有效應對政府工程招投標不合理低價競爭的對策分析

陸之豪

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢430072）

引言

我國政府工程承擔著城鄉基本建設、社會公共安全基礎設施以及社會福利保障工程等多項職能，是廣大人民群眾安居樂業的保障線，是固本強基建設社會主義現代化國家的基石，是開啟高質量、跨越式發展新紀元的關鍵。招投標是我國政府工程采購廣泛且最多采用的一種形式，旨在公平、公正、公開地進行采購交易。政府在招投標中不僅是參與者，而且還作為監督機構對招投標活動進行監督管理。招投標政策對政府工程最終的質量與成效有著決定性的作用。

從經濟學角度看，招投標作為一種政府公共交易方式具有兩大功能：一是解決發包方和投標商兩者之間信息不對稱的問題；二是能夠促進資源的優化配置，以使發包方和投標商獲得雙贏[1]。通過招投標可以使交易信息對稱，傳導準確的價格信息，鼓勵價格競爭，降低交易費用，同時規范競爭行為，促進有效競爭。

1 我國政府工程招標現狀

1.1 政府工程招標評標模式

我國政府工程公開招標目前常采用的評標方式有兩種，即合理低價法與綜合評分法。合理低價法是趨低價采購方式，由于無統一標準來判定某價格為不合理低價，實際意義上該方法即為最低價中標法；綜合評分法加入了對業績、資質等評分，但按《中華人民共和國招標投標法》以及各地相關規定，都對各項評分限定了分數[2]。另外，在對價格分的計算中，雖一般由多種計算方式進行抽簽，但基本都是趨于最低價、次低價范圍中標，所以該方法同樣是趨低價的采購方式。

1.2 不合理低價競爭的弊端

在趨低價采購規則下，投標人為了自身利益往往壓低報價，甚至偏離成本報價，最終產生不合理低價競爭。在政府工程采購實踐中發現，部分工程采購雖然以極低的中標價格成交，但是施工單位往往會提出眾多工程變更和簽證，最終導致高價結算。這種情況極易造成財政投資虛增，導致財政資金流失，甚至會突破財政預算。

近年來工程市場上這一現象，不僅影響行業的健康發展，導致“劣幣驅逐良幣”，還會逐漸產生寡頭壟斷、價格同盟等問題，將對工程市場造成不可逆的傷害[3]。另外，不合理低價中標的政府工程，若施工單位無法獲得合理利潤，將會帶來工程工期、質量以及安全等一系列問題，更有甚者會棄標而去，給公眾利益帶來難以挽回的損失，甚至會滋生腐敗現象。

2 政府工程招標市場競爭價格形成的理論分析

2.1 招投標價格形成的理論分析

完全競爭性市場環境意味著有數量極大的生產者，且他們都使用同樣的方式向市場供應同類標準化的生產產品，例如建材、農產品等，消費者和生產者均無法控制產品價格。在這樣的環境中，由于消費生產雙方均無法對價格產生影響力，只能成為價格的接受者，因此在完全競爭性市場中產品價格是由供求關系確定的。在非完全競爭市場下，每個生產者生產的產品都是不完全相同的。建設工程市場由于各生產者的管理、技術、資源水平等各不相同，其所生產的工程產品差異巨大。在政府工程市場上，由于消費者是各地方政府，而生產者則是數量眾多的各類施工單位，兩者數量懸殊巨大，供應量遠大于需求量，導致建筑產品難以形成均衡的價格。對此，法國經濟學家萊昂·瓦爾拉斯認為，需要經過一個搜索的過程，使價格向上或向下移動而得到一個均衡的價格。這個搜索的過程，可理解為一系列抽象性的拍賣過程。而與拍賣制度極其相似的招投標制度亦可以促使建筑產品形成局部平衡，尋找到一個均衡價格，在此前提之下招標人與投標人可達到帕累托狀態。

目前我國政府工程招標采用的趨低價采購模式，投標人之間無法掌握相互之間的企業生產信息，只能按照自身企業的相關數據進行函數計算，中標價即工程交易市場中的均衡價格。由于建筑工程市場供大于求，市場出現剩余，中標價格不斷下降，而建筑類企業存續成本較高，獲得任何一個工程項目都是企業延續的重要機會，這使得政府工程中標價低于成本的可能性不斷上升。

2.2 博弈理論

從博弈論的角度來看，投標報價是投標人之間、投標人與招標人之間進行價格博弈的結果，屬于不完全信息下的動態博弈[4]。不完全信息指的是每一位潛在投標人由于自身體量、資源、管理水平各不相同，在開標前都只知道自己的生產成本，而無法獲得其他投標人的相應生產成本。雖然投標人能對其他投標人的生產成本有主觀的估算判斷，但由于當前普遍采用的合理低價法與綜合評分法的評標方法均為趨低價采購方法，投標人的投標價最終依賴于其自身的生產成本[5]。

目前我國政府招標市場主要采用的是公開招標模式，且按照招投標相關法律規定不得限制潛在投標人投標，所以投標人數量通常是相當大的。結合趨低價的采購方法，就會驅使各投標人想方設法降低自身的投標價，導致出現不合理低價競爭，甚至出現低于企業生產成本的投標價。這種競爭最終可能導致建筑市場混亂、工程質量安全難以保證，并可能引起其他社會問題。

2.3 現行招標制度下市場價格競爭的政策分析

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第二十七條規定：招標人不得規定最低投標限價。2017年，財政部發布的第87 號令，修訂了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》，其第十二條明確了采購人可根據價格測算情況在預算額度內合理設定最高限價，但不得設定最低限價。

以上條文都說明了目前的政策規定可設最高限價而不可設最低限價。雖然設置最低限價為工程成本價從理論上可以避免投標人進行低于其生產成本的不合理低價競爭，然而如何去測算工程成本是異常困難的，且缺乏統一的判定標準，從而使得可操作性大大降低。在非完全競爭市場下，每個生產者生產的產品都是不完全相同的，其生產成本互不相同。政府建設工程市場更是如此，由于各生產者的自身規模、管理、技術以及資源水平各不相同，其所生產的工程產品不論是建筑材料成本還是人力、資金成本更是差異巨大。所以平衡統一的計算工程成本價、設置投標最低限價是幾乎不可能的。若最低限價計算、設置不當，不僅會導致財政資金流失，甚至還會產生工程市場新的問題。同時，按照最低限價理論條件，有可能導致消費者剩余損失和生產者剩余凈損失，將會導致政府相較于合理低價中標投入更多的財政資金，即最低限價與無最低限價下合理最低中標價的差額。

為防止不合理低價競爭對合理市場的沖擊，《中華人民共和國招標投標法》第四十一條明確規定“中標人能夠滿足招標文件實質性要求，并且經評審的投標價格最低，但是投標價格低于成本的除外”。然而由于各投標人成本不同且難以計算，對于投標價是否低于相應投標人生產成本并沒有明確的標準與計算方式，投標價除非出現明顯的差異，否則很難將其判定為低于生產成本的不合理低價。因此不合理低價競爭仍有出現的可能性。

3 有效防止政府工程招標不合理低價競爭的對策

3.1 完善運行機制，健全管理體系

隨著政府工程招標日趨增多，范圍不斷擴大，招投標活動規范程度也在不斷提高，但針對不合理低價競爭仍需要進一步完善法律法規。發展改革、監察審計以及財政部門應細化并完善招投標相關法規，制定并細化不合理低價評判標準，嚴格規范履約擔保制度，深化招投標市場信用制度建設，并完善招標流程的追責制度。加強對評標委員會專家的管理與監督，嚴格其資格認定，強化考核評價體系，并賦予評標委員會對不合理低價的核實權力與責任。應盡早盡快建立健全科學合理的價格管理體系與行業生產成本規范機制，同時嚴把市場準入關，健全市場出清機制。

另外，當前招投標領域政策文件數量與國家要求相比、與廣大市場主體的期盼相比相對偏多，且各地方政府規則龐雜不一，增加了市場主體的合規性成本，因此應加大力度清理、整合招投標流程制度[6]。

3.2 科學編制預算，把控源頭風險

建設部發布的《建設工程工程量清單計價規范》要求，全部使用國有資金投資或以國有資金投資為主的大中型建設工程推行工程量清單招標。使用工程量清單招標模式不僅適應了中國特色社會主義市場經濟發展的需要，還能降低社會成本、提高工作效率，實現與國際慣例接軌。然而在工程量清單編制中依然存在可能導致不合理低價競爭的漏洞。一是工程量清單對于品牌、型號、規格等規定不明確，導致投標人為低價中標而采用低劣產品、偷工減料；二是工程量清單編制不細致，導致清單缺項、漏項或數量差異過大，引發投標人惡意不平衡報價或工程中過量簽證；三是財政預算編制不科學、預估過低，導致過分壓低最高限價，將投標競爭線直接壓至甚至低于成本線，投標人被動進入惡性競爭。

政府招標人應遴選專業的預算編制單位進行工程量清單編制，政府管理部門也需聘請造價專業人士對工程量清單進行復審。工程財政預算是工程建立的基礎，應引起政府建設部門的重視，科學編制預算，避免從一開始就將工程預算逼入惡性競爭的旋渦。

3.3 規范招標流程，加強政府監管

政府工程招標應明確牽頭部門，落實主體責任，建立完善招標投標優化機制，統籌制定相關流程制度，明確并落實職責分工，協調處理招標人、投標人及清單編制方等工作關系，規范招標市場秩序，確定年度工程計劃，按步分解招標工作及其時限。

全面推行“雙隨機、一公開”監管模式，狠抓公告、資格審查、評標等重點環節，抽查檢查結果及相關處理決定及時向社會公開。政府招投標行政監管部門應暢通招投標異議及投訴渠道，積極推行招投標網上投訴受理，建立轉辦機制，對不合理低價競爭投訴及時做出處理及答復。建立投標人不合理低價競爭黑名單，警示違法行為，明確監管重點，增大對惡性競爭的執法威懾力。進一步鞏固深化招標監管整治成果，建立健全監督管理制度，推進形成一個健康的公平競爭市場環境，從根本上優化招投標市場環境。

3.4 促進市場合理充分競爭

現階段，我國政府工程建設領域并不是一個完全競爭市場。最主要的問題在于市場上的消費者即招標方占少數，而供應商即投標人占多數。其次，在政府工程領域，因地域限制、信息阻塞，生產資源與信息資源并非完全自由流動，這使得各家供應商的管理水平、技術水平良莠不齊[7]。因此，有必要建立完善的全國建設工程市場交流平臺，促進建筑市場資源信息流通。促進市場合理充分競爭可以將政府工程市場競爭變為不僅僅是價格之間的競爭，讓政府可以找到性價比更高的投標人，而非最廉價的。

另外，惡性低價競爭，將導致新興施工企業沒有足夠的成本參與競爭，逐漸形成巨頭壟斷的趨勢，阻礙行業的正常進步與發展；而競爭的多元化、合理化，不僅可以遏制不當惡性競爭，還能促進行業長足發展。

3.5 推進投標人管理技術升級

工程中標價過低最直接的影響就是施工企業的利潤降低，甚至出現零利潤、負利潤，進而導致企業無法創新、難以提高自身生產管理水平，進入一個“慢性死亡”的惡性循環之中。因此應推進投標人加強建設工程成本管理，增強企業自身的競爭硬實力，以獲得建設工程競爭市場的立足之本。政府可利用政策引導市場進行技術研發、精細化管理，規范市場競爭方向，使市場競爭變得多元化、良性化，促進投標人的管理研究重點從建設工程基礎成本管理再升級。針對提高生產能力、產出水平、管理技術進行研究，進一步提高自身的生產技術、管理效率以及服務質量，以此推進建設工程行業全方位優化改革升級，實現投標人轉型升級與政府公共建筑服務水準的雙贏。

4 結束語

政府工程招投標應完善法律法規及管理體系，科學編制預算，加強監管，優化市場競爭秩序，防止不合理低價競爭，確保規范有序、公平、公正的工程市場競爭環境，促進生產方參與公平合理的競爭，努力提高自身的管理與技術水平，形成良性競爭的健康市場環境。