農村留守兒童意外傷害風險防范機制研究
——以K省為例

張福慶 羅鐵軍 蔣國河 李 慧 姚君彥

一、研究緣起與文獻綜述

隨著我國工業化和現代化進程的加快，外出務工的農民工日益增多，農村留守兒童數量也在與日俱增，并受到社會各界的廣泛關注。由于父母等主要監護人的缺位、隔代監護難以到位、公共資源相對匱乏、家庭發展意識較為薄弱等諸多不利因素的影響，農村留守兒童的生存質量和生活質量都得不到有效保障和突破性的發展。特別是近年來，農村留守兒童溺亡、燙傷等意外傷害事件頻發。如何加強對農村留守兒童身心健康的安全防護、建立風險防控的有效機制，已成為當下保障農村留守兒童生存質量并使其發展的關鍵點和突破點。建立及時有效的農村留守兒童意外傷害風險防范機制，將有利于更好地整合資源，降低農村留守兒童意外傷害事件的發生率，為留守兒童的成長和發展提供強有力的支持和保障。

為了更好地促進農村留守兒童的健康成長，國務院先后發布了多個相關文件。2016年，國務院發布了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發〔2016〕13號）和《關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發〔2016〕36號），文件重點強調了抓緊落實農村留守兒童和困境兒童的安全保障工作；2019年4月，民政部聯合9個部委發布了《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》（民發〔2019〕34號），對未成年人救助保護機構等多個政府部門進行了詳細的工作部署，強調農村留守兒童工作的規范操作和部門間的有機配合。

風險，即未來結果的不確定性或損失。風險社會理論認為，風險是一種文化現象，因不同社會文化背景和不同的社會環境，人們對風險的認識也是不同的，但總體上人類關于風險的意識和風險的認識在不斷加深，人們對風險帶有一種預設和應對（烏爾里希·貝克，2018）。任豐田（2011）從風險社會理論的角度分析留守兒童面臨健康風險、心理風險、安全風險與學習風險。黃永斌（2013）也從風險社會理論的視角出發，探討了農村留守兒童社會風險問題，包括：意外事故風險、失范風險和身心健康風險。曹艷春和戴建兵（2016）構建了包括意外事故風險、雙向犯罪風險、心理亞健康風險、身體亞健康風險、行為失范風險、交往不足風險、教育失效風險和環境不良風險等8個維度27個指標的多維風險指數來建立農村留守兒童風險預警和分級干預機制。兒童意外傷害風險，是指無目的性、無意識的、但最終使兒童遭受突發性意外傷害的可能，其主要包括車禍、跌落、燒燙傷、中毒、溺水、動物撕咬等。從20世紀80年代末開始，威脅兒童生命安全的主要因素之一就是意外傷害風險。農村地區的基礎設施建設相對城市而言不健全也不夠安全，且農村的醫療衛生環境水平較差，是導致兒童意外傷害頻發的原因之一；而農村留守兒童更因缺少監護人的關注或者監護能力不足，比其他兒童群體面臨更多的意外傷害風險。

目前，學術界在關于農村留守兒童安全保障的問題上已經有大量研究，研究的相關主題大多數集中在留守兒童安全問題的現狀及成因、相關理論分析、介入方式以及對策分析等方面。在留守兒童安全問題的現狀和成因分析上，鐘昭會、余文盛（2008）通過案例分析，提出農村留守兒童的安全問題主要應歸結于父母監護職責的缺位，學校缺乏相應的安全教育和管理，以及社會不良風氣影響。李志等（2013）則通過對留守兒童隔代監護人的監護能力、教育水平進行問卷調查，指出大部分隔代監護人受教育水平較低，教育能力有限，在留守兒童安全風險教育的引導和監護上能力不足，并提出隔代監護人應借助學校教育力量，提高自身對留守兒童安全教育的意識，增強自身監護和教育的能力。

在留守兒童安全問題的理論分析上，學者們主要從社會學、心理學的角度展開探討。吳帆、楊偉偉（2011）運用抗逆力理論，對留守兒童成長過程中的風險因素和保護因素進行結構分析，通過控制并降低其風險因素提升留守兒童的抗逆力，增強其安全保障。王蘭（2016）則通過分析社會支持理論以及馬斯洛需求層次理論，對留守兒童的社會系統進行了梳理，并對其不同發展階段的安全需求進行了需求層次的解析。

在留守兒童安全問題的介入方式和對策分析上，學者們的研究角度更加豐富。游春（2010）從保險學的角度，主張通過政府補貼并監管，學校、社區、保險公司進行風險干預的方式，形成規避留守兒童意外傷害風險的保護傘，并通過建模的方式進行保額數值的分類預估。李蔚波（2013）提出，應改革戶籍制度，通過減少留守兒童實際數量，完善相關法律法規，以保障留守兒童健康成長。周宗奎等（2007）則從心理干預層面提出建議，認為應加強留守兒童思想教育工作和心理干預疏導，并通過家庭、學校、社會以及政府加以協助，形成內外干預機制。吳帆、楊偉偉（2011）和張荻金（2014）則分別從家庭和監護人的角度進行探討，要求增強家庭能力建設以及提升監護人法律責任推進留守兒童安全權益的保障，強調家庭教育在農村留守兒童安全保障上的重要作用。

通過對已有文獻的梳理可以看出，學者在農村留守兒童的風險防范上已有較為深入的研究，這也為進一步的研究提供了扎實的基礎。現有研究在留守兒童安全風險的現狀和成因分析上較為系統，主要集中在家庭、學校以及社會環境等影響因素上進行分析探討，但是，就如何從農村留守兒童的社會服務方面進行風險防范機制建構的研究仍存在一定的不足，相關的理論研究與實踐探索有待進一步深化。

課題組通過分析意外傷害的類型與特點，探究當前K省農村留守兒童意外傷害風險防范的現狀及成因，進而探討如何通過完善社會服務來構建農村留守兒童意外傷害風險防范機制，以期為做好農村留守兒童意外傷害風險防范工作提供一些機制建設方面的參考。

二、農村留守兒童意外傷害風險種類特點及影響因素分析

兒童意外傷害風險已經被國際學術界列為威脅兒童健康成長與生命的主要問題。有研究表明：意外傷害是中國0-16歲兒童的首位死亡原因，死亡率高達67.1/10萬，占兒童總死亡的31.3%；在美國，每年有1.6萬名兒童喪失生命，其中70%以上都是死于意外傷害（王聲溺、池桂波，2000）。可以說，意外傷害是威脅兒童安全的第一要素。

（一）農村留守兒童意外傷害風險種類與特點

據全國婦聯課題組2013年報告，由第六次人口普查數據推算，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童的37.70%，占全國兒童的21.88%（楊定玉，2016）。在我國每年有超過接近10萬的農村留守兒童因遭受意外傷害導致死亡，主要包括跌落、燒燙傷、中毒、交通事故、溺水等。為了找尋導致農村留守兒童意外傷害風險發生的相關影響因素，以期降低意外傷害的發生概率，保障農村留守兒童的生命安全，提高他們的生命質量，課題組選擇近三年內K省瀕湖（江、河）的P縣、L市、G縣，城鎮化率較高的D縣、F區、C市，丘陵山區的X縣、S縣、Y縣，共9個典型縣、市、區作為研究樣本，對樣本中16周歲以下農村留守兒童遭受的意外傷害情況進行數據分析。

1.溺水。K省地理位置特殊，三面環山，地勢復雜且蘊含豐富的水資源。研究樣本中P縣、L市和G縣屬于典型的瀕湖（江、河）區域，對于探究發生農村留守兒童溺水死亡比例的相關影響因素具有典型意義（見表1）。瀕湖（江、河）的三個縣發生溺亡的比例高達總人數的53%，明顯高于其他6個縣、市、區。且從表2中可知，農村留守兒童的溺亡事故大多高發于4月至9月的夏秋期間。

表1 K省部分縣、市、區近三年農村留守兒童意外傷亡人數（單位：人）

表2 K省部分縣、市、區近三年農村留守兒童分季溺亡人數（單位：人）

夏季正值暑期，K省的夏季氣候悶熱、潮濕，還伴隨頻繁的降雨，大多數湖泊、池塘、江水、河流等區域都會出現漲水等情形。農村的留守兒童由于缺乏監護人的看管和陪伴，經常會在暑假期間相約結伴到水域附近避暑玩耍，在沒有很強的安全意識和沒受到良好的防患教育的前提下，其很容易遭受溺水傷害，引發慘劇。根據課題組收集的數據，2020年4-7月，短短四個月內，K省就發生了6起一次性出現多名農村留守兒童溺亡的事故（見表3）。

從表2和表3的數據可以推論，K省大部分的農村留守兒童溺水死亡事故大多數集中發生在臨近湖泊水域等地區，且夏季為意外事故的高發期，發生地點主要是河塘、水池、水庫及無蓋水井等水源地帶。留守兒童溺水的主要原因是在水源旁行走或者與同伴嬉戲打鬧不慎掉落水中。經訪談后得知，溺水的發生地大多數離家半徑不超過30米。

表3 K省2020年4-7月農村留守兒童集體溺亡情況

上述資料說明，溺水是造成K省農村留守兒童意外死亡的第一“殺手”，且遭遇溺亡事故的農村留守兒童年齡大多數集中在9-13歲。

2.交通事故。隨著現代科技發展和進步，人們越來越注重日常交通的便捷，機動交通工具的購買及使用數量逐年上升，農村也不例外。圖1是交通事故頻發的基本數據。

圖1 K省部分縣、市、區近三年農村留守兒童交通傷害死亡人數（單位：人）

圖1顯示，相較于瀕湖、丘陵山區，城鎮化率較高的D縣、F區、C市的交通意外發生概率最高。這三個縣市區的高速城鎮化發展導致了農村經濟水平的提升，越來越多的農民為了生活便利以及為了提升生活品質而選擇購買機動交通工具，但此時農村的交通基礎建設和落后的交通規劃還不足以與其消費能力相匹，加上農村人交通安全知識的匱乏和農村交通管理的不規范，兩相疊加導致較高的交通意外事故發生率。根據相關交通運輸部門統計，由機動車駕駛員、騎自行車者和行人不遵守交通規則造成的交通事故分別占65%、12%和11%。根據教育部門對在校大、中、小學生意外傷亡的統計，交通事故屬于排行第二的高頻意外死亡傷害風險。

3.墜跌傷害。從表1中可以看出，9個縣、市、區16周歲以下農村留守兒童墜跌傷害的百分比平均接近30%，相較于其他種類傷害的比率，墜跌風險是農村留守兒童遭遇意外傷害的首要原因（見表4）。從表4得知，丘陵山區特征明顯的X縣、S縣、Y縣受到跌墜傷害的概率最高，普遍達40%以上。可見，農村留守兒童遭受的意外傷害風險與其所在地區有很大的關聯。通過對X縣、S縣、Y縣的訪談得知，因墜跌傷害導致住院的農村留守兒童為數不少，更有甚者失去了寶貴的生命，大多數墜跌事件都對農村留守兒童造成了不可估量的傷害。

表4 K省部分縣、市、區近三年農村留守兒童墜跌與傷害占比分析（單位：人）

根據課題組的調查，K省農村留守兒童墜跌傷害數量過半數發生于5-9歲兒童（見表5）。該年齡段的兒童剛脫離需要監護人隨時陪伴身邊照料的階段，由于留守兒童本身缺乏父母的關注，負責照看的隔代親屬或者其他近親也不一定會注重灌輸防范意識和安全教育，這就導致留守兒童很容易在玩耍中滑跌墜落從而造成悲劇。3歲以內的留守兒童墜跌往往是由于隔代親屬年邁、行動不便或者其他遠親親屬不周到細致，加上孩童活潑愛動，從而導致其從樓道滾落，或抱坐于高臺疏于防護，甚至存在因成年人打趣逗弄孩童，不注意周邊情況加上孩童活潑好動，甩拋失手，最終孩童墜跌，造成死亡的慘劇出現。9歲以上的案例大多數是其與同伴玩耍時，無心推搡等過失意外造成的。

表5 K省部分縣、市、區近三年農村留守兒童跌墜傷害分年齡段人數（單位：人）

4.燒傷與燙傷。從表6中可以看出，9個縣、市、區農村留守兒童的燒燙傷共91例，其中被燙傷占90%，被燒傷占10%。

表6 K省部分縣、市、區近三年農村留守兒童燙燒傷情況（單位：人）

從訪談中得知，有2/3的燙傷病例發生于6歲以下，尤其集中于2-3歲的幼童；剩下的1/3病例發生于6-16歲（見表7）。

表7 K省部分縣、市、區近三年農村留守兒童燙燒傷分年齡段人數（單位：人）

燙傷主要源于開水、熱油、蒸汽。6歲以下的兒童，大多數是因為監護人擺放熱水瓶的位置不夠安全，再加上孩童天性好奇，會去玩弄熱水瓶，如果監護人沒有及時發現并阻止，就會導致其誤傷。而6歲以上的農村留守兒童家庭，監護人白天可能要忙于農活或其他生計，兒童此時已經具備一定的動手能力，可能需要幫助監護人或者弟弟妹妹做一些常見的家務活動。在這個過程中，很可能因為操作不當，導致其意外燙傷，比如：在他們取開水時，可能會不慎打翻熱水瓶或者在燒水時因操作不當造成熱液燙傷；稍微年長一點的孩子可能要幫助監護人負擔起家庭成員的一日三餐，但農村的廚房并不像城市那樣配備安全設施，如果兒童在操作時不注意，很容易被炒菜的熱油潑濺或者被不小心潑灑的熱湯、熱粥等熱液燙傷。

5.意外中毒。農藥、老鼠藥、醫源性和植物堿性中毒是那農村留守兒童急性中毒的主要毒源。其中有機磷農藥中毒最常見。一次性大量口服農藥而導致的中毒僅見于個別大齡兒童企圖自殺或者因家中成人更換瓶裝而導致誤服。大多數還是因為蔬菜、瓜果在近期曾噴施過高毒效、殘毒期長的農藥，從而導致進餐者引發類似中毒的一系列表現。

鼠藥中毒大多常見于6歲以下的兒童，因其年齡尚小，且農村留守兒童缺乏食物安全的相關教育和知識普及，其識別毒藥的能力較弱，很容易誤取誤食施放于庭院周圍或家庭角落的毒鼠餌料最終遭受中毒。

醫源性中毒的主要原因是由于農村留守兒童的監護人缺乏一定的衛生知識，在未經專業醫生指導的情況下給兒童服用錯誤的藥物或者超量的藥物；還有少部分原因是農村衛生人員不專業，不熟悉藥物的副作用或者兒童要酌情減少藥物劑量的情況，還有給予錯誤的處方藥或開藥時沒有說明具體的服量和服法從而造成意外中毒。醫源性藥物中毒大多常見于1歲以內的幼兒。

農村山野生長著種類繁多的植物，有些植物的果實含有毒性堿等毒素，被農村留守兒童采摘誤食后容易發生中毒。這些毒果雖然顏色艷麗、口味清新甜美，其毒性卻會使兒童誤食后嘔吐不止，四肢軟弱無力甚至導致死亡，有少部分毒果就算用火烤炙以后，也不能完全消除毒性。這種中毒方式大多頻發于10歲以上的農村留守兒童，當然也有少部分6歲左右的留守兒童跟隨其同伴玩耍，從而導致采摘誤食；或是由于自家監護人忙于生計勞動，家中沒人做飯而上山采摘用其果腹；也有極少部分成人誤采毒蕈，從而導致全家多人中毒，殃及兒童。

（二）產生農村留守兒童意外傷害風險的影響因素分析

根據調查和文獻分析，課題組認為當前農村留守兒童意外傷害風險的產生，主要受以下8個因素的影響：警示措施、安全教育、應急手段、社區監管、學校教育、家庭監管、國家保護和兒童自身認知等。

1.警示措施。K省大部分農村的水井、池塘都缺乏圍欄等一些相關保護技術措施，兒童在玩耍的時候，很容易由于相互推搡而意外跌落水里，乃至溺亡；另外，農村里的湖泊等大型水源地區是夏日兒童玩耍場所的普遍性選擇，而一般這種區域旁都沒有警醒標志，也不會針對兒童去做深淺區域的技術性劃分，并且不是所有兒童都會游泳，一旦誤入深水區或者與同伴們嬉水打鬧，很容易出現溺水事件。

2.安全教育。由于農村長期積累的文化氛圍影響，兒童和機動車司機一定程度上缺乏系統性的交通安全教育，很多機動車司機在農村范圍內掉以輕心，不按照交通規范安全駕駛（如不系安全帶、超速行駛等），并且農村的交通道路顛簸崎嶇，人行道與機動車道沒有清晰劃分，留守兒童又缺乏監護人的看管，如果誤闖到車道上，很容易發生交通意外。研究表明使用安全帶可減少50%的交通死亡、55%的嚴重傷害和65%的住院。另外針對非機動車，使用頭盔是保護騎車人免受傷害的最有效干預措施（劉筱嫻等，2000）。

3.應急手段。K省的山區農村大多位置偏僻、路途崎嶇，山路本身就不便行走，尤其遭遇雷雨天氣或者強風天氣后，偶爾還會伴隨山體滑坡、石子滾落等危險情況，如果不采取相關的技術保護措施或者豎立一些警示標志等，留守兒童很容易在跋涉或與同伴玩耍途中發生墜跌等意外事故。因此應針對不同的意外傷害以及存在的不同的危險因素，制定相應的措施來避免農村留守兒童遭遇傷害。

4.社區監護。農村的生存環境和基礎設施比較差，隨處可見沒有圍欄的水塘和湖泊；山上生長的有毒物質也沒有相應的標志提醒；山路年久失修，對于山體滑坡等意外沒有設置良好的預防手段，也缺乏相關的警示標識；村里的水井也沒有做圍欄設計，兒童很容易在推搡玩耍中意外墜入；如果村里的干部對于留守兒童的防患安全意識不夠，未能充分考慮到留守兒童所面臨的意外傷害風險以及預防保護的相關措施。

5.學校教育。農村學校往往教學資源有限，經常出現一個教師負責多門主課的情況，在本就匱乏的教師資源情況下，不同教師的素質和教學能力也不一致，很少考慮到針對留守兒童開設安全防范教育的相關課程，對兒童的安全考量也僅限于校園范圍內。在學校師資緊張且教學壓力大的情況下，學校領導自然會把提高學生們的學習成績作為當務之急，從而容易疏忽對學生們的安全教育宣傳。

6.家庭監管。由于留守兒童的父母有一方或者雙方為了生計需要外出打工，不論是留下了哪一方或是交給年邁的爺爺奶奶外公外婆照顧，都難以對兒童進行有效的監管和看護（見圖2）。目前的監護類型有母親監護、父親監護、隔代監護和獨自監護。通過調查發現，母親監護的留守兒童意外傷害發生率低于其他類型。

隔代監護的留守兒童發生意外傷害風險的概率明顯高于其他類型監護，因為駐守農村的老人一般都需要進行農務勞動，甚至還要打零工補貼家用，除了給予兒童基礎的生存條件，沒有足夠的精力和體力再去照顧兒童的精神世界。另外，大部分農村老齡監護人的文化教育水平偏低，對兒童進行安全知識科普以及培養兒童的安全防范意識往往不夠。

7.國家保護。對于國家而言，雖然出臺了一系列針對保護留守兒童的相關政策文件，但是由于基層政府人力和財力有限等多方面的原因，始終沒有得到很好的貫徹落實。有必要進一步完善針對留守兒童的相關教育政策和制度，增強留守兒童的心理素質，幫助他們健康成長。

8.兒童認知。留守兒童年齡較小，其思想意識還較為單純，安全防范意識和危險甄別意識不健全甚至可能還沒有建立，并且兒童在這個階段有著一往無前的勇氣去探究和追尋新奇的事物，對萬事萬物都充滿了好奇，很容易受到各種誘惑和吸引，這就導致兒童易遭受意外傷害。

三、K省農村留守兒童意外傷害風險防范現狀和問題分析

為切實保障農村留守兒童生命安全，當前K省農村留守兒童意外傷害風險防范工作已做出一定探索，但仍有較多提升空間。課題組對K省農村留守兒童意外傷害風險防范工作現狀做出梳理，并認真探求了K省農村留守兒童意外傷害風險防范工作中存在的主要問題及其原因。

（一）K省農村留守兒童意外傷害風險防范工作現狀

1.制度建設情況。2019年12月，K省的民政廳、教育廳、公安廳等14個部門聯合出臺《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的實施意見》，進一步明確了未成年人保護機構、兒童福利機構、社區“兒童之家”的建設要求、功能定位及加強機構服務標準化建設的工作要求。在全省實施“兩提升、四關愛”行動，即：家庭生活困難兒童基本生活保障水平提升、學業困難兒童基本幫扶水平提升行動，情感關愛“暖心行動”、健康關愛“貼心行動”、行為關愛“協同行動”、安全關愛“督導行動”。進一步完善兒童兜底保障的政策制度，K省民政廳、省法院、省檢察院等13個部門聯合制定事實無人撫養兒童保障政策，就加強事實無人撫養兒童基本生活、醫療康復、教育救助、就業創業、家庭監護、關愛服務保障等6個方面作出具體部署，填補了兒童福利制度的一項空白。

2.工作隊伍建設情況。K省民政廳成立兒童福利處，明確省未成年人保護中心、省涉外收養中心2個正處級廳屬單位配合兒童處工作；省級成立1個兒童福利民非組織，由兒童福利處進行業務指導。有7個設區市設立了兒童福利科，在設區市一級占比達63.6%。全省設立鄉鎮（街道）兒童督導員2068人，村（居）兒童主任22067人。

3.基礎設施建設情況。全省建成設區市級未成年人保護中心11個，設區市以上未成年人救助保護機構實現全覆蓋。以未成年人保護中心示范點創建為牽引，推動整合資源、建設縣級未成年人救助保護機構（非區域性兒童福利機構）113個，實體機構覆蓋率達到96%。基層兒童服務設施得到加強，建立兒童之家6135個。

4.工作機制運行情況。K省省政府調整成立了農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作領導小組，成員單位增至26個，召開了第一次全體成員會議，進一步明確部門職責分工和全年工作重點，建立了“每月調度、每季通報、年度考評”的工作制度。成員單位進一步加強部門協同，聯合部署開展春節、暑假、寒假等重要時間節點農村留守兒童和困境兒童關愛保護工作，出臺工作規程、實務問答。從2020年6月起，K省的民政廳、教育廳、司法廳等6部門決定集中一年的時間，聯合開展農村留守兒童和困境兒童關愛保護“政策宣講進村（居）”活動，并于8月份召開了新聞發布會，加大宣傳力度，營造全社會“人人關愛兒童”的濃厚氛圍。市、縣相應調整完成跨部門協調領導機構，明確相關部門工作職責。

5.社會力量參與情況。2018年4月，K省的民政廳、教育廳、財政廳等5部門聯合印發《關于引導和鼓勵社會工作專業力量參與農村留守兒童和困境兒童關愛保護工作的通知》，積極引導社會組織協調做好兒童救助保護工作、配合開展家庭教育指導、扎實開展社會關愛保障服務等，明確加強社會工作專業人才培養、培育發展社會工作服務機構，影響帶動和支持社會工作專業人才在兒童關愛保護中發揮作用。采取省級“集中購買、分級服務”、市級“統一購買、駐點服務”、縣級“項目購買、個案服務”等方式購買社會組織服務，與社會組織開展項目合作，激發社會組織參與積極性。

6.財政投入與保障情況。K省省政府將“關愛農村留守兒童”列入2020年民生實事工程，把加強農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障納入經濟社會發展總體規劃和政府購買服務指導性目錄，省級財政2019年、2020年分別統籌安排未成年人社會保護補助資金1118萬元、2000萬元。市縣根據財政狀況也相應作出政府購買服務資金安排。

（二）農村留守兒童意外傷害風險防范存在的主要問題及原因分析

1.意外傷害風險評估干預體系缺乏。對農村留守兒童意外傷害風險評估研究不夠，沒有出臺相應的有效舉措，農村留守兒童和困境兒童意外傷害仍時有發生，強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預“四位一體”的基層兒童關愛服務體系尚未閉環運行。

2.家庭監護主體責任落實不到位。父母是兒童法定監護第一責任人，家庭監護這個“牛鼻子”還沒有真正牽住、牽牢，難以避免農村留守兒童意外傷害風險的發生，仍存在部分家庭監護主體意識淡薄，特別是父母外出務工對留守在家的子女未盡到應有的責任。

3.部門合力尚未有效形成。農村留守兒童關愛保護工作關系到多個部門、涉及面廣，黨委統一領導、政府主導、多部門協調配合上還有不小的差距，當前仍存在工作職能分散、責任不明、協作不暢的局面，政策合力和聯動效應沒有得到很好地發揮，尤其是強制報告責任履行不到位。

4.基層工作力量薄弱。很多縣民政部門機構改革后雖然明確了兒童福利工作職責，但K省目前只有B縣、S縣、Z市、F區等極少數縣（市、區）專設兒童福利股，占比不到10%，大部分被整合在其他民政業務之中，沒有安排專門工作人員，且業務培訓尚未跟進。鄉（鎮）兒童督導員、村（居）兒童主任基本由鄉（鎮）和村（居）干部兼職，中心工作多、任務重，很難保證有足夠的時間和精力從事兒童關愛保護工作，且專業能力弱，基層關愛服務力量不足。

5.社會力量參與不充分。兒童工作社會參與面不廣，還普遍存在政府購買兒童關愛保護社會服務投入不足，兒童服務類社會組織普遍缺乏且不專業，現有兒童服務類社會組織的服務無法滿足實際需要。不少縣（市、區）由于缺少社會組織，農村留守兒童和困境兒童信息采集、兒童督導員和兒童主任培訓等方面購買服務找不到承接單位，本地僅有的兒童服務公益社會組織，由于關愛保護服務專業水平不能完全滿足實際需要，政府購買服務受到很多限制。

6.工作經費保障力度不夠。農村留守兒童關愛服務群體大、任務重，但各級財政沒有專列經費予以保障，基本沒有工作經費，基層一線的兒童督導員、兒童主任沒有津補貼，工作積極性不高，工作難以有效開展。

四、建立和完善農村留守兒童意外傷害風險防范機制

農村留守兒童意外風險防范工作是一項復雜的社會系統工程，其涉及家庭、政府、學校和社會等多方主體，涉及家庭責任、社會責任和國家責任之間的平衡。課題組從技術工具入手，通過大數據分析及建立評估指標對留守兒童意外風險進行科學評估干預，從政策上完善法律、資金、人才三大保障，從落實渠道上建立家庭、學校、社區、社會、政府五級聯動干預模式，進而推動建立和完善農村留守兒童“1個體系、3項保障、5級模式”的意外傷害風險防范機制。

（一）建立大數據科學干預體系

1.建立風險評估指標體系。由于缺少父母的監護，且面臨農村社區更為落后的基礎條件，農村留守兒童往往比一般兒童面臨更大的風險。所以十分有必要對留守兒童面臨的意外傷害風險進行評估，判斷其傷害發生的可能性，并依據不同的評估結果，進行不同的應對。

結合K省農村留守兒童意外傷害風險特點，課題組構建了由個體意識、家庭情況、學校情況、社區環境、隊伍建設5個一級指標、10個二級指標和34個三級指標構成的農村留守兒童意外傷害風險評估指標體系，并為評估指標體系的每個指標設置“評估得分規范”，量化每個指標的得分，對農村留守兒童意外傷害風險進行科學評估。

2.建立大數據智慧分析和干預系統。建議依托民政部現有的全國農村留守兒童信息管理系統建設升級版的農村留守兒童大數據智慧分析和干預系統。根據風險評估指標體系相關要素，進一步豐富和完善信息管理系統的內容設置，并健全風險報告、信息報送和錄入的責任機制，及時更新系統數據，逐步形成海量數據信息，建立農村留守兒童意外風險大數據信息臺賬。

（二）完善法律、資金、人才三項政策保障

1.完善留守兒童保護法律。法律是一切工作的基本準則，當前《未成年人保護法》相關章節和條款尚未清晰設計有關留守兒童意外風險的識別、報告、干預、處置機制，沒有明確規定司法機關、行政部門和有關服務機構的職責及協作程序；建議盡量加快出臺針對未成年人遭遇意外傷害風險的相關法律條例，同時鼓勵出臺農村留守兒童意外傷害風險防范專門性法規。

2.加大資金支持力度。要進一步加大投入，給予一定的農村留守兒童意外傷害風險防范工作經費。發放村（居）兒童主任工作補貼經費，調動基層工作人員積極性，安排其進行固定的農村留守兒童意外傷害風險宣傳，對留守兒童村居環境進行排查，及時發現留守兒童意外事故風險苗頭。另外，需要加強政府購買服務的覆蓋面，尤其是購買資金方面，應盡快建立可持續開展服務的資金支持機制，避免因為資金的停滯影響專業社會服務機構開展服務的質量。尤其在購買周期上，采取三年或更長時段的購買方式，以保障留守兒童幫扶工作的長期性和穩定性。

3.推動人才隊伍建設。截至2019年底，全國鄉鎮、街道級配備的兒童督導員已達到4.5萬名，而村（居）級配備的兒童主任共計62萬名，基本完成了對全國所有街鎮和行政村的覆蓋。當前村一級的兒童主任大都是兼職，文化水平較低。要堅持以需求為導向原則，為基層社區（村）落實配備兒童社會工作者力量，為兒童主任和兒童督導員開展工作提供專業支持。積極開展工作培訓，提高兒童主任和兒童督導員對留守兒童權益保護的參與能力。

（三）建立家庭、學校、社區、社會、政府五級聯動干預模式

根據農村留守兒童意外傷害風險的傷害程度，建議將農村留守兒童意外風險劃分為五個風險等級，并作出相應干預。當風險等級為五級時，啟動五級預警響應，由兒童最熟悉的家庭進行干預。風險等級上升到四級，啟動四級預警響應，由學校、家庭聯合干預。上升到三級時，由社區、學校、家庭聯合干預。以此類推，風險等級越高，越需要更加具有強制力的主體加入，進行聯合干預（見圖3）。

圖3 農村留守兒童意外傷害風險“五級聯動干預模式”

1.督促家庭履職盡責。家庭是一個人成長中最重要的部分，也是留守兒童的主要生活場所。農村留守兒童意外事故風險防范應注重落實家庭主體責任。加強對農村留守兒童監護人的培訓教育，使其能夠明確知曉關于留守兒童可能發生的意外傷害風險以及他們應承擔的監護責任，增強風險意識，強化監護能力。

2.落實學校教育管理。學校作為兒童社會化的主要場所之一，也是農村留守兒童能夠接受正規安全教育知識的最主要途徑。學校應落實教育主體責任，開設兒童安全教育相關課程，對學生觀念行為做出正確的引導；完善留守兒童檔案管理制度，做到及時更新與反饋，將每一個留守兒童的資料信息詳細記錄，有利于教師掌握學生情況，提供針對性幫助。

3.健全社區關愛保護。社區環境是兒童學習、掌握相關知識、規范及形成價值觀的重要一環。農村基層組織負責農村社區的大部分管理與服務工作，基層組織應該發揮自身組織優勢，為留守兒童提供關愛支持。強化對安全社區環境建設的重視，努力為留守兒童構建一個安全的社區生活環境。

4.推動社會力量參與。加大政府購買社會組織服務的力度。通過政府購買服務，引導和支持社會組織深入農村社區、學校和家庭，開展關于農村留守兒童關愛保護專業服務項目的擴建。依托社會組織孵化基地、引進社會組織培訓項目等方式培養、扶持本地農村留守兒童服務類相關的社會組織。

5.完善政府部門職能。各級政府和各個職能部門要明確自身職責，重視部門之間的協作，為兒童安全保駕護航。如，民政部門要及時更新農村留守兒童關愛保護動態信息，指導救助管理機構、福利機構發揮農村留守兒童關愛保護和未成年人社會保護作用；司法部門要開展形式多樣的法治宣傳教育，引導留守兒童父母自覺履行監護責任；公安部門要配合教育部門指導和協助中小學校進行安全教育，加強校園周邊治安整治。