邊疆民族地區基本公共服務與精準扶貧耦合發展機制研究構想

摘要：耦合是指兩個（或兩個以上）系統或運動形式通過各種相互作用而彼此影響的現象。耦合的基本前提是耦合各方要有某種關聯。構建邊疆民族地區基本公共服務與精準扶貧耦合關系有三個基本前提：概念基礎、價值基礎、現實基礎。因此，基本公共服務與精準扶貧之間是邏輯統一、相輔相成的關系。兩者相互作用、彼此影響、形成合力，實現耦合發展。可以圍繞精準扶貧“扶持誰、誰來扶、如何扶”的核心構建“五大耦合機制”：一是以基本公共服務需求為導向的精準識別機制;二是以銜接基本公共服務政策為方向的精準規劃機制;三是以多元主體的基本公共服務供給模式為基礎的精準幫扶機制;四是以“三位一體”為特征的精準管理機制;五是以基本公共服務均等化為內容的精準考核機制。此外，邊疆民族貧困地區基本公共服務供給能力的提升應包括“外援型”和“內源型”兩種對策。

關鍵詞：基本公共服務;精準扶貧;耦合;發展機制

中圖分類號：D633?? ?文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0005-03

一、研究構想的時代意義

消除貧困、改善民生、實現共同富裕是中國特色社會主義的本質要求。黨的十八屆五中全會報告指出，要“實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效”，“推進貧困地區基本公共服務均等化”?！吨袊r村扶貧開發綱要（2011—2020年）》強調，到2020年貧困地區“基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平”。我國是統一的多民族國家，民族自治地方面積占國土總面積約64%。2014年少數民族八省區農村貧困人口為2205萬人，貧困發生率為14.7%（高于全國7.5個百分點），占全國農村貧困人口的31.4%。從區域位置上看，少數民族地區主要位于我國西北、西南邊疆，肩負國土安全重任，受地理位置偏遠、生態環境脆弱、自然條件惡劣、地區經濟發展不平衡、文化差異較大等因素影響，西部邊疆民族地區基本公共服務城鄉發展不均衡，是貧困人口多、貧困程度深、扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”。以人的可行能力發展為主線，研究邊疆民族地區基本公共服務與精準扶貧的耦合發展機制，以期實現公共服務對邊疆民族貧困地區從“輸血”到“造血”功能的轉變，形成基本公共服務與精準扶貧協調發展的耦合效應，以減少制度“碎片化”，整合資源實現跨部門合作，提高發展效率。這不僅對實現城鄉協調發展，促進邊疆穩定和民族團結，構建和諧社會關系，全面實現小康具有重要的現實意義，而且對“十三五”順利推進基本公共服務均等化體系建設，實現精準脫貧目標，優化城鄉公共服務供給的體制機制，提高公共資源的配置效率具有重要的應用意義。

二、研究構想的理論基礎

（一）反貧困理論與公共服務的理論演進

習近平總書記指出消除貧困“自古以來就是人類夢寐以求的理想”。西方學者較早系統研究反貧困理論，主要包括：一是基于“收入貧困論”的“收入再分配”反貧困理論：經濟學家庇古為代表的“福利經濟學理論”主張通過國家干預收入分配的方式來增加窮人的社會福利，提出國民收入總量愈大，社會經濟福利愈大;國民收入分配愈均等化，社會經濟福利愈大。二是基于“能力貧困論”的“人力資本”反貧困理論：20世紀60年代，舒爾茨提出“人力資本理論”認為，人的能力和素質是決定貧富的關鍵，可以通過教育、醫療衛生和培訓等渠道提高人的生產能力。阿瑪蒂亞.森系統闡述“能力貧困理論”的內涵，指出貧困的實質是個體缺乏基本的可行能力，包括免受困苦（饑餓、營養不良、可避免的疾病、過早死亡）的基本能力，以及能夠識字算數、享受政治參與等的自由[1]。三是基于“社會排斥論”的“賦權”反貧困理論：20世紀90年代，社會學者Cordom等學者將社會排斥概念用于分析貧困，認為貧困不僅指收入、能力不足，還意味著在勞動力市場、政治參與、社會關系和社會福利等方面被排斥在主流社會之外，無法享有正當的權利和機會。羅爾斯的“公平理論”也認為衡量個體處境的標準應包括“權利、自由權和機會、收入和財富，以及自尊的社會基礎”[2]。

反貧困理論所涉及的收入分配、教育、醫療、“賦權”等反貧困手段本質上均屬于公共服務的范疇。以薩繆爾森為代表的“公共產品理論”認為，公共服務就是公共產品，具有非競爭性和非排他性。為研究公共服務的有效供給方式，馬斯格雷夫、布坎南提出“公共選擇理論”，認為個人對公共服務消費的偏好需要通過政治程序讓消費者投票來表達，并根據最低交易成本選擇服務方式。公共服務就是通過提供物化形態和非物化形態的服務滿足公共需求的過程。按照公共需要的程度不同，公共服務可分為基本公共服務和其他公共服務。其中，基本公共服務是保障民眾基本生存、基本發展機會和能力等需求的服務。以奧斯特羅姆為代表的“新公共管理理論”從公共服務供給效率的角度，提出比較政府和市場提供公共服務的交易成本以選擇更有效的供給方式，并主張將市場機制引入公共服務領域。以登哈特夫婦為代表的“新公共服務理論”從公共服務供給公平的角度，認為公共服務是政府幫助民眾參與公共決策、表達民眾公共利益的渠道，能有效體現公民權和社會的公平正義[3]。

（二）基于公共服務視角的扶貧研究成果述評

近年來國外學者的研究主要圍繞以下問題展開：一是多維度貧困指數的測評。Alkire和Foster提出計算多維貧困指數MPI的“Alkire—Foster方法”，選擇了健康、教育和生活水平3個維度，涵蓋營養、兒童死亡率、飲用水等10項指標項。二是公共服務對扶貧開發的影響。2012年世界銀行組織指出識別貧困和脆弱性不僅包括測量收入方面，還應包括公共服務的可及性和處理未投保風險的能力。并應向農村居民和流動人口提供更多、更高質量的公共服務——從早期教育到高等教育，從基本衛生醫療到養老服務。三是公共服務的供給機制。Broadbent認為應建立包括PPP模式（Public—Private—Partnership）等在內的政府與第三部門功能互補的公共服務供給模式。

國內學者的相關研究主要有以下領域：一是基本公共服務與扶貧開發的聯動研究?；竟卜张c扶貧開發銜接具有現實必然性和促進作用，二者具有正向和負向的聯動關系[4]。自然環境、資金、基礎設施、人口素質、項目建設、公共服務供給、跨部門協調、人事制度等是制約貧困地區基本公共服務發展的影響因素。通過統籌規劃資源、做好銜接、增加投入、改善生態環境、創新項目管理模式、提高資金使用率、完善供給機制和監督體系等對策能促進基本公共服務與扶貧開發的聯動發展[5]。二是反貧困和減貧視角下公共服務研究。公共服務的發展具有一定反貧困性質，基本公共服務水平的提升對于減貧作用重大，民族因素對于貧困發生率存在影響，故要將基本公共服務納入反貧困框架和貧困監測[6]。做好基本公共服務均等化和扶貧銜接，通過構建服務型政府，以基礎教育、社會保障和醫療衛生服務為先導，提升人力資本，改善基礎設施，調節收入分配，拓寬融資渠道，完善供給制度，發展特色產業與文化等方面促進公共服務“減貧”[7]。三是精準扶貧的內涵及其與公共服務的關系研究。精準扶貧以提升貧困地區和貧困人口的可行能力為宗旨[8]，是因時因地對貧困地區、貧困村戶實施精確識別、精確幫扶、精確管理的新型扶貧機制。精準扶貧改變了貧困村公共產品供給的來源渠道和供給方式[9]。

上述成果給予本研究構想豐富的思想啟發，但也存在有待深化之處：一方面對二者“耦合”的研究有待拓展?，F有研究多從現實作用角度分析基本公共服務與扶貧開發的“聯動”關系，但對二者相互作用而彼此影響、聯合增力關系的研究有待拓展。另一方面對二者“耦合”的理論分析有待加強?；竟卜张c精準扶貧能否耦合？其基礎理論是什么？現有成果尚缺乏深入分析，尤其是如何實現二者耦合、其耦合的機制是什么等尚缺乏具體的對策研究。

三、邊疆民族地區基本公共服務與精準扶貧耦合發展機制的研究構想

（一）基本公共服務與精準扶貧耦合關系的理論探析

耦合是指兩個（或兩個以上）系統或運動形式通過各種相互作用而彼此影響的現象。耦合的基本前提是耦合各方要有某種關聯。構建基本公共服務與精準扶貧耦合關系的基本前提體現在三個方面，即：

一是概念基礎：耦合關系的邏輯起點。精準扶貧是當前我國扶貧開發的重要舉措，滿足個體可行能力發展需要的基本公共服務是公共服務與精準扶貧耦合發展的關鍵，基本公共服務均等化是精準扶貧的內在要求。

二是價值基礎：耦合關系的價值規范?！澳芰ω毨Ю碚摗闭J為包括健康、技能、知識以及環境等在內的個體可行能力匱乏是貧困產生的根源?！肮策x擇理論”則認為保障民眾基本生存、基本發展機會和能力等需求的服務屬于基本公共服務。故貧困地區居民基本公共服務的內在要求是發展自身可行能力的需要?！肮嚼碚摗闭x原則中的差別原則認為，“社會和經濟的不平等應該滿足兩個條件：一是它們所從屬的公職和職位在公平的機會平等條件下對所有人開放;二是它們應該有利于社會之最不利成員的最大利益”。由于客觀世界中不可能存在絕對的“均等”，而是相對的“均等”，不平等就“均等”概念而言是客觀存在的。要使“均等”中的不平等合理化，就要滿足“機會公平”，并有利于社會和經濟中的弱勢群體獲取“最大利益”?？梢姡竟卜站然膬r值基礎是自由、發展與公平，貧困地區基本公共服務均等化的實質內涵應該是獲取脫貧可行能力的權利和機會均等。

三是現實基礎：耦合關系的發展依據。以“福利經濟學”“公共選擇理論”“新公共服務理論”等為依據，可以分析出基本公共服務與精準扶貧耦合發展的現實基礎是國民收入水平和信息社會下的公民參與。綜上所述，基本公共服務與精準扶貧之間是邏輯統一、相輔相成的關系。兩者相互作用、彼此影響、形成合力，實現耦合發展。具體表現在：一是兩者的發展目標是一致的。實現基本公共服務均等化是基本公共服務和精準扶貧的發展共同目標。二是基本公共服務供給不足和非均等化是致貧的重要根源。三是基本公共服務是精準扶貧的方式手段，基本公共服務均等化是實現精準脫貧的重要基礎性條件，有助于鞏固脫貧效果，減少返貧問題。其中，教育扶貧是阻斷貧困代際傳遞的關鍵。

（二）基本公共服務與精準扶貧耦合發展的障礙及成因

當前，基本公共服務與精準扶貧耦合發展的主要障礙表現在三大矛盾上，即基本公共服務的需求與扶貧項目供給的矛盾;基本公共服務均等化發展要求與扶貧開發投入不足的矛盾;基本公共服務供給機制不完善與扶貧效率不高的矛盾。究其原因，主要有三個方面：

一是識別“不精準”。因致貧原因不同，貧困戶對提高其可行能力的基本公共服務的需求不同，應根據因戶制宜的原則提供扶貧項目，但實踐中卻存在需求與供給不匹配、對象和項目缺乏針對性等問題。

二是施策“不精準”。“城鄉二元結構”使城市和農村在政策機制、經濟社會發展等方面存在差異，城鄉基本公共服務非均等化發展，發展的可行能力缺乏致使農村貧困地區出現，政府又得制定扶貧開發政策加大對農村貧困地區的投入?？梢娛┎呱洗嬖谥贫取八槠?、缺乏整體規劃等問題。

三是管理“不精準”?；竟卜沼蓞^域行業部門供給，難以形成扶貧開發所需的跨地區、跨部門協調運作。四是不同主體的目標不協調。政府部門出于政績需要的短期行為、社會組織的目標偏向以及貧困群體自身利益訴求的不同等因素會影響基本公共服務供給，進而導致扶貧開發效率不高。

（三）基本公共服務與精準扶貧耦合發展的機制創新與對策

基本公共服務與精準扶貧的耦合發展，可以圍繞精準扶貧“扶持誰、誰來扶、如何扶”的核心構建“五大耦合機制”：

一是以基本公共服務需求為導向的精準識別機制，即通過瞄準貧困村、貧困戶的致貧原因和返貧特點，明確其基本公共服務需求，并分類建檔立卡。

二是以銜接基本公共服務政策為方向的精準規劃機制，即以政策梳理為依據，從項目內容、標準、部門、資金等方面統籌銜接基本公共服務均等化“十三五”規劃與精準扶貧實施規劃，做到規劃精準。

三是以多元主體的基本公共服務供給模式為基礎的精準幫扶機制，即我國公共服務供給主體有政府、事業單位、企業和非營利性組織等，各供給主體協同合作，可以形成包括政府購買服務、補助、慈善捐贈等多種供給模式。要根據貧困地區的發展實際和基本公共服務項目的特征選擇合適的供給模式，提高社會力量參與扶貧的精準性和有效性。

四是以“三位一體”為特征的精準管理機制，即構建信息管理、資金管理、組織管理“三位一體”的精準管理體系。其中，信息管理要注重基本公共服務相關管理部門與扶貧辦之間信息系統平臺的共享;資金管理引入鏈條式管理，構建透明化的扶貧資金監管制度;組織管理要健全干部駐村幫扶、對口援助等工作制度。

五是以基本公共服務均等化為內容的精準考核機制，即以精準識別所明確的基本公共服務需求為考核內容，以精準規劃所確定的基本公共服務均等化標準為考核依據，建立健全“摘帽”的科學評價體系，引入第三方評估，實現扶貧對象的動態管理和扶貧效果的精準考核。

此外，實現基本公共服務與精準扶貧耦合機制的核心問題是基本公共服務供給能力，而基本公共服務供給能力的關鍵是資金問題。因此，圍繞如何從外部渠道和內部渠道增加貧困地區資金收入的角度，筆者認為邊疆民族貧困地區基本公共服務供給能力的提升應包括“外援型”和“內源型”兩種對策?！巴庠汀碧嵘龑Σ咭环矫鎻娬{要完善公共財政體制，對民族貧困地區加大財政轉移支付投入及資源稅等稅收改革的力度;另一方面則要構建生態補償機制，將生態補償資金作為環境保護資金，通過財政轉移支付投入到精準扶貧經費中。“內源型”提升對策注重一方面加快農村金融體制改革，以精準識別為導向建立村、戶信用檔案，構建信用貸款機制;另一方面則是發展特色產業，以生態農業、民族文化、特色旅游、邊境貿易等帶動貧困地區經濟發展，促進貧困戶增收致富。

參考文獻：

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[9]孔德斌.精準扶貧對貧困村公共產品供給影響的實證研究[J].成都行政學院學報，2015（3）.

作者簡介：劉蓓（1979—），女，漢族，廣西南寧人，博士，中共廣西區委黨校教授，研究方向為公共管理。

（責任編輯：御夫）

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“西部邊疆民族地區基本公共服務與精準扶貧的耦合機制研究”（編號：16XZZ012）階段性成果