城鄉一體化進程中農村土地流轉問題與對策

楊冰清，張 俠

（阜陽師范大學 信息工程學院，安徽 阜陽 236041）

城鄉一體化的穩步推進，為城市與農村地區和諧建設發展創造了良好環境。圍繞農村土地流轉問題做好分析，并制定科學解決方案，有助于更好實現城鄉一體化的快速推進，使土地流轉能成為助力城鄉一體化發展的重要內在驅動力。

1 城鄉一體化背景及其實現方式

20世紀80年代，改革開放發展迅速提高了我國城市地區經濟發展水平，使我國國民生產總值及國際貿易影響力大幅提高。但隨之而來的問題是城鄉發展差距逐步增大，農村地區基礎設施建設與城市地區相比較為滯后。為更好解決這一問題，部分地區圍繞城鄉一體化建設開展系統化發展布局，力圖運用城鄉發展一體化融合，實現城鄉地區經濟、教育、醫療等層面發展建設協同推進。城鄉一體化的實現，需要從整合城鄉產業資源、加強多元化產業融合、調整國民收入、振興農村經濟等多個角度共同開展。其中，農村土地流轉是實現城鄉一體化建設發展中振興農村經濟建設的重要一環。利用農村土地流轉，加強農村周邊產業經濟發展建設，提高農村農業產業經濟發展水平，實現農村地區與城市地區產業經濟雙向融合，是推進城鄉一體化發展的核心關鍵。

2 我國城鄉一體化進程中農村土地流轉存在的問題

2.1 農村土地流轉缺乏統一標準規范

城鄉一體化進程中農村土地流轉，需要基于標準化規范有序推進，進一步從保證農戶權益及企業集團利益等多個方面穩步推進。然而，由于我國各地區農村土地流轉標準尚未統一，各地區經濟發展水平也存在較大差異，使城鄉一體化進程中農村土地流轉缺乏標準，從而衍生出一系列土地流轉糾紛。從滿足階段性發展需求的角度來說，根據本地區發展規劃及發展現狀，合理地選擇適宜土地流轉標準，有利于更好通過土地流轉實現農村經濟產業現代化、集約化發展。但對于農村產業經濟建設長效化發展來說，不規范農村土地流轉，將進一步加劇農戶及集團經營主體之間矛盾，不易于構建和諧經濟發展環境，容易對農村產業經濟建設現代化發展產生負面影響。所以，統一農村土地流轉規范，對于解決農村土地流轉存在矛盾問題至關重要。

2.2 有關農村土地流轉的法律細則尚不明確

目前，法律上對于農村土地流轉規范，大部分是基于構建農村土地流轉規范框架，在框架內并未詳細做土地流轉各項細節進行闡明，使農村土地流轉無法依據法律條款相關信息，更好維護農戶實際權益，導致農村土地流轉侵權問題屢屢發生。例如，在2021年頒布的《民法典》中，其中第十一章的第五十六條：“農村承包經營戶的債務,以從事農村土地承包經營的農戶財產承擔,事實上由農戶部分成員經營的,以該部分成員的財產承擔。”，其中，僅明確指出責任承擔主體，未能針對責任劃分給出明確法律指示。相關條文內容，也僅僅面向農戶單方面承包土地經營，針對土地流轉中集體經營等內容闡述并不詳細。因此，使農村土地流轉，無法形成良性發展循環，法律的制約能僅從規避土地流轉安全風險角度進行法律制約，使法律在農村土地流轉方面實際約束力有所下降。

2.3 農村土地流轉正規渠道單一

現階段，農村土地流轉大部分由政府機構或第三方平臺提供。政府機構所提供農村土地流轉服務效率相對較低，但在保護農戶個人權益方面，能從法律、行政角度為農戶提供多個方面安全保障。第三方平臺在時效性方面具有明顯優勢，農戶所需付出成本也相應地有所增加。為在有效控制成本支出的同時，提高土地流轉的實效性，部分農戶鋌而走險采取私下交易方式進行土地經營流轉，這一方式雖然滿足農戶成本控制、提升雙方面需求，但由于部分農戶法律意識相對淡薄，對土地流轉政策內容了解少之又少，使其個人權益容易遭受侵害，對農戶未來階段通過法律途徑進行維權形成阻礙。除此之外，為獲取短期經濟收益，也是部分農戶采取私下交易策略重要影響因素，進而，成為土地流轉侵權糾紛問題的主要來原因。

2.4 政府機構的農村土地流轉監管力度不足

政府機構積極做好農村土地流轉監督，從源頭上控制農村土地流轉風險，對于保證農戶個人權益至關重要。然而，部分地區政府機構面對農村土地流轉問題，長期采取粗獷式管理模式，未能從細節上做好管理規范，對相關管理方案的制定，也不符合當前農村土地流轉的基本需求，使農村土地流轉逐漸形成惡性發展循環，降低農村土地流轉經濟效益與社會效益。政府機構之所以在農村土地流轉方面采取粗獷式管理，其原因主要有以下兩個方面。第一，農村土地資源屬于農戶私有財產，過于干預不利于樹立農村地方政府形象，對行政工作的開展具有不良影響。第二，政府機構側重于階段性經濟發展，未能從可持續發展角度做好長期規劃，使政府機構針對農村土地流轉問題監管長時間處于散漫狀態，無法積極為農戶土地流轉問題的解決提供幫助，最終為農村土地流轉風險的產生創造有利條件。

2.5 農戶對土地流轉認知滯后

土地流轉是新時代農村地區構建經濟發展新業態的重要支撐。部分農戶對于土地流轉的認識，仍然停留于單方面土地轉讓，未能從土地承包、土地經營等多個維度做好土地流轉規劃，導致農戶無法積極參與農村土地流轉，阻礙農村地區新經濟建設發展。另外，部分農戶對土地流轉短期收益的依賴，也使農村地區農業產業經濟建設受阻，無法更好實現農村產業經濟發展多元化推進，使農村土地流轉成為制約農村經濟發展重要要素。針對以上問題，我國能基于城鄉一體化建設發展需求，進一步汲取國外農村土地流轉經驗，根據各個地區農村經濟發展現狀及土地流轉狀況，合理地做好農村土地流轉規范，切實提高對農戶個人權益保證，有效杜絕農村土地流轉風險，使農村土地流轉成為助力農村新經濟發展的重要路徑。

3 國外農村土地流轉對我國的啟示

3.1 日本

日本農村土地流轉，由政府機構進行主導，企業與中介方面主要負責對農村土地流轉提供平臺支持。在此過程中，政府機構充分發揮監督管理職能，在政府機構監管之下，企業通過提供交易服務獲益，農戶則可通過企業平臺對接享受安全服務保障，使企業土地流轉效率大幅提高。日本之所以形成這一模式，最早引用日本《土地利用增進法》中規定的相關內容，進一步對農村土地流轉標準進行統一，并在擴大日本地區農村土地經營規模方面提供政府政策支持，使日本農村土地流轉成為農村發展建設主要形式。為更好推動農村土地流轉一體化協作，日本于20世紀90年代末期，頒布《新農業基本法》其中主要針對農業技術培訓、農業土地管理、農村土地管理權益及農村土地經營等作出規劃，并由政府機構出資與企業聯合建立土地流轉交易服務中心，為農村土地流轉提供多方面支持與保障。

3.2 法國

法國農村土地流轉，最早起源于20世紀30年代。該時期法國農村土地流轉，主要面向農莊及農場主提供土地流轉支持，設立地方行政機構處理農村土地流轉相關事宜。隨著第二次世界大戰爆發，法國農村土地流轉政策實施被迫中止。直至20世紀50年代末期，法國針對戰后重建制定一系列農村土地改革方案，其中包括對農場主或農戶進行土地流轉經濟補貼，加強青年勞動力在建設農村產業經濟方面發揮作用。法國農村土地流轉發展體系逐漸成熟，使法律農村經濟發展建設面臨另一嚴峻問題。大規模引入外部資源對土地進行轉包，使部分土地資源長期處于荒廢狀態，無法切實通過經濟刺激實現農村產業經濟發展良性循環。此時，法國采取為農戶提供低利息金融貸款方式，提高農戶開展土地流轉產業經營積極性，在金融扶持幫助下，法國農村土地流轉逐漸從大規模土地轉包向長期外包及短期租賃進行轉移，進一步提高法國農村土地流轉經濟效益。

3.3 美國

美國是率先采取信息化土地流轉模式的主要國家之一。美國農村經濟產業結構與日本、法國有著一定差異。美國農村產業經濟發展，主要以農場為核心單位，農場主具備土地的永久所有權。所以，農場主可以根據自身發展需求，采用不同模式土地流轉方式。部分州縣針對農村土地流轉，采取政府補貼的政策制度，但不同于法國的直接經濟補貼，美國政府補貼制度，主要在減免農場主稅務支出方面為土地流轉提供支持。農場主可以運用線上交易模式，對土地資源進行轉讓或買賣。對于部分地域相對偏僻或轉讓價格低于市場價值土地資源，則由各地縣級政府機構直接接手，以維持穩定土地流轉交易環境。美國土地流轉優勢在于采用信息化管理覆蓋基本模式，通過自由交易構建多元化土地流轉生態環境，政府機構則運用市場調節，時刻保持美國土地流轉市場穩定發展，使土地流轉交易雙方、多方能進一步實現互利共贏。

4 新時期我國城鄉一體化進程中農村土地流轉問題的解決對策

4.1 健全農村土地流轉統一管理的規范標準

健全農村土地流轉管理標準，必須確保兩個主要前提。第一，保證農村土地流轉管理標準制定，符合本地區農村產業經濟發展建設需求，根據本地區發展現狀開展規劃。第二，保證農戶土地流轉核心權益，在提高農戶經濟收益同時，圍繞農村經濟建設可持續發展進行標準制定。這其中，政府機構應做好深層次調研工作，充分分析當前土地流轉存在矛盾問題，既要保證農村土地流轉符合多方利益訴求，同時，也要為農村地區后續階段土地資源管理做好科學布局。所以，健全農村土地流轉管理標準，不應追求短期管理時效性，需要立足當前、著眼未來，以長遠發展作為核心目標，一步一個腳印腳踏實地推進農村土地流轉發展規范，進一步在細節上為農村土地流轉做好改革、創新，使農村土地流轉能為城鄉一體化發展充分助力。

4.2 加強地方政府的農村土地流轉立法監管

強化立法監督，對于控制農村土地流轉風險及解決農村土地流轉糾紛問題具有重要意義。政府機構需要從法律完善、監督管理兩個層面做好農村土地流轉的相關工作。在立法方面，政府機構不應采取一刀切的方式，要為參與土地流轉雙方及多方預留一定溝通余地，盡可能通過平穩方式做好管理過渡，使法律成為有效制約非法流轉工具，而不是強制性管理策略，給予農村土地流轉足夠自主化空間。針對政府機構監督管理，必須要成立專門土地流轉研究小組，根據本地區農村經濟產業結構、農村經濟發展水平等，及時地做好農村土地流轉政策調整，按照不同時期對農村土地流轉多元化需求，從更高維度做好管理細節設計，使農村土地流轉能構建互利互惠的雙贏局面。以此，規避農村土地流轉風險產生，進一步提高農村土地流轉管理的規范性。

4.3 豐富農村土地流轉官方渠道

豐富農村土地流轉官方渠道，其目的是給予農戶更多元選擇。政府機構可以聯合企業，建立系統化交易管理平臺，由企業為農村土地流轉導入更多資源，中介則可通過與企業的對接，對土地流轉項目進行了解，避免中介與農戶對接存在違法、違規風險。從流程上看，由第三方企業提供土地流轉平臺交易支持，的確使農村土地流轉的流程更為繁瑣，但農戶無需在這一過程中過度參與，僅通過土地權轉讓等方式進行土地資源移交，即可完成全部流程，后續階段相關對接工作則在政府機構監督下，由企業自行與中介對接完成。使農戶能在這一過程中充分受益。所以，采取政府機構聯合第三方平臺企業提供土地流轉支持方式，一方面，提高對土地流轉風險控制，另一方面，也解決傳統模式下政府機構土地流轉服務時效性不足問題，為農村土地流轉合理化推進奠定堅實基礎。

4.4 建立農村土地流轉政府保障機制

建立農村土地流轉政府保證機制，可以緩解農戶土地流轉壓力，使農村土地流轉管理政策落實，能與農村經濟發展有效對接。在此過程中，政府機構應針對農戶土地流轉需求，在制度上做好調整，既要維護農戶自身個人權益，同時，也要為參與土地流轉雙向、多方提供平等對話空間，使農村土地流轉能形成良性發展循環。在良好發展環境下，農村土地流轉規模將逐步擴大，對土地流轉資源的運用，亦可不再拘泥于滿足單方面農業產業經濟建設，使農村地區土地流轉資源運用具有良好結構彈性。除此之外，政府機構要做好管理協調工作，為農戶土地流轉建立信譽保障機制，通過信譽管理提高農村地區土地流轉有效性，為未來階段農村地區經濟發展建設做好鋪墊。

4.5 提升農村土地流轉經濟管理補貼

利用經濟補貼拓展農村土地流轉市場規模，對于更好解決農戶土地流轉成本過高問題具有一定幫助。部分地區土地流轉流程較為繁瑣，所需消耗時間成本與經濟成本相對較高，對農戶土地流轉積極性產生影響。政府機構采用經濟補貼的方式為農戶解決土地流轉的成本問題，可以進一步提高農村土地流轉內向循環，加強農村土地流轉市場發展的穩定性。針對土地流量經濟補貼的經濟來源，則可由企業或中介機構承擔，政府機構利用免稅及減稅等方式，為企業與中介機構提供幫助，使企業與中介機構能為農戶承擔部分土地流轉經營、管理風險，進一步實現農村土地流轉的多元化推進，為未來城鄉一體化建設發展提供有力保障。

綜上所述，農村土地流轉是城鄉一體化建設發展重要內容之一。做好對農村土地流轉管理優化，并進一步完善農村土地流轉管理體系，對于更好規范農村土地流轉具有良好實際幫助，是未來階段擴大農村土地流轉市場及提高農村土地流轉產業對接能力的重要基礎。