扶貧政策轉(zhuǎn)型中城市低保瞄準(zhǔn)度與反貧困效果分析

沈揚(yáng)揚(yáng) 滕陽川 李 實(shí)

一、引 言

如何實(shí)現(xiàn)低收入群體的收入快速增長，提高低收入群體所享受的社會(huì)保障水平并使他們獲得與社會(huì)其他群體同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，是在實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)過程中最值得關(guān)注的問題。2020年底，中國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村極端貧困的全面消除。相對(duì)于農(nóng)村貧困問題，城市低收入群體的數(shù)量也非常龐大，但這一群體卻相對(duì)遠(yuǎn)離了聚光燈，而他們也需要受到政策的關(guān)注。2016年國務(wù)院印發(fā)《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》，提出推動(dòng)扶貧開發(fā)“由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變”，標(biāo)志著扶貧陣地向“城鄉(xiāng)并舉”轉(zhuǎn)變(李實(shí)和沈揚(yáng)揚(yáng)，2021)。當(dāng)前階段，城市內(nèi)部差距水平在高位徘徊。伴隨農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移，城市新型貧困問題日漸凸顯。隨著國家經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國際貿(mào)易格局變化等均給城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來新的沖擊，城市低收入群體與相對(duì)貧困問題不容忽視(關(guān)信平，2021)。

最低生活保障制度(簡稱“低?！?是中國政府在社會(huì)救助事業(yè)上的重大制度創(chuàng)新，是世界上最大的社會(huì)保障網(wǎng)計(jì)劃之一，也是目前中國社會(huì)救助制度的重要組成部分。城市低保制度始于1993年的上海，1997年起在全國推廣。圖1報(bào)告了自1998年以來我國城市地區(qū)低保的保障人數(shù)、低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)、低保平均支出水平和財(cái)政投入的跨期變動(dòng)。城市低保規(guī)模經(jīng)歷了從低到高再下降的“倒U”形過程。其中，2000—2002年城市低保人數(shù)從402.6萬人迅速增加到2064.7萬人，年均增加830萬人；2003—2013年的十年中，低保保障人數(shù)穩(wěn)定在2000萬人以上的規(guī)模。伴隨民政部清退“錯(cuò)?！比巳赫邎?zhí)行力度的逐步強(qiáng)化，從2014年開始，城市低保人口以年均減少200萬人的速度迅猛下降。截至2019年底，城市低保人數(shù)為860.9萬人，不足2012年低保人數(shù)的一半。從城市低保標(biāo)準(zhǔn)和平均支出水平變動(dòng)關(guān)系來看，二者在近十年間保持著年均10%以上的增速。在低保標(biāo)準(zhǔn)與覆蓋人群的雙重變動(dòng)下，總財(cái)政投入呈現(xiàn)先快速提升而后迅速下降的整體性態(tài)勢(shì)。

圖1 中國城市低保的保障人數(shù)、平均保障標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政投入

2021年8月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)議提出要“在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排”。國民收入再分配是“提低”與緩解貧困的重要手段?，F(xiàn)階段，我國城市低保制度在減貧、兜底保障和縮小收入差距方面做出了積極貢獻(xiàn)。不過，由于一直存在瞄準(zhǔn)偏差和保障水平不足等問題，城市低保的減貧效果并不理想(楊穗等，2015)。城市低保可改進(jìn)的空間有兩方面：一是提高低保的瞄準(zhǔn)精度(宋錦等，2020)；二是提高保障標(biāo)準(zhǔn)。舉例來看，2019年城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)為624元/(人·月)，該標(biāo)準(zhǔn)僅占城市居民人均可支配收入的17.7%，而農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村人均可支配收入的37%，二者存在約20%的差距。

綜上所述，在“共同富?！卑l(fā)展目標(biāo)下，城市低收入群體有待于被賦予更多關(guān)注；城市低保制度有待于發(fā)揮更大作用。在正確理解和評(píng)估城市低保制度功能定位及其收入再分配機(jī)理的前提下，本文利用“中國家庭收入調(diào)查”(CHIP)2013年和2018年城市住戶數(shù)據(jù)，評(píng)估了城市低保的減貧效應(yīng)，深挖城市低保再分配潛力，為構(gòu)建良性再分配制度和實(shí)現(xiàn)“提低”、減貧目標(biāo)提供政策建議。本文后續(xù)結(jié)構(gòu)如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述，第三部分介紹數(shù)據(jù)和方法，第四部分報(bào)告城市低保與城市相對(duì)貧困基本狀況；第五部分為城市低保減貧效果與低保政策模擬分析；最后是結(jié)論和啟示。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）城市貧困的主要研究議題

相較于農(nóng)村貧困，城市貧困由于規(guī)模小且問題少，較少受到學(xué)者關(guān)注，但城市仍面臨亟待解決的貧困問題。20世紀(jì)80年代末，在中國城市經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，城市居民收入差距拉大和社會(huì)保障體系運(yùn)行乏力問題日益凸顯。Ahmad和Wang(1991)對(duì)我國改革開放第一個(gè)十年期間的城市貧困問題進(jìn)行估算，發(fā)現(xiàn)雖然在這一時(shí)期城市地區(qū)絕對(duì)貧困人數(shù)持續(xù)下降，但相對(duì)貧困人數(shù)卻持續(xù)上升。20世紀(jì)90年代初，張問敏和李實(shí)(1992)分析了城市貧困戶的經(jīng)濟(jì)狀況，預(yù)測(cè)出當(dāng)時(shí)正在開展的國企改革和住房等福利制度的市場(chǎng)化改革將分別從收入端和消費(fèi)端加重城市群體的致貧概率，并具有長期影響。上述推論在后續(xù)研究中得到證實(shí)(陳宗勝，1993；李實(shí)和Knight，2002；夏慶杰等，2007；張冰子等，2019)。

針對(duì)城市地區(qū)低收入群體的一系列制度變革，引發(fā)了學(xué)者對(duì)城市貧困的關(guān)注。例如，1997年城市低保的全國性普及，令學(xué)術(shù)界展開了有關(guān)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與城市減貧的持續(xù)性論證研究(Solinger等，2012；Ravallion和Chen，2015；陳宗勝等，2016；Westmore，2018；宋錦等，2020)；2004年起施行的《最低工資規(guī)定》引發(fā)了關(guān)于最低工資標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市失業(yè)和城市低收入群體的基本生活保障的研究(賈朋和張世偉，2013；邸俊鵬和韓清，2015)；隨著戶籍制度的放松，農(nóng)民工大規(guī)模涌入城市，城市中的農(nóng)民工貧困問題得到重視(郭君平等，2018)；伴隨社會(huì)排斥和可行能力概念在國內(nèi)的普及，多維貧困和相對(duì)貧困被引入城市貧困分析框架(馮怡琳，2019；汪晨等，2020；曲頌等，2021)。

綜上所述，其一，既有城市貧困文獻(xiàn)始終與我國制度變革和演化緊密相關(guān)，切實(shí)反映了城市地區(qū)低收入群體所面臨的困境，這也支持了本文在扶貧政策轉(zhuǎn)型的歷史性關(guān)鍵性時(shí)間點(diǎn)以城市低保作為出發(fā)點(diǎn)研究城市減貧問題的必然性。其二，緊密結(jié)合國內(nèi)外前沿貧困研究趨勢(shì)(如相對(duì)貧困、多維貧困)，普遍選用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)分析城市貧困問題①張問敏和李實(shí)(1992)指出，“對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，而收入分配不均等程度較高的地區(qū)，絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)法大多被加以使用”“而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和收入分配不均等程度偏低的地區(qū)，相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)則受到研究者們更多的偏愛”。對(duì)此，汪晨等(2020)利用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行了證實(shí)。，這既與我國城市缺少官方“貧困線”相關(guān)②21世紀(jì)初，國家統(tǒng)計(jì)局與亞洲開發(fā)銀行合作，基于城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算了城市貧困標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)約為同期農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的3.7倍(王萍萍，2006)。這一標(biāo)準(zhǔn)基本介于當(dāng)年的各城市低保線之間，但高于當(dāng)年的城市低保均值。該標(biāo)準(zhǔn)為學(xué)者提供了官方城市貧困標(biāo)準(zhǔn)(張冰子等，2019)。然而，近年來統(tǒng)計(jì)局不再公布城市的食品貧困線，學(xué)者轉(zhuǎn)向絕對(duì)貧困的替代標(biāo)準(zhǔn)，即以城市低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困線的替代變量。，更重要的是與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，上述分析視角也為本文基于相對(duì)貧困視域關(guān)注城市貧困提供了支撐。

（二）城市低保的瞄準(zhǔn)精度與減貧效應(yīng)

自1997年城市低保在全國推廣，城市低保的減貧效應(yīng)引發(fā)學(xué)者討論。由于城市低保政策經(jīng)歷了從無到有、從粗放到細(xì)致、從主抓清錯(cuò)到優(yōu)化規(guī)范的變化，其覆蓋面、瞄準(zhǔn)精度等均發(fā)生階段性變動(dòng)，學(xué)者在不同時(shí)期的研究結(jié)果呈現(xiàn)階段性差異。具體來看，第一階段：1999年的《城市居民最低生活保障條例》給出了低保戶應(yīng)滿足的一般條件，但沒有提出低保瞄準(zhǔn)實(shí)施的具體指導(dǎo)，導(dǎo)致低保戶識(shí)別有偏差。與此相對(duì)應(yīng)，這期間的相關(guān)研究普遍發(fā)現(xiàn)，城市低保瞄準(zhǔn)偏差大，錯(cuò)保和漏保問題明顯(Gao，2009)。王有捐(2006)發(fā)現(xiàn)，2004年中國大中城市低保對(duì)象瞄準(zhǔn)率僅為67.6%，應(yīng)保者平均收入與保障線的缺口比例為34%，應(yīng)保者平均收入與保障線的實(shí)際缺口為892.8元。第二階段：以2004年民政部《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范低保管理工作的緊急通知》為標(biāo)志，低保朝向清退“錯(cuò)?！眴栴}的瞄準(zhǔn)機(jī)制邁進(jìn)，瞄準(zhǔn)度有所提升。此時(shí)的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)低保瞄準(zhǔn)精度提升且減貧效果逐步改善(都陽和Park，2007；Wang，2007)。例如，楊穗等(2015)發(fā)現(xiàn)，2002—2007年城市低保漏保率從54%下降到42%，高貧困線下低保對(duì)應(yīng)保、已保家庭的減貧效果從2002年的1%提高到2007年的19%。第三階段：自2008年至今，民政部出臺(tái)了一系列文件規(guī)范低保審核流程，引入家庭財(cái)產(chǎn)指標(biāo)和剛性支出指標(biāo)①2008年《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》、2010年《進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對(duì)象認(rèn)定工作的通知》、2012年《最低生活保障審核審批辦法》、2014年《社會(huì)救助暫行辦法》等系列文件強(qiáng)調(diào)了家庭財(cái)產(chǎn)納入考核的重要性；2016年《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見》、2019年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生活困難下崗失業(yè)人員基本生活保障工作的通知》和《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)中切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障家庭經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》，要求在城市和農(nóng)村增加輔助指標(biāo)作為評(píng)估家庭是否存在隱瞞收入、財(cái)產(chǎn)狀況的參考依據(jù)。，以增強(qiáng)低保戶識(shí)別信息。此期間的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，如果調(diào)整識(shí)別手段和參數(shù)，低保漏保障率有所下降(宋錦等，2020)。楊穗和高琴(2019)利用2013年CHIP城市數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，城市低保在緩解極端貧困和縮小收入差距方面起到了更為顯著的作用。

前述文獻(xiàn)主要圍繞城市低保的減貧效率評(píng)估及減貧低效成因展開了探討。首先，這些文獻(xiàn)既充分肯定了城市低保對(duì)緩解城市貧困的重要作用，同時(shí)也指出了低保在減貧效能發(fā)揮方面尚存在改進(jìn)空間(李實(shí)和楊穗，2009；楊穗等，2015；王美艷，2015)。這為本文進(jìn)行城市低保制度改進(jìn)的政策模擬提供了支撐。其次，學(xué)者逐漸意識(shí)到收入以外維度的重要價(jià)值(如剛性支出、財(cái)產(chǎn)、居住條件和家庭成員特征等)，近期涌現(xiàn)出的通過構(gòu)建多維貧困指標(biāo)體系識(shí)別城市貧困的分析范式為后文分析提供了測(cè)算思路②不僅在城市地區(qū)，有關(guān)農(nóng)村低保的普遍研究結(jié)論也顯示受限于瞄準(zhǔn)效率，農(nóng)村低保未能充分發(fā)揮其制度潛力，其減貧和再分配能效尚有提升空間(Golan等，2017；朱夢(mèng)冰和李實(shí)，2017；Kakwani等，2019；Han和Gao，2019；He等，2021)。。最后，此前探討低保減貧低效問題的相關(guān)文獻(xiàn)普遍面臨時(shí)代局限，這些文章主要使用2015年之前數(shù)據(jù)做評(píng)估，未能捕捉“十八大”以來我國扶貧和社會(huì)救助快速發(fā)展時(shí)期的變動(dòng)狀況。本文使用最新的城市微觀住戶調(diào)查數(shù)據(jù)(CHIP2018)，結(jié)合制度發(fā)展評(píng)估城市低保現(xiàn)階段扶貧成效，令研究結(jié)論更具有政策價(jià)值。

本文的貢獻(xiàn)在于：其一，本文立足“共同富?！睍r(shí)代需求，討論城市低保在提高城市低收入群體福利中的作用；其二，利用最新微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，在城市低保制度體系不斷優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)背景下，系統(tǒng)評(píng)估城市低保的減貧成效進(jìn)展；其三，本文創(chuàng)新性地結(jié)合城市低保的最新政策文件，構(gòu)建低保戶多維瞄準(zhǔn)體系，并基于可靠微觀數(shù)據(jù)科學(xué)評(píng)估城市低保的識(shí)別效率；其四，展望未來，文章構(gòu)建出三套政策模擬情境，通過構(gòu)建反事實(shí)模擬框架，探尋最優(yōu)路徑下的城市低保改良方案。

三、數(shù)據(jù)和方法

（一）數(shù)據(jù)說明

本文數(shù)據(jù)來自CHIP2013年和2018年城市住戶樣本。該數(shù)據(jù)的收入和消費(fèi)信息均采取日記賬形式記錄，測(cè)算結(jié)果更具有可信性，且具有全國和區(qū)域代表性。CHIP2013年的調(diào)查省份(直轄市)為北京、山西、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、湖南、廣東、重慶、四川、云南、甘肅；CHIP2018年增加了內(nèi)蒙古，其他省份(直轄市)不變。本文將分析群體限定為戶主為城市本地非農(nóng)戶籍的家庭①本文將“本地”概念定義為戶籍所在地與常住地為同一地級(jí)市。。在處理數(shù)據(jù)過程中，考慮到單個(gè)年份的收入可能受到暫時(shí)性沖擊的影響，為避免異常值對(duì)數(shù)據(jù)分析的干擾，剔除了人均可支配收入小于負(fù)5萬元以下的少量樣本②其中，2013年無此類樣本，2018年有8個(gè)。刪去樣本的原因是其家戶收入構(gòu)成主要為負(fù)經(jīng)營性收入，且人均消費(fèi)超過2萬元，可以推測(cè)他們是由于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)虧損導(dǎo)致的當(dāng)年收入過低。由于這部分人群與其他貧困人群有著顯著的特征差異，并非本文研究主題，故刪去。。處理后，2013年城市樣本涵蓋6270個(gè)家庭、18536個(gè)個(gè)體；2018年城市樣本涵蓋6652個(gè)家庭、19809個(gè)個(gè)體。

根據(jù)當(dāng)年度的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，兩期CHIP數(shù)據(jù)中分別識(shí)別出2.8%和1.5%的低保人口。對(duì)比民政部公布的2013年和2018年城市低保人口比例，本文以2013年住戶調(diào)查數(shù)據(jù)識(shí)別出來的低保戶比例略低，2018年識(shí)別出來的低保戶比例與官方數(shù)據(jù)大體吻合③根據(jù)相關(guān)年度的民政部《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和國家統(tǒng)計(jì)局《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，可推算出2013年和2018年官方低保人口分別占城市戶籍人口的比例為4.20%和1.66%。。整體上，本文使用的基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)具有可靠性。

（二）城市貧困界定與貧困測(cè)度

本文采用FGT指數(shù)(Foster等，1984)測(cè)度(一維)收入/消費(fèi)貧困：

其中，N為城市總體樣本，Gi為第i個(gè)家庭人均可支配收入Yi與貧困線z的差。當(dāng)Yi低于貧困線z，個(gè)體被視為(一維)收入/消費(fèi)貧困。另外，公式(1)中α表示貧困厭惡度參數(shù)(poverty aversion parameter)，當(dāng)α＝0時(shí)，F(xiàn)GT(0)度量貧困發(fā)生率；α＝1時(shí)，F(xiàn)GT(1)度量貧困缺口；α＝2時(shí)，F(xiàn)GT(2)度量平方貧困距。

本文選用兩類貧困線：一是城市絕對(duì)貧困線，包括全國城市低保線均值、各省份城市低保線、世界銀行5.5美元/(人·天)標(biāo)準(zhǔn)。二是相對(duì)貧困線，參照沈揚(yáng)揚(yáng)和李實(shí)(2020)的方法，以城市居民中位收入40%、50%和60%為相對(duì)貧困線備選方案①中位收入40%是我國轉(zhuǎn)變扶貧治理思路下的一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性的標(biāo)準(zhǔn)(沈揚(yáng)揚(yáng)和李實(shí)，2020)，故本文以該標(biāo)準(zhǔn)為相對(duì)貧困線底線；50%和60%兩條相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線，則參照了OECD和歐盟標(biāo)準(zhǔn)。。

（三）城市低保戶的多維識(shí)別體系

本文采用AF方法(Alkire和Foster，2011)，構(gòu)建多維識(shí)別體系：

其中，N表示社會(huì)個(gè)體總量，個(gè)體i在每個(gè)指標(biāo)j上的取值為xij。多維識(shí)別依托于兩個(gè)臨界值：z臨界值確定個(gè)體在特定指標(biāo)上是否遭受剝奪，k臨界值確定個(gè)體最終是否陷入多維貧困。此外，權(quán)重向量計(jì)算個(gè)體剝奪得分wj，加總個(gè)體i在所有指標(biāo)的加權(quán)分?jǐn)?shù)ci。若個(gè)體加權(quán)剝奪得分ci(k)高于k臨界值，則被判定為多維貧困。

民政部相關(guān)文件②參考自民政部2012年頒發(fā)的《最低生活保障審核審批辦法(試行)》(民發(fā)〔2012〕220號(hào))。將住戶戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)作為認(rèn)定低保對(duì)象的三個(gè)要件，本文基于民政部和各地方出臺(tái)的城市低保政策文件，構(gòu)建了包括約束性指標(biāo)和輔助指標(biāo)的低保群體多維識(shí)別框架(表1)——這也是本文與既有文獻(xiàn)的重要不同之處。其中，約束指標(biāo)體系指在低保評(píng)定過程中原則上具有一票否決效力的硬性約束(與收入和財(cái)產(chǎn)直接相關(guān))；而輔助指標(biāo)體系指與家庭經(jīng)濟(jì)生活相關(guān)的其他指標(biāo)。

表1 低保家庭識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表1

四、城市低保與城市相對(duì)貧困

部分文獻(xiàn)簡單地將城市低保戶等同于城市貧困人口，或用城市低保線以下的人口作為城市的貧困人口的替代。這種分析方式度量的是狹義的城市貧困。從改善相對(duì)貧困狀況和縮小收入差距的發(fā)展目標(biāo)上看，城市貧困群體的定義應(yīng)該立足于廣義貧困概念(如相對(duì)貧困線以下的貧困人口；多維貧困識(shí)別框架下的貧困人口)，探尋城市低保減貧效率的分析也要立足于廣義性貧困度量手段(曲頌等，2021)。建立在上述論斷之上，下文基于CHIP2013年和CHIP2018年城市居民樣本，利用多條城市貧困線和貧困人口分類方法，評(píng)估城市地區(qū)的基本貧困狀況。

（一）城市低保與城市相對(duì)貧困的基本狀況

表2報(bào)告了我國城市貧困基本情況，分別使用絕對(duì)和相對(duì)貧困線進(jìn)行評(píng)估。基于絕對(duì)貧困視角，以全國城市低保線為貧困線，2013—2018年，城市貧困發(fā)生率從2.8%下降到1.3%；分省低保貧困線下結(jié)果與之類似。以5.5美元標(biāo)準(zhǔn)度量，城市絕對(duì)貧困發(fā)生率呈現(xiàn)更快的下降態(tài)勢(shì)，貧困發(fā)生率從2013年的7.0%下降到2018年的2.6%。

表2 城市貧困發(fā)生率：2013—2018年(單位：%)

從相對(duì)貧困視角來看，貧困也呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，但受到城市地區(qū)收入分布格局狀態(tài)的制約，相對(duì)貧困下降程度較小。例如，40%相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下，2013—2018年城市相對(duì)貧困發(fā)生率僅從8.9%下降到7.5%。我們發(fā)現(xiàn)40%相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)折算出的貧困線高于世界銀行所提出的適用于中高收入國家的絕對(duì)貧困線，所以這條線下計(jì)算出的城市相對(duì)貧困發(fā)生率要高于絕對(duì)貧困結(jié)果。由此可知，城市低保人群是相對(duì)貧困人群中的一類極其特殊的組成部分。

（二）城市低保與相對(duì)貧困家庭：特征差別分析

考慮到以低保戶為代表的絕對(duì)貧困人群，其貧困程度和貧困特征與相對(duì)貧困群體有所差別。對(duì)此，本節(jié)使用Logistic回歸和CHIP2018年數(shù)據(jù)分析了當(dāng)前我國城市低保家庭和相對(duì)貧困家庭的致貧因素，回歸策略式如下：

其中，Y為個(gè)體是否領(lǐng)取低?；蛳萑胂鄬?duì)貧困的指示變量；X為戶主的個(gè)人特征，包括戶主的年齡、性別、民族、婚姻狀態(tài)、政治身份、健康狀態(tài)、工作情況以及社保參與情況；Z為家庭特征，包括家庭勞動(dòng)力的就業(yè)和負(fù)擔(dān)情況、住房條件、收入結(jié)構(gòu)以及資產(chǎn)情況等特征；D為一組反映區(qū)域特征的控制變量，包括省份的虛擬變量和地級(jí)市的特征?；貧w結(jié)果①限于篇幅，未報(bào)告回歸結(jié)果。顯示，戶主年齡較大、健康狀態(tài)差(包括病人、殘疾人)、教育程度低、收入和資產(chǎn)較低、住房條件較差以及無養(yǎng)老保障的家庭更容易被識(shí)別為低保戶。相對(duì)貧困人群特征部分與低保戶重合，如教育程度低、住房條件較差、收入和資產(chǎn)較低等。同時(shí)，低保戶與相對(duì)貧困戶在特征上也具有差異。家庭中有健康狀況較差的個(gè)體、有殘疾人或失業(yè)人口，此類家庭被認(rèn)定為低保戶的概率更大。上述特征在決定是否為相對(duì)貧困群體上的回歸系數(shù)不顯著。相反，家庭規(guī)模大、恩格爾系數(shù)高兩項(xiàng)特征，對(duì)家庭是否陷入相對(duì)貧困有顯著影響，但不影響低保戶認(rèn)定。

上述結(jié)果說明，在緩解相對(duì)貧困戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中，既要充分考慮到低保群體的特殊性，將兜底保障作為緩解相對(duì)貧困框架下的重要一環(huán)，在識(shí)別和救助手段上予以特殊政策；對(duì)收入比較高的相對(duì)貧困人口而言，低保政策不可能也不應(yīng)該承擔(dān)此類人群的減貧任務(wù)。對(duì)后一類群體，需要通過額外設(shè)定相對(duì)貧困人口監(jiān)測(cè)體系，并輔以其他與經(jīng)濟(jì)增長和縮小差距相關(guān)的普惠型政策的手段，在發(fā)展中提升其增收能力。

五、城市低保減貧效果與低保政策模擬分析

（一）城市低保減貧成效測(cè)算與分析

表3報(bào)告了當(dāng)前城市低保減貧成效的評(píng)估結(jié)果。此處借鑒再分配領(lǐng)域常用的MT指數(shù)分析思路。具體做法為，在CHIP數(shù)據(jù)中將低保收入從家庭可支配收入中扣除，作為“事前收入”，將現(xiàn)有人均可支配收入視為“事后收入”。以“事前”及“事后”貧困指數(shù)的變動(dòng)差額作為現(xiàn)行低保的政策評(píng)估結(jié)果。

表3 城市低保減貧效果分析：2013—2018年(單位：%)

從測(cè)算結(jié)果看，無論是2013年還是2018年，城市低保轉(zhuǎn)移支付在緩解貧困方面的效用十分有限，采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)越低，低保減貧的效果越明顯，該結(jié)果與已有研究一致(都陽和Park，2007；楊穗等，2015；楊穗和高琴，2019)。對(duì)比兩個(gè)年度的跨期變動(dòng)，無論是基于絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困標(biāo)尺，城市低保的減貧效用都有所減弱。

城市低保政策減貧效率較低的原因可歸納為如下三點(diǎn)：一是城市低保補(bǔ)助金低導(dǎo)致的減貧效果有限問題，二是低保瞄準(zhǔn)偏差所導(dǎo)致的減貧效率低下問題，三是低保兜底政策目標(biāo)所決定的低保減貧力度有限性問題。其中，就瞄準(zhǔn)偏差問題，國內(nèi)外已經(jīng)涌現(xiàn)許多高質(zhì)量文章，整體的判斷是漏保(應(yīng)保未保)和錯(cuò)保(應(yīng)退未退)降低了應(yīng)保群體被覆蓋的概率，導(dǎo)致有限的低保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能發(fā)揮更大的減貧和再分配效率。宋錦等(2020)使用2013年CHIP調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)漏保率在78%～85%；錯(cuò)保率超過了90%。本文基于2018年數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，2018年城市低保戶的漏保率為86.4%，錯(cuò)保率為88.2%，基于收入識(shí)別下的低保戶瞄準(zhǔn)效率沒有明顯改善。漏保(應(yīng)保未保)和錯(cuò)保(應(yīng)退未退)降低了應(yīng)保群體被覆蓋的概率，導(dǎo)致有限的低保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒能發(fā)揮更高的減貧和再分配效率①現(xiàn)有文獻(xiàn)大多發(fā)現(xiàn)了收入法瞄準(zhǔn)率較低，但對(duì)此問題缺乏解釋。王有捐(2006)從三個(gè)角度對(duì)此問題進(jìn)行了解釋：第一是統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和民政系統(tǒng)對(duì)于收入統(tǒng)計(jì)的方式不同，基層民政工作人員會(huì)通過家庭構(gòu)成以虛擬收入的方式對(duì)家庭收入進(jìn)行調(diào)整；第二是民政部門在判斷低保戶時(shí)會(huì)綜合考慮家庭特征和生活狀況等輔助指標(biāo)；第三是地方民政部門由于資金壓力而對(duì)低保群體規(guī)定了更為嚴(yán)格的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。。

（二）低保政策的反事實(shí)模擬設(shè)定

結(jié)合前文分析，城市低保政策的執(zhí)行力度和執(zhí)行效率仍具有改進(jìn)空間，這為后文提供了預(yù)估減貧成效的方向。基于此，本文設(shè)計(jì)三類城市低保政策模擬方案。

方案一：維持低保瞄準(zhǔn)精度不變，提高低保金水平。對(duì)此，僅考察提升既有低保戶低保補(bǔ)助的情形，不考慮提高低保金很可能導(dǎo)致低保人群規(guī)模增加的情況。

方案二：低保財(cái)政支出不變，提高低保瞄準(zhǔn)精度。文中僅匯報(bào)了以多維指標(biāo)作為低保戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)下的結(jié)果。結(jié)合既有文獻(xiàn)，多維指標(biāo)的瞄準(zhǔn)精度要優(yōu)于收入維度(Chen等，2006；Gao，2017；朱夢(mèng)冰和李實(shí)，2017；宋錦等，2020)，本文構(gòu)造了一組識(shí)別低保戶的多維指標(biāo)體系作為提高低保瞄準(zhǔn)精度的標(biāo)尺，并發(fā)現(xiàn)通過多維指標(biāo)體系識(shí)別出的低保人口規(guī)模與現(xiàn)行低保規(guī)模具有高度一致性，這增強(qiáng)了本文使用多維識(shí)別方法的信心①多維識(shí)別得到的反事實(shí)低保戶大約占總體的1.76%。。

方案三：兼顧前兩類方案，同時(shí)提高低保金水平和低保瞄準(zhǔn)精度。對(duì)于這一方案，本文只匯報(bào)了低保多維瞄準(zhǔn)精度提高的情況下低保金增加時(shí)的反事實(shí)模擬結(jié)果。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)情境下，提高低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)必然意味著低保線的提高和低保戶規(guī)模的相應(yīng)擴(kuò)大。因此，為了與前兩類方案的模擬結(jié)果進(jìn)行橫向比較，我們?cè)诜桨溉?，還額外細(xì)分出“提高低保金水平＋低保人口不變”和“提高低保金水平＋低保覆蓋人口增加”②由于低保標(biāo)準(zhǔn)提高時(shí)，增加的低保覆蓋人群規(guī)模有著較強(qiáng)的不確定性。為了分析的簡便，本文中假定無論低保標(biāo)準(zhǔn)提高到原標(biāo)準(zhǔn)的幾倍，覆蓋的人群均只增加一倍左右。的兩類模式。

（三）政策模擬結(jié)果

本部分匯報(bào)了上述三類方案的模擬結(jié)果。我們分別將城市低保金水平提高到其現(xiàn)有水平的1.1倍、1.2倍，直到2倍的水平，測(cè)算不同模擬方案下低保政策的反貧困效果，結(jié)果參見表4。

第一類反事實(shí)模擬測(cè)算顯示，保持城市低保覆蓋率不變，僅提高既有低保戶的低保補(bǔ)助水平，此時(shí)低保財(cái)政投入會(huì)等比例增加。從城市低保變革的減貧效應(yīng)上看，將低保金水平提升至1.5～2倍，絕對(duì)貧困發(fā)生率下降了0.28～0.31個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度在19.1%～21.6%；相對(duì)貧困發(fā)生率下降了0.15～0.26個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度在2.0%～3.5%。對(duì)比絕對(duì)和相對(duì)兩類貧困的降幅差異發(fā)現(xiàn)，前者降幅顯著高于后者。究其原因，收入較低的個(gè)體脫離了絕對(duì)貧困不意味著脫離相對(duì)貧困，因此相對(duì)貧困下降幅度更低；更重要的是，現(xiàn)行城市低保的“漏保率”和“錯(cuò)保率”過高，在這種錯(cuò)誤匹配的前提下直接提高低保金水平，會(huì)忽視“漏保戶”福利水平的提升，同時(shí)大概率提高“錯(cuò)保戶”收入水平，從而導(dǎo)致此類低保變革無法達(dá)到兜底減貧的目標(biāo)。

第二類反事實(shí)模擬測(cè)算顯示，保持城市低保覆蓋率不變，通過提高低保戶的識(shí)別效率，城市中的相對(duì)貧困的狀況將會(huì)得到較高程度的改善。表4顯示，提高低保瞄準(zhǔn)精度后，城市絕對(duì)貧困發(fā)生率下降了0.14個(gè)百分點(diǎn)，降幅為9.6%；相對(duì)貧困發(fā)生率下降了1.46個(gè)百分點(diǎn)，降幅達(dá)到19.1%。相較于第一類反事實(shí)結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)提高低保瞄準(zhǔn)精度更有利于改善相對(duì)貧困的狀況。這可能是由我國城市低保戶識(shí)別體系并非是收入決定論的性質(zhì)所決定的。通過最后一列對(duì)低保財(cái)政投入的模擬計(jì)算，我們還可以觀測(cè)到第二類反事實(shí)模擬情景下的低保財(cái)政支出將得到進(jìn)一步節(jié)約。結(jié)果顯示，在保持城市低保戶規(guī)模不變的前提下，提高低保識(shí)別精度最終將有利于節(jié)省10%左右的低保財(cái)政投入。

表4 三類模擬的減貧效應(yīng)①限于篇幅，本表只匯報(bào)了低保線為1.1倍、1.5倍和2倍時(shí)的測(cè)算結(jié)果。

下面，考察第三類反事實(shí)模擬結(jié)果。首先，考察“提高低保金水平＋低保覆蓋率不變”模式。與第一類模擬相比，第三類模擬中將低保金水平提升至1.5～2倍，相應(yīng)低保財(cái)政投入僅提高1.3～1.7倍，低保財(cái)政投入相對(duì)低于第一類模擬中的等比例變動(dòng)的結(jié)果。同時(shí)，絕對(duì)貧困發(fā)生率下降了0.23～0.32個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度在15.9%～21.8%；相對(duì)貧困發(fā)生率下降了1.66～1.88個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度在21.7%～24.5%。很顯然，相較于方案二，方案三在提升精準(zhǔn)識(shí)別度的同時(shí)提高了低保保障標(biāo)準(zhǔn)，從而令其在消除絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困方面的效力更高。其次，考察“提高低保金水平＋提高低保覆蓋率”模式。由于在現(xiàn)實(shí)情境下，提高低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)意味著低保線的提高和低保戶規(guī)模的相應(yīng)擴(kuò)大，且低保戶規(guī)模的擴(kuò)大又會(huì)帶來更高的財(cái)政投入，故此時(shí)觀測(cè)到財(cái)政投入以更大倍數(shù)提高。測(cè)算顯示，相較于第一類模擬，在第三類模擬中將低保金水平提升至1.5～2倍，相應(yīng)低保財(cái)政投入提高2.3～3.1倍；對(duì)應(yīng)城市絕對(duì)貧困發(fā)生率下降了0.29～0.37個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度在19.7%～25.6%；相對(duì)貧困發(fā)生率下降1.89～2.14個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度在24.7%～28.0%。

綜合三類政策模擬方案，提高低保的識(shí)別效率是最為經(jīng)濟(jì)的手段。借鑒我國農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧時(shí)期所取得的經(jīng)驗(yàn)，精準(zhǔn)扶貧是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的制勝法寶；并且第三類模擬中的“提高低保金水平＋提高低保覆蓋率”模式與真實(shí)情境更為貼近，可作為加大提高低保瞄準(zhǔn)精度和保障力度下的減貧潛力上限①當(dāng)然，也必須承認(rèn)提高識(shí)別精度依賴于大量的人力、物力以及科技手段的投入，上述投入無法在本文的模擬過程中呈現(xiàn)。同時(shí)，本文模擬估算中依然存在如下局限性：其一，本文忽略了城市低保政策調(diào)整后的勞動(dòng)激勵(lì)變動(dòng)和“羞恥效應(yīng)”。其二，本文忽略了其他社會(huì)保障政策與低保政策之間的交互影響。我們將在下一步的工作中對(duì)上述局限加以完善和補(bǔ)充。。未來，以完善城市最低生活保障人群瞄準(zhǔn)機(jī)制和提高其保障力度為關(guān)鍵性導(dǎo)向的制度建設(shè)可以作為城市反貧困和縮小差距的重要手段。

六、結(jié)論和啟示

（一）主要發(fā)現(xiàn)

改革開放以來，我國在包括城市低保等國家社會(huì)保障領(lǐng)域做出諸多改革探索，為改善居民收入分配狀況做出了貢獻(xiàn)，但這種貢獻(xiàn)所發(fā)揮的實(shí)際功效還具有提升潛力(何文炯，2021)。作為城市貧困人口救助制度的重要組成部分，城市低保的執(zhí)行效果和反貧困作用非常值得研究。本文利用CHIP2013年和CHIP2018年城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)城市低保的減貧成效和減貧潛力進(jìn)行了評(píng)估。首先，城市低保發(fā)揮了一定的減貧作用，但反貧困效果有限。這既與城市低保瞄準(zhǔn)精度低和保障力度不足有關(guān)，也與低保目標(biāo)群體的特殊性相關(guān)。其次，由于城市低保增速滯后于城市居民收入增速，近五年間城市低保的反貧成效水平略有下降。最后，城市低保的“漏保”(應(yīng)保未保)和“錯(cuò)?！?應(yīng)退未退)現(xiàn)象仍然存在，從而令本就有限的低保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒能發(fā)揮應(yīng)有的減貧和再分配效力。通過對(duì)城市低保政策進(jìn)行模擬，本文發(fā)現(xiàn)在不改變低保財(cái)政投入的前提下，提高城市低保的多維瞄準(zhǔn)精度，城市相對(duì)貧困率將降低1.46個(gè)百分點(diǎn)；在救助人群規(guī)模不變的前提下，提高低保瞄準(zhǔn)精度有利于節(jié)約低保財(cái)政支出。

（二）啟示與建議

城市低保是我國政府社會(huì)救助事業(yè)的重要組成部分，是緩解城市地區(qū)最貧困人口生活狀態(tài)的兜底保障手段。為了提高城市低保在反貧困與再分配領(lǐng)域的作用并結(jié)合本文的發(fā)現(xiàn)，提出如下建議。

第一，探討規(guī)劃城市扶貧治理路徑。2021年是我國全面建成小康社會(huì)的首個(gè)年份，還是國家實(shí)施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的元年。立足新發(fā)展階段，在“十四五”時(shí)期有關(guān)“城市調(diào)查失業(yè)率控制在5.5%”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)下，對(duì)應(yīng)我國有關(guān)“建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”和“基本實(shí)現(xiàn)新型城市化”的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，學(xué)術(shù)界有待開啟對(duì)城市貧困的深入研究，深究城市貧困的誘因，為構(gòu)建城市扶貧治理格局提供科學(xué)依據(jù)。

第二，構(gòu)建階梯型救助治理體系。區(qū)分相對(duì)貧困群體內(nèi)部的差別，明確城市低保政策不可能也不應(yīng)該承擔(dān)(非低保)相對(duì)貧困人口的減貧任務(wù)。在構(gòu)建階梯型扶貧治理體系方面，科學(xué)研判各類低收入群體的結(jié)構(gòu)特征，對(duì)低保群體做到應(yīng)保盡保，對(duì)其他低收入群體要適當(dāng)為其提供補(bǔ)充性救助手段或輔以其他普惠政策。

第三，提高城市低保的瞄準(zhǔn)精度。建議借鑒農(nóng)村“建檔立卡”方面取得的經(jīng)驗(yàn)，提高城市低保識(shí)別的瞄準(zhǔn)精度。建議提高核查收入和財(cái)產(chǎn)精準(zhǔn)度，建立相對(duì)統(tǒng)一的多維識(shí)別和定量評(píng)價(jià)體系，以科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范具體的操作流程，為低保戶的精準(zhǔn)識(shí)別提供政策手段。同時(shí)，加強(qiáng)城市低保政策與教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等其他社會(huì)救助政策的信息互通與銜接，加強(qiáng)專項(xiàng)救助政策的實(shí)施，根據(jù)低保戶的實(shí)際情況按需施救，在預(yù)防返貧的同時(shí)，切斷貧困的代際傳遞。

第四，逐步提高城市低保的保障標(biāo)準(zhǔn)。受限于地方財(cái)政能力，最低生活保障資金往往投入力度有限，對(duì)低收入群體的救助仍處于較低水平區(qū)間。建議建立多元化資金籌集機(jī)制，吸引社會(huì)資金，同時(shí)提高資金使用效率，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)步提高低保戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)為低收入家庭謀福祉。