當專家與街頭官僚相遇：建構主義視角下社區治理項目評估實踐分析

顧江霞

一、問題的提出

第三方評估是地方政府推進社會治理過程中對項目或內部改革成效評估的重要手段，因其專業性、獨立性和科學性而備受推崇。但相對于內部評估，第三方評估同樣有其自身的價值立場和利益出發點，且受制于評估所處社會政治生態系統環境的影響，其功用不可一概而論。因此，在特定的社會治理情境下，如何發揮第三方評估協同共治的作用，逐漸成為業界關注的議題。

政府部門往往希望通過第三方評估推動自身建設，創制新的治理政策，以應用于實踐，解決實際問題。在項目評估過程中，通常邀請高校或行業內人士擔任專家，希望借助專家的“專業知識”來做出判斷，并在有需要的時候對公眾做出交代，以回應社會關切。但當第三方試圖以科學理性的方式開展評估時，如根據既有的評估指標體系來評判所評估之事項，往往發現很容易淪落到自說自話的境地，難以推動被評估者的思想觀念轉變，或者被評估方在行動上顧慮重重，其根本沒有付諸行動的想法。倘若借助建構主義來分析評估歷程，那么一系列問題則更容易浮現出來：在正式評估現場，被評估者和評估者在對話中如何選擇語言？如果將對話者所選用的語言體系、表達方式、表述內容與其所處社會結構位置關聯起來，對話者的實踐邏輯是什么？是什么影響了實踐邏輯的運作？本文嘗試運用建構主義視角對社會工作評估實踐過程進行解析。

二、相關研究評述

當代社會科學知識體系從過往追求客觀的、確定性知識發展到對融合主客觀的、不確定性知識的探討，形成不同的范式，諸如客觀主義、建構主義和批判性范式（布賴恩·科爾比，2010）。其中，強調科學理性精神的客觀主義一直占據主導地位，評估領域尤其如此。以社區治理項目評估為例，常見的做法是將評估所依據的政策轉變為評估標準，并開發一系列評估指標體系對社會現實進行測量，最后得出一個結論。評估者的思維程式為：外在現實-客觀知識-知識的確定性-聲稱占有真理-給予真理或知識掌握者專家身份-對評估事項做判斷。評估者與被評估者的關系往往表現為掌控與回避的游戲，或者控制與順從的關系。顯然，持客觀主義立場的評估者將社會現實看成是外在的、客觀存在的、可測量的對象，忽視了社會現實本身具備的流動性、建構性、創造性的一面。持建構主義立場的評估者的思維程式為：闡明差異-建立橋梁-增加對話-開辟新的可能性-找到新的解決方案。評估者與被評估者的關系表現為挑戰與接納，是一種相互協作的關系，即決策者可以通過評估了解政策實踐與政策目標之間的距離，也可以通過評估凝聚政策實踐者達成共識，共同推動政策發展，創造新的社會世界。兩種不同評估范式下，評估者所持有的評估策略、方法及目標表現各異。為了分析社區建設中第三方評估特點及困境，本部分簡要回顧建構主義的基本觀點以及社區治理情境對評估發展的影響。

（一）建構主義：“交談”和“語言”與社會現實的構建

Nigel Parton等（2013）認為“建構主義總體來說持反主觀主義和基礎主義的知識觀。……建構主義更關注意義。……事實以一種積極的方式被建構和重新建構，而現實本身也積極參與其中。……建構主義可以被理解為一種試圖在‘客觀化’中使我們自身得到發展的途徑。它旨在說明我們及他人，如何主觀地建構越來越多的有效途徑去客觀理解我們是誰，是什么，在哪，以及可能的其他情況。……關注點是人類對理解和改變世界的持續性探索，以及通過講述和語言，定位人類在此過程中扮演的中心角色。”John Shotter（1993）認為，“只有在積極建構的關系所處的動態持續的背景下，交談的內容才能獲得其意義。因此，我們不應關注個人如何了解他們身邊的這個世界的物體和實體，而是應該對人們如何在他們的交談中發展和維持彼此聯系的方式，然后在這些交談的方式中如何理解他們的周圍環境這些東西感興趣。”

從建構主義視角來看，在評估現場交談中，交談者所處的情境、狀態、用語及感受將與評估所收集的其他證據材料共同影響評估結果，并且共同生成評估意義，而評估意義本身是流動的，依賴于評估者與被評估者之間的不斷探索、不斷建構。

（二）反映型實踐：專家與當事人關系之傳統契約與反映性契約的區別

舍恩將專業工作者與當事人的關系分為兩類，分別是傳統契約和新的反映型契約。這兩類契約關系分別對應兩種類型的行為世界，其中一類行為世界中雙方關系傾向于抑制專業工作者在行動中反映的能力，當當事人的處境不確定、獨特或不穩定時，體現為掌控與回避的游戲或輸贏游戲（舍恩，2018）；另一類行為世界中專業工作者努力開放他的專業知識以進行公開的探究，盡量反映自己的內隱的理解（tacit understanding），雙方關系從傳統專業契約轉變為反映性專業契約。在壓力與焦慮情境下，從傳統契約轉化到新的反映型契約并非易事，當事人或專業工作者須在人際行為世界中努力創造出促進另一方愿意改變的條件，帶入一種不會造成對方防衛的互動模式，逐步提高反映性對話的能力。

如前所述，政府委托第三方評估來推動政策發展，“專家”身份和角色賦予了評估者某種程度的權威性和自主性，而且如果評估結果直接涉及相關領導干部的政績考核時，被評估者陣營較易建立起防衛機制，比如發展“反評估策略”來應付評估，以掌控評估結果，但項目中存在的真正的問題就被回避了，評估成了“走過場”。基于此，問題產生：在特定的社區治理情境下，被評估者與評估者是否有可能從傳統專業契約轉變為反映性專業契約？如何引發這一轉變？

（三）街頭官僚理論：權威治理體制下街頭官僚的評估責任控制路徑

近年來學術界對街頭官僚的研究日益深刻。街頭官僚是指法官、公設律師等執行法律、為民眾提供各種接觸政府渠道的政府工作人員，其中，社區基層干部是街頭官僚的重要組織部分（蔣晨光、褚松燕，2019）。對于社區一線行政人員來說，其身份建構包括對自我身份的強化建構和對當事人身份的弱化建構（董偉瑋，2021），街頭官僚的行為邏輯表現為激勵不足、規則依賴、選擇執行和一線棄權（韓志明，2008），責任控制路徑分為基于“國家代理人”理論范式下“懲罰-規制”型和基于“公眾代理人”理論范式下“激勵-引導”型（甘甜，2019）。還有不少學者從“國家-社會”關系分析基層社區治理結構。比如有學者認為，“國家”以“看不見”或“看得見”的形式一直在場，國家與社會是相互塑造的關系（王漢生，吳瑩，2011），地方政府實施“一核多元”的權威治理，其中執政黨發揮領導核心作用，政府出于社會治理網格的主導地位，其他參與者處于協同地位（陳曉運、劉曉玥，2017）。

對第三方評估來說，其獨立于評估委托方和被評估者，作為一種社會力量在政府控制下參與政府治理，與其他利益相關方共同形塑基層社區治理格局。在這個過程中，第三方評估專家的話語表達反映了哪些社區治理的想象或意象？不同的街頭官僚語言策略是否有差異？與此同時，評估如何受制于行政管理運作邏輯？

三、研究方法

本文采取實地研究的方法，研究者以評估者的角色全程參與一個社區治理評估項目，收集所需的一手資料，并對其進行研究分析。該評估項目的實施時間是2020年8月至2021年8月，項目內容是對當地城鄉社區居委會同期開展的社區建設進行評估，包括項目推進情況以及實施成效，由某地民政局委托第三方評估團隊進行。第三方評估團隊按民政局工作要求，組建專家團隊，邀請高校社區治理領域研究者、資深社會工作者、退休政府官員擔任專家。第三方評估按政府發文的評估標準、評估流程進行評估，自行研發諸如評估套表等評估工具，并提交過程觀察報告和最終的評估報告。

本研究通過評估現場、評估前情境設置及發展、評估后情境變化來構建社區治理項目評估實踐。研究者是專家成員之一，于2021年4月和5月先后三次參與該項目的中期現場評估會議，深入觀察評估過程中的交談情境、交談方式、交談內容等；在此基礎上，分析評估時各方所使用的語言文本，并將語言與語言使用者的工作環境、社會階層等關聯起來，解析評估各方所處的權力結構關系。同時，研究者通過正式及非正式的方式訪談第三方評估團隊負責人、委托方代表、部分社區居委會干部等相關人員，了解各行動方對評估的看法、期待及行為等，并對不同來源的信息進行相互比較、相互印證。

四、研究發現

對評估者與被評估者而言，雙方有各自的生活世界，有其自身的語言體系和思維邏輯。一方面，政府在科層制架構中引入的第三方評估“專家”大多遵循科學的、客觀主義的思維邏輯，“專家”在評估中需要尋找各種資料對所評估的事情做一個判斷。但遇到不確定情境時，“專家”通常會采取模糊化策略應對，即似是而非的方式來應付評估。“專家”在把握評估框架的同時，需要因時而變，要與被評估者一起反思及推動政策所指向的問題解決方式及方法，共同建構評估事項的意義。另一方面，對于鑲嵌在科層制內部的被評估者陣營來說，社區治理主要執行人是社區居委會成員，但市、區、街道各級相關人員也被囊括進來，要求共同推動社區治理發展，評估問責壓力在行政體系內部逐層傳遞。當專家與街頭官僚雙方相遇，其結果在兩個極端之間：一端是“專家”被完全吸納到行政運作體系，“專家”僅僅起到專業標簽化的作用；另一端是“專家”去神秘化，利用自己特定領域的專業知識，與被評估者共同建構反映型的協同探究式（cooperative inquiry）關系，共同創新政策發展或推動問題的解決。在特定的社會情境下，雙方如何建構彼此的關系？這種關系對評估所關注的事項推進有何影響？以下從評估語言體系的選用與混用、評估意義的消解與建構、評估制度的設計與實踐展開分析。

（一）評估語言的選用與混用：官方語言、日常生活語言還是專業術語？

在權威治理框架下，市級政府是評估任務的創建者，具體事項由下級政府承擔；第三方評估團隊受市級政府主管部門委托，作為社會力量來協助政府進行政策創新，評估是其參與社會改革的一種途徑。高校教師背景的專家較多使用書面正式語言或學術語言，而街頭官僚則混合了黨政語言體系及社會運作邏輯。當雙方彼此了解對方的行事及思考邏輯，能夠體會及理解對方的語言表達意義時，比如當評估專家隊伍整合了熟悉基層運作的退休政府官員，或者研究者熟知基層運作規則，同時被評估者了解評估者關注的焦點及思考方式，那么雙方就有可能跨越自身的社會世界來達到共同理解。以下是部分現場評估會議的記錄，本文借此分析評估相關方所使用的話語體系、策略及意義。

當天的情境：某區民政局會議室，被評估社區居委會主任、所在街道辦事處分管領導及街道一名工作人員、區民政局工作人員、第三方評估專家四名及一名干事在場。評估按照事先定好的評估流程開展。

評委1：很奇怪，今天由街道副主任匯報，而不是由社區居委會主任來匯報。

街道副主任：這個社區是我掛點的社區，我經常到社區去。

社區居委會主任：主任經常來我們社區，很熟悉社區情況，經常來指導我們工作。

評委1：像這種老舊小區，原來的單位已經不在了，又沒有物業。你們跟居民關系怎樣？有“粉絲”嗎？

社區居委會主任：居民有事都是找我們居委。“粉絲”是什么？

評委1：就是很支持居委工作的居民。

社區居委會主任（面有難色）：……

（在評委反饋環節）

評委2：從服務邏輯上來看，社區沒有聚焦居民需求，創建目標不清晰。……社區需要了解持份者的情況……

評委3：……我父母是國企職工，職工（住宅）小區……“小巷總理”從哪兒來？（某省某社區）一家兩代人做同一個小區的書記，老書記退休后，他女兒做社區書記，對社區非常了解，大大小小的事情……我去某省小區，是（某某領導）去過的小區，（評委講了十多分鐘該小區的經驗）……

區民政局工作人員：謝謝（評委3的）寶貴意見，給我們上了一堂課。我們去參觀一些社區，（評委3介紹的）這些具體做法，我們了解不到。

在這個對話場景中，不同的交談者混合使用官方語言、日常生活語言、專業術語等。比如，官員所說的“掛點”（街道領導聯系的基層單位）、“上課”（參與交流者把評估指導比作上課）；專家所說的“粉絲”（社區工作者的支持者）、“服務邏輯”（社會工作專業通常把“需求-目標-計劃-執行-反饋”稱之為專業“服務邏輯”）、“持份者”（即利益相關者）。這些語言體現出不同用語者所處的社會位置、思維語言、生活慣習、身份建構策略等（董偉瑋，2021）。由此可見，為了促進彼此的溝通、理解，交談者需要運用語言轉換策略來達到交談的目的。

對于社會建構式評估來說，評估對話內容本身只是表層溝通層次。如果將對話與交流者所處的社會位置關聯起來，就有可能發現社會結構中的支配關系及利益關系，以此來反映交流者對交談意義的認識及理解。基于此，評估所涉及的利益、權勢等未曾明說的社會情境便浮現出來了，同時評估本身的局限或面臨的挑戰就有可能暴露出來，評估雙方就此向彼此敞開。倘若正視問題，雙方就有可能跳出有關回避或掌控的游戲，反映型對話則有可能觸發。這將有助于政策實踐者把握政策實施的難點及關鍵點，進而推動政策變革的發生。

（二）評估意義的消解與建構：“應付評估”、“另有目的”還是“以評促建”？

除上述評估語言體系差異以外，各行動者在正式場合與非正式場合受到的關系約束不同，在評估現場與評估后臺的行為、態度及意識未必一致。如果用擬劇理論分析，把評估現場看成舞臺，交談看成是臺詞的話，那么評估前后的活動可以看成是臺前幕后的工作。從現有觀察來看，該項目的評估直接動力來自政府行政需要，即需要政府創設一系列評估相關的政策法規，使評估具有行政合法性，這體現了權威治理的特點，即“黨政領導、社會協同”的治理體系。在這一治理結構下，行政體制內部社區干部通常有兩方面的壓力，一是來自上級領導或職能部門的行政壓力，二是來自基層群眾反映意見的輿論壓力。因基層群眾相對松散且所訴求的事項未必直接指向社區干部，故輿論壓力相對弱；而行政壓力對社區干部的影響是直接的，上級領導問的責形成了行政壓力的傳遞，社區干部成了最后的承受者。面對來自“外部”的評估者，各級干部要么傾向于“內部解決”，即不會將問題擴大化，以免引起上級領導關注；要么通過評估“要政策”，即向評估者表達有助于自身利益訴求滿足的政策需要。

以下是評估標準研發小組的一次社區調研座談會的部分記錄：

當天的情境：市民政局提前聯系好調研社區，向社區說明座談會參與對象、調研提綱等。到村委會參與座談會的有高校老師、第三方評估機構工作人員、村委會干部。該村是整體搬遷村，該村所在區發展特定某工業制造類產業，向該村征地，并由區政府投資開發建村民住宅小區。

調研者：如果要建設幸福社區，大家覺得社區在哪些事情上改善，感覺更幸福些？

居民代表1：（我們現在住的）房子沒有任何證，產權證、使用證，不管什么證，都行。……住得不放心。

居民代表2：先前也有人來調研，好像是人大代表，我們也說過。

其他社區調研也發現類似的交談說明，即被訪者對調研者說“（來調研的人）坐在同樣的位置，（我們）說了同樣的事情”；還有一種情形是，參會人向來訪者明確表示“這些就不要寫到報告里了”“你（們）了解就好”。這些說明往往顯露出談話者的期待、擔心等，具有建構或消解交談語言內容的意味。也就是說，評估意義表現在評估文字材料之外，即所謂“言外之意”。對于基層人員而言，“評估”幾乎等同于“做資料”。因評估以資料作為主要判斷依據，而“資料”是“做”出來的。有一些基于非正式關系的事后交談可能會消解正式的評估結論，比如通過對評估材料來源的可信度或真實性來推翻評估結論，這直接影響到評估效力。

因此，在有限的時間內，有經驗的評委并不僅僅依靠紙質資料，而是結合資料、交談、感受等來做綜合判斷。為實現綜合判斷，評委必須在不確定的情境中，不斷地探索與被評估者共同建構社會現實的可能性。在交談過程中，如果評委力圖維持傳統專業契約型“專家”身份，往往引發的是防御性交談，雙方陷入掌控與回避的游戲，難以達到“以評促建”的目的。相反，如果被評估者通過反映型對話，采用對方能聽得懂的話，針對對方思考或關注的問題，運用自身的知識和經驗共同探討實踐發展的前景，引起被評估者的共鳴、回應及討論，那么被評估者對于評估意見就可能“聽進去”“很受用”，評估者相應地也有觸動。

（三）評估制度的設計與實踐：“完全一致”、“意料之中”還是“意料之外”？

評估相關的政策設計是在行政體系相對封閉運行的基礎上保持一定程度的社會開放性，以確保政策實踐中出現新的情況能夠及時被吸納到行政運作體系中，即評估整體局面仍在政府掌控之中。比如，該市社區建設評估項目從評估相關政策設計到評估實踐，整個行動歷程都在政府權威治理框架下進行。由此可見，社區基層在“黨建引領下多元參與社區治理”的框架下推進社區治理創新，以確保政策實踐走向與政策設計所蘊含的內在治理邏輯保持一致，即使實踐過程中有意外事件發生，也能納入或整合到現有政策框架體系中來，而且時機適合的話，意外事件可以啟動下一輪政策創新。但在當前的社區治理框架下，意料之外的事情甚少發生。

從基層治理上來看，社區“兩委”（社區居委會和社區黨委會）介入社區某項具體事務的依據是政府下達的政策文件，而對于沒有明文規定的事件，要么向上級匯報，要么暫時回避，要么不知所措。為應對名目繁多的評估要求，社區干部并沒有太多精力和時間來思考及嘗試社區治理創新，而是趨向保守，發展出“選擇性應付”的應對策略（楊愛平、余雁鴻，2012），并努力減少因創新所誘發的治理風險。比如，大量“材料”堆砌起來的評估看上去熱熱鬧鬧，實則表現為制度性無效率，意味著通過評估推動政策創新及實踐的效力相當有限。但倘若在政策創新實踐中有意外或偶然發生（舍恩，2018）①普遍存在的交互式行動中反映的廣泛能力，本來就不可能通過傾向于發現和探討現實的社會科學來發現，個人想對體制內的爭論和有限學習的形態有所超越，假如有可能，也是很偶然的。唯有通過讓偶然發生的行為成為一種主要的實踐形態，我們在交互式行動中反映所展現的能力才可被發現出來。，而這種意外恰好解決了某類社區問題，則為后續的政策改革提供了某種實踐的可能性。

五、討論

若從形式和內容兩個維度進行區分，評估實踐形態則可能呈現四種結果：（1）形式完美但內容空洞，即“認認真真走過場”，這是表面“勤政”實則無效果的評估；（2）形式潦草且內容空洞，即把評估“應付過去”；（3）形式潦草但內容豐富，即“有料但不會包裝”，因基層社區干部未能投放足夠的工作注意力或精力在評估工作上；（4）形式完美內容豐富，即“有顏有料”，需要基層干部和兼任社區建設指導者的評估專家投入相當大的精力。對于社區建設來說，評估者是外圍的力量，是外在的推動者，是上級政府推動基層治理的一個媒介（上級政府通過評估來了解、整治或激活基層治理動力）。而社區建設真正的力量來自社區內部，主要是行政責任逐層下壓的力量以及社區群眾力量上匯的力量，前者與執政黨基層政權穩定直接相關，后者與社區群眾利益直接相關。除了評估雙方各自對評估工作的認識及相互影響以外，評估所處的社區治理情境對評估效力也有影響，以下從政策可操作性、官僚體系內部主責官員的重視程度及壓力傳導、基層干部政策實踐創新的風險承擔能力、評估對政策實踐者及決策者的影響力來進一步分析。

（一）政策可操作性

評估作為推動政策改革或創新實踐的一種工具，特別是在前瞻性評估中，評估者往往協助決策者將新的方向性或理念性指標整合到評估標準中，為基層干部留下一定的政策空間，或允許街頭官僚有一定的自由裁量權。但這一方式易帶來模糊化治理的問題。比如，有些事項沒有明確的政策指引，就“無法操作”，基層干部通常會考慮事項的難易和風險，通常有兩種辦法來應對：一是向上級領導請示或向相關職能部門反映，決策責任上移；二是對事項進行分類及區別對待，比如遇到群眾有爭議的事情，暫時擱置起來，以規避風險。以社區建設評估為例，為解決社區建設公益資金短缺的問題，評估體系中設置了社區公益基金的指標，但該地區近年來才開始發展此類基金，相關政策還處在探索階段，故不少社區“很迷茫”，此方面工作進展緩慢，僅有個別社區在街道辦事處支持下“摸著石頭過河”，在開展活動方面，非常審慎。

（二）官僚體系內部主責官員的重視程度及壓力傳導

在權威治理框架下，除了正式的制度規范以外，黨政系統的授意和支持對政策運行具有重要影響，是政策的政治合法性和行政合法性的重要來源之一，相應地，官僚體系內部政治壓力和行政問責壓力也通過行政級別逐級傳導下來。但基層并非完全被動地面對壓力，而是根據形勢和預期后果來發展應對策略，即上下級之間的互動關系是當事人有意識地參與建構的結果。如前所述，隨著社會治理重心的下移，基層社區所應對的任務越來越多，基層運用“選擇性應對”策略來回應不同職能部門的工作要求，那么上級官員的重視程度就成為基層干部選擇工作側重點及投放精力的重要參照依據。一般來說，上級官員，尤其是有實權的主責官員，對待某項工作越重視，該工作相關的資源動員及保障力度、待定事項拍板決定的速度、獎懲承諾兌現的可能性就越有保障，基層干部能夠依據形勢來判斷和“拿捏”某項工作任務的輕重緩急，在“作為”和“不作為”之間進行把握。這豐富了街頭官僚理論中有關自由裁量權的討論。也就是說，從社會建構論來看，街頭官僚從對當前情勢的把握和對未來的預期估算來考慮如何行使自由裁量權，爭取在給定的政策框架下相當有限地發揮行動的自主性，在相對封閉性的政治體系中拓展居民參與社區公共生活的可能性，在嘗試社會動員的道路上盡可能規避社區治理風險。

（三）基層干部政策實踐創新的風險承擔能力

面對新的工作要求，基層干部在考慮規避風險還是承擔風險，主要視乎自身對政策精神的把握、政策后果的預測及風險承擔能力。相應地，評估專家協助和推動政策執行者開展社會實驗，并共同研究、提煉以及推進相關政策的發展。從這個角度來說，新的政策是文本及實踐不斷碰撞的結果，是基層干部與專家從實踐中共同建構出來的，雙方共同形成政策企業家群體。政策精神是透過政策文本及政策解讀等政策活動體現出來的政策內在理念。對于政策模糊的問題，基層干部需要在具體情境中加以判斷以及通過實踐尋找答案。同時，新的治理手段有可能帶來新的問題，基層干部對政策后果的預測及風險承擔能力將影響其是否實踐新的政策。由此可見，現實并不完全是既定政策的反映對象，而是政策創設及修正的來源。

（四）評估對政策實踐者及決策者的影響力

如果政策執行者對評估無動于衷，評估本身就被消解了。之所以出現這種情況，有如下幾種原因：（1）決策者有其他方面的利益出發點，比如有的評估并不是為了推動政策發展，只是決策者借政策評估之名謀取部門或個人利益之實；（2）評估所針對的事項難度太多，而且沒有與之匹配的政策、人力、經濟等資源，決策者僅能通過評估發現問題的難度，解決問題的途徑及條件有待進一步考慮；（3）評估者資質與能力不相符，或者評估者有其他的關注點，評估聚焦點并不在推動政策改進和實踐發展；（4）評估標準與政策實踐者距離遙遠，即當評估標準不切實際或者評估所采取的術語艱澀；（5）評估程序繁瑣，評估帶來的成本大于收益，使基層干部不堪重負。這些情況對評估有反向作用，影響評估效力。對于“好”的評估來說，通常具備以下條件：專注的評估目標、適切的評估標準、旨在推動政策發展的評估專家、不斷構建的評估共識、控制成本的評估，即“好”的評估對評估倫理、認知、能力、實踐、經濟性有所要求。由此可見，“好”的評估是在實踐中不斷建構出來的。

六、小結

在我國權威治理框架下，政府尋找及聯合專家加強技術治理。當專家與街頭官僚相遇，專家所持有的科學邏輯與社區干部所持有的行政運作邏輯相遇，促進了研究與實踐相結合。從建構主義視角來看第三方評估，研究發現評估相關方因其日常生活境遇不同，所使用的語言體系不同，政府文件里的官方語言與評估專家所使用的專業術語交替使用。在評估者與被評估者的關系上，嵌入政府科層體系的評估更多呈現的是傳統專業契約關系，表現為掌握與回避的游戲，較難通過評估觸發基層社會治理創新實踐。盡管如此，評估者努力嘗試在自身積累的資料庫中列舉案例或分享經驗的同時，被評估者從實踐出發分享心得和提出問題，雙方逐漸匯聚共識，共同構建評估意義，并逐漸達成評估共識，以完成評估規定的任務。

以社區建設評估為例，在不確定的情境中，評估雙方很難完全按照既定的政策目標及評估標準來開展社區建設，但這并不意味著社區建設前景不可知，而是需要雙方互相尊重，共同創造未來社會。在評估政策發展中，政府治理體系發展若能營造相對寬松的政策創新空間，雙方利用各方所長，嘗試開放自己，接納對方，發展反映型契約關系，而不是建立起相互防御城墻，雙方方能真正地“對話”。由此可見，盡管評估在相對封閉的行政管理體系中運作，但評估卻是一個依賴相關行動者建構起來的一系列活動，特別是當專家與街頭官僚互相影響，推動理論與實踐結合，演變為政策企業家群，就有可能促進社區治理政策及實踐創新，從而實現“以評促建”的目的。不過，這種能夠推動社區建設的積極評估只是評估實踐形態的一種可能。顯然，要建構積極狀態的評估對被評估者及專家同時提出了更高的要求，如同舍恩（2018）所說：“反映性實踐的觀點提供了一個關于專業工作者的愿景，專業工作者被視為創造和與情境進行社會性對話的啟動者，在體制內對立情況下進行協同探究的啟動者。然而，這樣的愿景是否太理想化依然令人懷疑。退一步想，這種交互式行動中反映的過程，可以讓這些在公共政策制定過程中扮演關鍵角色的專業工作者，進行更深更廣的學習。”