常生活構成威脅”[6]，有效解決行政審批復雜、處理事件延誤、領導者決策失誤、資源難以整合等問題。

3.1.2 管理機構是多元治理網絡的紐帶。管理機構由政府衛生應急主管部門、區域型醫療衛生機構、專業類社會組織、企業等組成。作為聯接領導機構和執行機構的中間環節，為了減少管理的層級，主要負責決策執行、流程管理、信息溝通、資源調配、事務性決策及協調。從參與角色來看，管理機構由核心參與者、關鍵參與者、一般參與者和關鍵反對者共同組成。核心參與者協助領導機構進行決策指揮，在應急響應、人才調動、參與者征召、社會動員和渠道選擇等方面發揮重要作用，增強對可防、可控的重大突發事件的監督，加強危機意識及風險因素識別能力[7]。關鍵參與者是協調者，對管理方式、反應速度、機制建設等起到積極作用，規劃設計系統、優化管理措施和健全回應機制，整合公共衛生機構等資源。一般參與者是自身利益維護者，充當輔助管理者、技術支持者、資源供應者、信息傳遞者和專項服務提供者等角色。關鍵反對者作為特殊成員，基于自身利益參與到網絡之中，為網絡組織共享自身資源和技能，但對觸及自身利益的決策和行為持反對態度，是影響網絡組織穩定的潛在隱患。

3.1.3 執行機構是多元治理網絡的關鍵。執行機構由基層政府與自治組織、基層醫療衛生機構、服務類社會組織、企業等組成。執行關鍵在于政府管理權力讓渡為公共治理權責體系，打造平等合作的話語體系。執行機構的行動效率、處置能力直接決定整個網絡運行的實際結果。通過建立對話機制、談判機制與協商機制的方式，提升執行效率。執行的內容不僅包括短時間內需要立即執行并加以處置的項目，如涉及人身健康安全、易傳播損害、事件惡化態勢和事件連鎖反應等；還包括處置周期較長的項目，如日常防控、災區重建、醫院修建、物資補給、人員培訓、心理疏導以及災后補償等。

3.2 治理結構構建

多元治理網絡的項目結構由決策層、管理層和執行層組成，呈現出“正三角”與“倒三角”的組合式形態。

3.2.1 決策層與管理層間組織結構呈現“倒三角”形態。讓“一線擁有合理的資源支配權”，盡量減少層級、減少資源信息損耗，通過“倒三角”形態來增加決策執行的滲透性與連貫性，也有利于領導機構整合應急管理資源、技術和信息，形成關鍵性、及時性、規范性決策，并授權給管理層付諸實施。突破層級制便于決策層與管理層的協調溝通，為公共衛生突發事件處置降低時間、經濟、協調等成本。

3.2.2 管理層與執行層間組織結構呈現“正三角”形態。管理層通過項目運行方式，將突發公共事件管理過程和環節可分割部分進行分解，盡快落實決策；通過項目運行方式，為項目執行者提供應急信息、資金、物質等方面保障的同時，也提供一定程度上的授權，以應對未知風險和變化。管理層在決策層和執行層間起到紐帶作用，既接受決策層的指揮、監督和分權，輔助決策層決策、反饋信息和執行決策，同時也監管和分配項目至執行層；執行層負責向管理層反饋信息，有效控制事態惡性發展、減少事件損害程度。

3.3 治理機制構建

3.3.1 建立多元協商機制。社會協商，并非簡單地指社會生活領域中的協商，而主要指存在于國家與社會之間，旨在平衡國家與社會關系、政府與民眾關系的一種協商民主[8]。多元協商機制由應急情景決策、應急磋商、臨時預案、超短期決策追蹤、獨立執行、特定資源共享、第三方監督、項目合作等組成，形成“決策執行監督支持環環相扣，共享聯動層層互促”。按照“權責一致”原則，聯席磋商圍繞突發公共衛生事件處置過程中的利益協調、權責分配、資源配置、協同行動等方面，優化應急決策系統。

3.3.2 建立多元協同機制。建立預警聯防機制，利用區塊鏈等現代信息技術，將危機信息采集、信息直報等權利在多元主體間共享，克服傳統預警層層上報、程序復雜、手工統計等困難，發揮多元主體在時間、空間上的分布優勢，信息傳遞準確迅速；建立協同權責機制，更加明確社會組織責任、參與門檻及退出程序，實現風險共擔的長期機制；建立協同獎懲機制，企業、社會組織、公民參與突發公共衛生事件，政府應當根據參與情況提供采購優先權、稅賦減免、社會公開褒獎等獎勵，同時嚴厲打擊借災斂財、造謠傳謠等違背協同公約及特殊時期治安處罰規定的行為。

3.3.3 建立公民參與機制。打造多元主體良性互動關系，發揮新聞媒體、互聯網絡宣傳作用，保障知情權；暢通參與渠道、引導表達方式、回應公民訴求，保障參與權；明晰公民在突發公共衛生事件中的角色、地位和作用，對政府、醫療衛生機構、社會組織等，發揮公民監督作用，保障監督權。優化群眾引導機制，加強突發公共衛生事件風險狀況梳理和受災群眾的心理疏導，減少群眾的身心損害。強化應急能力建設，以“統籌協調、形成合力”為原則，加強公眾預警能力、協同能力、區域/社區合作能力、應急技能和互助自救能力建設。