科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 可融資性提升路徑研究
——基于fsQCA 方法

沈俊鑫，李 欽，梁武超

（1.昆明理工大學管理與經(jīng)濟學院，云南昆明 650093；2.河北工程大學管理工程與商學院，河北邯鄲 056038）

政府和社會資本合作模式（public-private partnership，PPP）已成為我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分。以大數(shù)據(jù)引領(lǐng)的要素創(chuàng)新，在實施國家創(chuàng)新戰(zhàn)略和補齊科技創(chuàng)新短板中發(fā)揮積極作用。然而，由于科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目的主要使用者為政府部門，缺乏穩(wěn)定收益，大部分仍為政府購買服務，地方政府、社會資本對該類PPP 項目的可融資性普遍重視不足。財政部政府和社會資本合作中心［1］公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年年底，全國示范性科技創(chuàng)新類PPP 項目落地率不足六成。落地率是衡量PPP 模式發(fā)展水平的核心指標［2］，落地率低問題嚴重制約我國科技創(chuàng)新PPP 項目健康持續(xù)發(fā)展。融資是PPP 項目“投、融、管、退”4 個環(huán)節(jié)中非常重要的一環(huán)，可融資性是PPP 項目能否真正落地的前提，合理的融資方案和規(guī)范的融資行為是PPP 項目成功的重要保障［3］。在PPP 模式下，可融資性主要指項目的融資能力，具體指在一定的市場經(jīng)濟條件下，能多渠道、低成本、持續(xù)獲取長期優(yōu)質(zhì)資本的能力，即項目對金融機構(gòu)的吸引力。從政府角度，可融資性是吸引社會資本、銀行或其他金融機構(gòu)參與項目和保障PPP 項目真正落地實施的基礎；從社會資本角度，可融資性是其參與公共治理、獲取優(yōu)質(zhì)項目資源的同時降低其融資風險、實現(xiàn)合理利潤的前提；從金融機構(gòu)角度，可融資性是項目具備還本付息的能力，是其完善的收益和退出保障。探尋PPP 可融資性的影響因素是提高PPP 項目落地率的基礎。本研究通過采用模糊集定性比較分析方法（fuzzy set qualitative comparative analysis，fsQCA）研究PPP 可融資性影響因素及其提升路徑，為提升科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可融資性提供實踐指導。

1 文獻綜述

近年來，國內(nèi)外學者針對影響PPP 項目成功/失敗關(guān)鍵因素展開大量研究。Osei-Kyei 等［4］通過文獻分析法得出PPP 成功的7 個關(guān)鍵影響因素，引起了研究領(lǐng)域極大關(guān)注。Robert 等［5］通過23 份PPP研究報告歸納了5 個PPP 成功關(guān)鍵因素。Mota 等［6］從關(guān)注非金融（政治、法律和宏觀經(jīng)濟）決定因素的視角分析歐洲國家PPP 項目關(guān)鍵因素，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟自由、競爭力和失業(yè)率對PPP 項目至關(guān)重要。Alam等［7］認為，公私合作的成功取決于和社會資本通過分擔風險、責任并分享經(jīng)驗從而建立信任的有效合作。代政等［8］從政府和社會資本的視角出發(fā)，探究影響PPP 項目成敗的關(guān)鍵因素。沈俊鑫等［9］認為科學合理的合作共贏機制設計是PPP項目成敗的關(guān)鍵。

我國PPP 在快速發(fā)展過程中頻頻出現(xiàn)示范庫項目長期未開工或被調(diào)出示范庫等情形，PPP 在我國的推廣仍然阻力重重，落地難、再融資難問題持續(xù)制約我國PPP 健康發(fā)展，項目簽約率、民營資本參與率、投資收益率均偏低，以及融資難、融資貴、風險分擔不合理等問題影響了項目落地［10-11］。PPP項目落地難已經(jīng)成為阻礙我國政府有效投資的主要限制之一［12］。已有研究中，針對影響PPP 融資交割落地因素，徐玖玖［13］認為公私合作制的發(fā)展困境實質(zhì)上源于制度供給與需求的錯配；談婕等［14］研究發(fā)現(xiàn)融資難的關(guān)鍵是難以有效吸引社會資本；張雅璇等［15］認為需重建PPP 項目產(chǎn)權(quán)制度，以克服 PPP 合伙契約的局限性；王嶺等［16］基于城市面板數(shù)據(jù)實證分析防范基礎設施 PPP 項目落地難的風險，認為地方政府應充分考慮本地區(qū)的財政負擔，有序推進基礎設施 PPP 項目，制定與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相適應的基礎設施 PPP 項目推進計劃，擇優(yōu)選擇專業(yè)化的咨詢機構(gòu)；吳義東等［17］認為地方政府公信力與當?shù)豍PP 項目投資額之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系；王健等［18］基于關(guān)鍵績效指標（KPI）方法對英俄兩國的具體情況進行比較研究，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府定位、加強政策立法、尋求 PPP 模式創(chuàng)新、解決融資難等是穩(wěn)健推進 PPP 發(fā)展的重要舉措。

現(xiàn)有學者雖然在PPP 項目落地率和可融資性影響因素分析開展了大量研究，但由于所采用研究方法自身局限性，現(xiàn)有研究主要通過識別單因素對PPP 可融資性的影響及影響程度，缺乏從整體角度系統(tǒng)分析因素組合效應，然而，實踐中往往是多個因素組合共同影響PPP 可融資性。因此，本文將基于fsQCA 方法，通過組態(tài)分析，研究影響PPP 可融資性要素組合及其提升路徑。

2 研究設計

2.1 研究方法選取

定性比較分析(qualitative comparative analysis，QCA)是一種以案例研究為導向的定性與定量相結(jié)合的研究方法。相較于傳統(tǒng)定量研究，QCA 主要關(guān)注社會現(xiàn)象多重條件并發(fā)的誘因，且假定條件與結(jié)果變量之間存在非線性和可替代關(guān)系。目前QCA主要分化出了以清晰集分析（crisp-set qualitative comparative analysis，csQCA）、模糊集分析（fuzzyset qualitative comparative analysis，fsQCA）和多值集分 析（multi-value qualitative comparison analysis，mvQCA）為基礎的3 種傳統(tǒng)類型。csQCA 分析用于一些可直接進行二元劃分的概念，即無論條件變量還是結(jié)果變量，都是按照布爾邏輯0/1 法則進行賦值，該方法雖在一定程度上克服傳統(tǒng)定性研究較為主觀的缺陷，但其適用范圍非常有限：對于統(tǒng)計分析中經(jīng)常采用的定距變量，csQCA 顯得束手無策。基于上述現(xiàn)實，通過引入隸屬度概念演化出了fsQCA，fsQCA 突破了csQCA 局限，依據(jù)各個變量與理想值之間的相對位置在0—1 之間進行賦值。與fsQCA 將變量的數(shù)值處理成隸屬度分數(shù)不同，mvQCA 則是在csQCA 基礎上對變量數(shù)值進行多分，該方法類似于量化研究中的定類變量。

本文選取fsQCA 方法分析PPP 可融資性影響因素，主要基于以下考慮：第一，PPP 可融資性的影響因素較為復雜，非單一因素影響，各因素相互影響，要解釋多因素對結(jié)果變量的影響需從整體關(guān)系出發(fā)探討多因素的共同作用，而fsQCA 能夠分析自變量及其組合導致不同結(jié)果，較好地檢驗研究的內(nèi)容。第二，QCA 主要應用于中小樣本案例數(shù)據(jù)研究，雖然已有大量PPP 相關(guān)案例，但是影響PPP 可融資性的相關(guān)量化數(shù)據(jù)獲取渠道有限，有效案例較少，因此適合QCA 方法。第三，本研究涉及的影響因素多為連續(xù)變量，fsQCA 相較于其他QCA 方法（如csQCA、mvQCA 等），可通過0 和1 之間任意數(shù)的模糊得分更準確反映案例實際情況。故本文采用fsQCA 方法，并遵循其一般步驟，即通過構(gòu)建理論模型、選取條件變量和結(jié)果變量、選取PPP 項目實施案例、構(gòu)建邏輯真值表，最后通過分析條件變量和結(jié)果變量之間的關(guān)系，探究PPP 可融資性的影響因素及其提升路徑。

2.2 研究案例選取

案例選擇對fsQCA 方法至關(guān)重要。本研究根據(jù)結(jié)果變量即PPP 項目是否完成融資交割，篩選與之相關(guān)的案例，既需包括正面案例（完成融資交割），也要涵蓋負面案例（融資失敗）。選取案例標準如下：第一，保證案例多樣性。樣本空間覆蓋境內(nèi)31 個省（區(qū)、市），涉及智慧城市（22 個）、平安城市（14個）、信息基礎網(wǎng)絡（10 個）、大數(shù)據(jù)中心及云平臺（16 個）、信息系統(tǒng)（16 個）、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)（12個）和科技創(chuàng)新平臺（10 個）共七類典型科技創(chuàng)新PPP 案例，包含3 種付費模式：可行性缺口補助（50個）、政府付費（35 個）、使用者付費（15）。第二，保證案例典型性和代表性。PPP 項目一般有準備、采購、執(zhí)行、移交 4 個階段，落地率一般指執(zhí)行和移交階段項目數(shù)之和與處于4 個階段項目數(shù)之和的比值。本研究正面案例選取全國PPP 綜合信息平臺項目庫中處于執(zhí)行和移交階段的項目；失敗案例的選取首先以 “PPP 失敗案例”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)、百度和谷歌搜索引擎上搜索國內(nèi)相關(guān)案例，并對相關(guān)文獻和來源資料交叉校驗，獲取有關(guān)PPP 項目融資失敗案例，其次選取PPP 示范庫中被調(diào)出庫或1年及以上未進入執(zhí)行階段的案例。第三，保證案例資料全面性及研究的嚴謹性。收集數(shù)據(jù)時，由于獲取渠道有限或部分社會企業(yè)組織對相關(guān)信息披露不完整，對于難以獲取或缺失數(shù)據(jù)予以剔除。本研究嚴格遵循fsQCA 對案例數(shù)量要求，經(jīng)過篩選，最終確定100 個典型案例（其中正面案例65 個，負面案例35 個）。

2.3 項目資產(chǎn)、投資主體、政府信用與可融資性

PPP 項目涉及利益相關(guān)者眾多、投資數(shù)額較大、運營期限較長，往往涉及再融資，PPP 項目在獲得金融機構(gòu)貸款前的信用分析直接決定項目是否能完成融資交割。根據(jù)信貸風險管理理論，PPP 可融資性的貸前信用分析通常取決三大信用組合，即項目資產(chǎn)或經(jīng)營權(quán)/收費權(quán)的信用評價、投資主體的信用評價以及政府的信用評價［19］。

（1）項目資產(chǎn)或經(jīng)營權(quán)/收費權(quán)信用評價（以下簡稱“項目主體信用評價”）。主要包括：項目基本情況，即項目領(lǐng)導素質(zhì)、投資合理性、產(chǎn)業(yè)政策評價等；項目技術(shù)水平，即經(jīng)濟合理性、先進適用性和項目建設條件評價；項目財務水平，即財務凈現(xiàn)值、財務內(nèi)部收益率、貸款償還期和項目抗風險能力；項目經(jīng)濟水平，即經(jīng)濟內(nèi)部收益率和社會效益綜合評價。

（2）投資主體信用評價。參考西方商業(yè)銀行在長期經(jīng)營實踐中以信貸資金循環(huán)理論為基礎的“5C理論”指標［20］，包括：品質(zhì)（character），即顧客或客戶愿意并努力履行其償債義務的可能性大小；能力（capacity），即顧客或客戶償債能力高低；資本（capital），即顧客或客戶實際財務實力和狀況；抵押（collateral），即顧客或客戶拒絕履行償債義務或無力履行償還債務時能被用做抵押的資產(chǎn)；條件（condition），即可能影響顧客或客戶付款能力的內(nèi)部或外部經(jīng)濟環(huán)境和影響。

（3）政府信用評價。政府信用是社會公眾對政府守約能力或行為的評價，主要從經(jīng)濟角度考慮國內(nèi)各地方政府信用。政府信用評價體系參考中國建設銀行風險管理部地方政府評價體系，包括政府治理、經(jīng)濟發(fā)展、財政實力、財政管理和債務管理5個風險維度。

2.4 變量選取與賦值規(guī)則

本文以“PPP”“成功因素”“失敗因素”為關(guān)鍵詞進行搜索，為使結(jié)果具有代表性，篩選出2 篇及以上文獻均提到的關(guān)鍵影響因素進行整合，匯總結(jié)果如表1 所示。

表1 PPP 項目融資關(guān)鍵影響因素

本文基于信貸風險管理理論，通過梳理國內(nèi)外學者對 PPP 項目影響因素的研究，獲取PPP 可融資性潛在影響因素，通過專家訪談法提煉出關(guān)鍵指標，剔除數(shù)據(jù)無法獲得的評價指標，保證建立的評價指標體系切實可行，最終確定PPP 可融資性潛在影響因素包括：項目本身合理性、VfM 評價、利益分配機制合理性、風險分擔機制合理性、PPP 運行機制合理性、社會資本實力、市場需求穩(wěn)定性、政府管理水平、財政承受能力評價和社會支持。

根據(jù)案例在特定變量上隸屬度高低，結(jié)合fsQCA 對變量數(shù)據(jù)進行模糊集校準方法，將所有案例分別進行［0,1］之間賦值，其中“1”表示完全隸屬，“0”表示完全不隸屬，從“0”到“1”之間數(shù)值越高，表示案例隸屬度越高，使結(jié)果更具有可解釋性。在QCA 分析中，所有的變量分為結(jié)果變量和條件變量，分別對應傳統(tǒng)回歸分析方法中的因變量和自變量或解釋變量［38］。根據(jù)變量含義及其衡量標準，確定變量賦值規(guī)則如表2 所示。

表2 PPP 可融資性變量解釋與賦值規(guī)則

基于以上衡量標準及賦值規(guī)則，通過研究財政部政府和社會資本合作中心項目庫內(nèi)每個案例的相關(guān)資料，對案例進行賦值，最終得到PPP 可融資性真值表（部分）如表3 所示。

表3 PPP 可融資性真值表（部分）

3 結(jié)果分析

3.1 必要條件分析

首先分析是否存在影響結(jié)果變量的單因素，即是否存在PPP 可融資性的必要條件。在fsQCA 中，必要條件是指在所有影響結(jié)果變量的條件組合中必須出現(xiàn)的條件。根據(jù)以往經(jīng)驗，若一致性大于0.9，則可認為該條件變量是結(jié)果變量的必要條件。本研究采用fsQCA3.0 軟件對真值表進行分析，必要性分析結(jié)果如表4 所示。

表4 給出了10 個條件的結(jié)果，顯示存在2 個高于一致性大于0.9 標準的必要條件，即影響PPP 可融資性必要因素包括物有所值評價及財政承受能力評價，說明物有所值評價及財政承受能力評價在過去幾年P(guān)PP 實施中的重要地位。2020 年1 月23 日財政部發(fā)布《財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》，原《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》《PPP物有所值評價指引（試行）》雖然因時間到期失效，但是不代表PPP 項目不需要開展物有所值評價及財政承受能力評價，從過往關(guān)于加強PPP 項目規(guī)范管理相關(guān)文件以及集中清理已入庫項目（退庫PPP 項目）情形，均反映了“兩評一案”的重要性。

表4 PPP 可融資性條件變量的必要性檢測

表4 （續(xù)）

3.2 條件組合分析

進一步討論不滿足一致性大于0.9 的其他因素組合對結(jié)果變量的影響。同樣采用fsQCA3.0 軟件對真值表進行分析，根據(jù)拉金［40］的建議，設定0.8、1 為一致性和案例閾值，選擇標準分析，輸出復雜解、精簡解和中間解3 種結(jié)果。同時，為了更好探究因果過程，結(jié)合精簡解和中間解引用核心要素與非核心要素的概念，其中，精簡解和中間解中共同包含的前因條件稱為核心條件，而僅在精簡解中包含的前因條件稱為輔助或邊緣條件［41］。從對被解釋結(jié)果的充分性來看，非核心條件也可能是解釋中不可或缺的前因要素，因此也稱為非核心貢獻性條件［38］。由表5 可知，總一致性為0.906 822（大于0.75），大于拉金［42］建議的閾值；總覆蓋度為0.644 749，即本研究解釋了64.47%的PPP 項目完成融資交割的原因。同時，得到6 條不同的、可使科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目完成融資交割的路徑，即存在多重原因組合影響科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 可融資性，從這6 條路徑的覆蓋度可見這6 條路徑都可使科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP項目完成融資交割。其中M1 條路徑最為重要，其解釋力大于其他5 條路徑。核心條件為BEDI，即影響科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 可融資性的重要因素為項目利益分配機制。這說明金融機構(gòu)在選擇PPP 項目時，不僅關(guān)注項目本身質(zhì)量，也非常重視PPP 項目實施方案中公私雙方利益分配機制的合理性。

表5 PPP 項目成功融資前因條件構(gòu)型

路徑M1（～PROJ×BEDI×RIAL×OPER×～CO RP×～DEMA），即～項目本身合理性×項目利益分配機制合理性×風險分擔機制合理性×PPP 運行機制合理性×～社會資本實力×～市場需求穩(wěn)定性。該路徑說明，在項目本身合理性較弱、市場需求不太高且社會資本實力不強的情況下，具有合理實施方案的科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可取得融資成功。

路 徑M2（PROJ×BEDI×RIAL×OPER×～CORP×DEMA），即項目本身合理性×項目利益分配機制合理性×風險分擔機制合理性×PPP 運行機制合理性×～社會資本實力×市場需求穩(wěn)定性。該路徑說明，在社會資本實力較弱的情況下，項目本身合理、市場需求較高且PPP 項目實施方案合理的科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可取得融資成功。

路 徑M3（PROJ×BEDI×RIAL×OPER×DEMA×GOMA），即項目本身合理性×項目利益分配機制合理性×風險分擔機制合理性×PPP 運行機制合理性×市場需求穩(wěn)定性×政府管理水平。該路徑說明，項目本身比較合理、市場需求穩(wěn)定、政府管理水平較高且具有合理實施方案的科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可取得融資成功。

路 徑M4（PROJ×BEDI×RIAL×OPER×DEMA×SOSU），即項目本身合理性×項目利益分配機制合理性×風險分擔機制合理性×PPP 運行機制合理性×市場需求穩(wěn)定性×社會支持。該路徑說明，在不考慮政府管理水平的情況下，項目本身合理、市場需求穩(wěn)定、社會支持度高且具有合理實施方案的科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可取得融資成功。

路 徑M5（～PROJ×BEDI×RIAL×OPER×～DEMA×GOMA×SOSU），即～項目本身合理性×項目利益分配機制合理性×風險分擔機制合理性×PPP 運行機制合理性×～市場需求穩(wěn)定性×政府管理水平×社會支持。該路徑說明，在項目本身合理性較弱、市場需求不太高的情況下，政府管理水平較高、社會支持度高且具有合理實施方案的科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可取得融資成功。

路 徑M6（PROJ×BEDI×RIAL×～CORP×DEMA×GOMA×SOSU），即項目本身合理性×項目利益分配機制合理性×風險分擔機制合理性×～社會資本實力×市場需求穩(wěn)定性×政府管理水平×社會支持。該路徑說明，若社會資本較弱，項目本身合理、市場需求較高、政府管理水平較高且具有合理利益分配機制和風險分擔機制的科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可取得融資成功。

以上6 條路徑所有的關(guān)鍵因素中，對社會資本實力要求最低；表 4 給出10 個條件的結(jié)果中，社會資本實力的一致性也最低（僅為0.393 375）。這反映了科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目對社會資本實力要求遠不及其他條件。雖有大量實力雄厚科技企業(yè)參與眾多科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目，但與能源、交通、公用事業(yè)等相比，科技創(chuàng)新領(lǐng)域項目投資規(guī)模較小，投資回收期也較短，對社會資本實力要求較低，說明地方政府在該類項目選擇社會資本時可以適當放寬社會資本準入門檻，激發(fā)民間投資以進一步推動科技創(chuàng)新。此外，存在5 條路徑均包括BEDI、RIAL和OPER 這3 個因素，說明利益分配機制、風險分擔機制和運行合理性是除“兩評一案”外影響科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 可融資性最關(guān)鍵要素。其中，路徑M1說明實施方案設計合理的項目具有較高的可融資性；路徑M2 和路徑M5 的差異說明，政府管理水平較弱和社會支持度不高的項目，可以通過加強項目本身合理性和市場需求以提高項目可融資性；路徑M3和M4 的差異說明，可以通過提高社會支持度以彌補政府管理水平較弱的不足；路徑M6 說明，當其他因素都較強的情況下，PPP 運行機制合理性因素是無關(guān)緊要的。項目市場需求的穩(wěn)定性、政府管理水平及信用度是社會資本和金融機構(gòu)在評價PPP 項目時比較關(guān)心的兩大因素，而這兩大因素在不同付費機制模式下存在明顯差距，因此有必要討論不同付費機制下PPP 可融資性的影響因素差異。

3.3 不同付費方式比較分析

采用PPP 模式的科技創(chuàng)新項目，合理的回報機制以及合約設計對于吸引社會資本、保障項目實施、提供公共服務以及促進資源環(huán)境保護等方面均具有重要意義。按照PPP 項目所涉的行業(yè)、形成的公共資產(chǎn)用途及運作方式等實際情況，根據(jù)財政部發(fā)布的《PPP 項目合同指南》（財金〔2014〕156 號文），按付費機制不同將PPP 項目分為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助3 類。不同付費模式下PPP 項目完成融資交割的路徑也有所差異，為了提高本研究的嚴謹性與實踐性，采取模糊集定性比較分析方法，將案例按使用者付費、政府付費和可行性缺口補助分類，進一步分析和驗證3 種付費模式下PPP 可融資性影響因素（見表6）。

表6 不同付費模式PPP 項目成功融資前因條件構(gòu)型

3.1.1 使用者付費模式

使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在使用者付費模式下，項目融資交割完成的構(gòu)型條件中，總覆蓋度為0.536，總一致性為1。結(jié)果顯示，存在2 個邏輯條件組合是項目融資交割完成的有效條件組合，即路徑U1、U2（見表6），可表示為：

使用者付費模式下科技創(chuàng)新PPP 可融資性的2條提升路徑中，主要核心要素包括：PPP 運行機制合理性、市場需求穩(wěn)定性、社會支持度；其他要素為輔助要素，社會資本實力的高低對此類項目影響較低。綜合表5 與表6 發(fā)現(xiàn)，路徑U1、U2 和M2、M3 基本相似，在路徑M2、M3 基礎上，社會支持度高的使用者付費項目更容易獲取融資成功。

使用者付費模式是3 種付費模式之中最能體現(xiàn)PPP 模式初衷的模式，不僅能有效緩解政府財政壓力、擴大民間投資，同時有利于PPP 模式的可持續(xù)發(fā)展，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減輕財政負擔，使政府從過去基礎設施公共服務單一提供者轉(zhuǎn)變成新的引導者、監(jiān)管者。PPP 項目融資過程中，即使各參與方都在努力推進，但還是會碰到與現(xiàn)行機制相矛盾的地方，制定合理的項目規(guī)劃，風險由最有能力承擔的一方來承擔，保證PPP 項目運行機制的合理性很重要；其次，使用者付費模式是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，所以社會公眾的支持和穩(wěn)定的市場需求將決定項目收益水平；再次，由于是使用者付費模式，政府提供管理與監(jiān)督職能，項目屬于技術(shù)密集型行業(yè)，項目規(guī)模較小且投資回收期較短，因此項目所需資金較少，但是需要政府在整體管理模式中具有良好的整體把握能力。例如湖南婁底的智慧婁底PPP 項目采用“設計-建設-運營-移交”（DBOT）模式運營，著力打造“三中心一平臺＋N個應用”，即“云上婁底”大數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡安全融合中心、城市運營管理中心和公共信息共享與交換平臺以及涵蓋智慧政務、城市管理、民生服務、智慧產(chǎn)業(yè)等方面27 個子項目，此項目具有穩(wěn)定的市場需求，項目收益主要來源于群眾性使用者收費和職能部門使用者付費收入，一方面創(chuàng)新政務服務模式，便于群眾和企業(yè)辦事，另一方面用信息化、智慧化推動城市精準治理，減少政府財政負擔，具有良好的經(jīng)濟效益與社會效益。

3.1.2 政府付費模式

政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。這種付費方式主要應用于公益性項目，即沒有收入或者只有很少收入的項目，政府可依據(jù)項目設施的可用性、產(chǎn)品或服務的使用量以及質(zhì)量向項目公司付費。政府付費模式對應的構(gòu)型條件總覆蓋度為0.67，總一致性為0.954 504。結(jié)果顯示，存在5個邏輯條件組合是政府付費模式項目融資交割的有效條件組合，即路徑G1～G3（見表6），可表示為：

政府付費科技創(chuàng)新PPP 項目可融資性的3 條提升路徑中，主要核心要素包括：項目利益分配機制合理性、政府管理水平，這表明在政府付費模式下，政府管理水平高低和合理的項目利益分配機制對完成PPP 項目融資交割更為重要。綜合表5 與表6 發(fā)現(xiàn)，路徑G1、G2 和M1、M4 基本相似，路徑G3 和M6 基本相同，在M1、M4 的基礎上，政府管理水平高的政府付費項目更容易取得融資成功。

財政部資料顯示［1］，科技創(chuàng)新領(lǐng)域采取政府付費模式入庫的PPP 項目比重不斷增加，這也是科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目與其他類型PPP 項目主要不同之處。首先，政府部門的管理水平尤為重要，政府部門作為PPP 項目主要發(fā)起者和參與者，若安排不當，會增加政府的隱性債務風險，因此政府部門應提高自身專業(yè)知識和管理能力，吸引更多優(yōu)質(zhì)社會資本參與公益性項目建設，促使PPP 項目順利實施。其次，在發(fā)展PPP 的過程中，需要以正確的態(tài)度和謹慎的方法對待PPP，尤其需要提高保障公私合作可持續(xù)性的政府治理能力［43］，合理的利益協(xié)調(diào)機制對該類PPP 項目的成功也比較重要，只有合理分配協(xié)調(diào)相關(guān)利益，各方目標才能一致，才能達到共贏。此外，要想完成PPP 項目融資交割，需要制定合理的風險分擔機制，同時若社會資本實力較弱，需要合理的PPP 運行機制或社會支持。例如廣西梧州市城區(qū)天網(wǎng)4 期PPP 項目，設計良好的項目運行方案和PPP風險分擔機制，項目初期建設成本以及運營維護成本主要以社會資本承擔，政府通過后期購買服務方式進行支付，在滿足政府現(xiàn)代化管理需求的同時，通過平緩政府支出責任的方式減少政府財政壓力。

3.1.3 可行性缺口補助模式

可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足項目公司的回收成本和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。在可行性缺口補助模式下，PPP 項目完成融資交割的構(gòu)型條件中，總覆蓋度為0.647 045，總一致性為0.905 246。結(jié)果顯示，存在3 個邏輯條件組合是項目融資交割的有效條件組合（見表6），可表示為：

可行性缺口補助科技創(chuàng)新PPP 可融資性的3 條提升路徑中，主要核心要素包括合理的項目利益分配機制和風險分擔合理性，這說明此模式下更強調(diào)利益相關(guān)方之間利益分配和風險分擔的重要性。綜合表5 與表6，路徑S1、S2、S3 和M2、M3、M5 基本相同。在此模式下，若社會資本實力較弱，具有穩(wěn)定市場需求的項目才能促使項目融資成功；而同時具備政府管理水平較高、穩(wěn)定的市場需求和社會支持高的項目比較容易取得融資成功。

無論數(shù)量還是項目投資額，目前我國可行性缺口補助的PPP 項目占比最大，可行性缺口補助是目前我國PPP 項目的主流回報機制。與政府付費方式一樣，該模式下政府方需要謹慎形成隱性債務風險。對于可行性缺口補助的PPP 項目，合理的項目利益分配機制和風險分擔機制最為重要，注重項目利益分配機制的合理性。相比于使用者付費模式，可行性缺口補助模式對項目本身市場化條件要求較低，通過可行性缺口補助，彌補無法通過使用者付費取得合理回報的缺口部分，即社會資本方承擔的年均建設、運營成本和合理利潤等再減去每年使用者付費的數(shù)額，因此該類項目更注重利益分配和風險分擔機制的合理性。例如江蘇淮安市智慧城市項目采用可行性缺口補助模式，項目實施方案中設計合理的風險分擔和利益分配機制，從制度層面保證項目順利進行，改變大部分智慧城市建設中由政府單一出資的局面，社會資本不僅參與信息基礎設施，同時也形成了智慧城市產(chǎn)業(yè)，共享政務信息資源。

4 研究結(jié)論與對策建議

自我國大力推行PPP 模式以來，PPP 模式在深度和廣度方面都得到了巨大發(fā)展，然而在可融資性研究方面尚未引起學術(shù)界和實踐界足夠重視，導致PPP 項目落地率和融資交割率普遍較低，阻礙了PPP 模式健康發(fā)展。PPP 項目是否真正落地，不是以社會資本簽約為標志，而是以金融機構(gòu)簽訂相關(guān)融資協(xié)議為標志。PPP 可融資性研究，實際上是從融資視角遏制無序PPP 的發(fā)展。由于PPP 項目融資的復雜性且受到多種因素共同作用的影響，而fsQCA 對比只關(guān)注單個因素影響的傳統(tǒng)回歸方法而言，更善于從整體構(gòu)型角度分析多個因素組合匹配影響，適用于探討PPP 項目完成融資交割的必要條件和邏輯條件組合，分析影響PPP 融資交割前因要素的共同作用和相互作用的復雜影響機制。

本研究以涉及國內(nèi)31 省（區(qū)、市）不同類型的科技創(chuàng)新領(lǐng)域的100 個PPP 項目作為研究樣本，對相關(guān)文獻進行梳理，基于信貸風險管理理論提煉出條件變量，使用fsQCA 方法，對提高科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目可融資性路徑進行探索。本研究區(qū)別于以往單個因素對結(jié)果變量的影響研究，從不同組態(tài)分析影響PPP 可融資性前因。從單因素分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，合理的項目VfM 評價和財政承受能力評價是PPP 項目順利完成融資交割的必要條件；從整體構(gòu)型視角，著重探究要素組合匹配協(xié)同影響關(guān)系，發(fā)現(xiàn)同時存在多重不同路徑影響PPP 融資交割，積極推進完成PPP 項目融資交割關(guān)鍵在于因素組合協(xié)同匹配形成的推力；通過分析3 種不同付費模式下PPP 項目可融資性的影響因素組合，提出提升不同付費模式科技創(chuàng)新PPP 項目可融資性發(fā)展路徑。結(jié)合不同條件組合路徑，給出如下對策建議：

第一，財政部物有所值評價指引、PPP 模式操作指南和財政承受能力論證指引3個文件到期失效，但是對于PPP 項目“兩評一案”至關(guān)重要，直接影響項目可融資性，因此建議相關(guān)部門盡快出臺相應政策，繼續(xù)加強、PPP 物有所值評價和財政承受能力評價；地方政府在推行PPP 項目時，也應重視“兩評一案”編制和評審。

第二，由于科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項目投資規(guī)模較小、投資回收期較短，為大力推進科技創(chuàng)新，地方政府在選擇社會資本時往往會降低社會資本門檻，與此同時，由于大量科技創(chuàng)新項目，特別是信息產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科技創(chuàng)新平臺缺乏明確、穩(wěn)定的市場需求，這類項目受政策影響，收益存在極大不確定性，因此應該采用可行性缺口補助方式，提高項目可融資性；而對于平安城市、信息系統(tǒng)項目而言，使用者都是政府本身，項目本身很難產(chǎn)生現(xiàn)金流，宜采用政府付費模式，但應該避免形成假PPP 項目，即將BT 項目包裝成PPP 項目。

第三，制定合理實施方案的項目同時在較強地方政府的領(lǐng)導下，或在專業(yè)且實力雄厚的社會資本參與下，容易完成融資交割；若實施方案設計不夠合理，只有在較強地方政府的領(lǐng)導下和專業(yè)且實力雄厚的社會資本的參與下，才容易完成融資交割。因此，強化PPP 可融資性影響因素相互匹配、相互協(xié)同，從整體角度系統(tǒng)分析因素組合對PPP 融資交割的影響。在項目通過VfM 評價和財政承受能力評價的情況下，編制項目實施方案時應重視公私合作雙方利益分配機制和風險分擔機制，這不僅是項目能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是金融機構(gòu)是否提供再融資的重要準則。

第四，對于政府付費項目，項目利益分配機制和政府管理水平是PPP 可融資性兩大重要影響因素；對于使用者付費模式，社會支持和穩(wěn)定的市場需求環(huán)境更為重要；而可行性缺口補助模式更注重合理完善的項目利益分配機制。

由于信息獲取渠道有限，本研究的樣本僅有100案例，樣本量相對較小，樣本量的限制意味著統(tǒng)計推斷可能無效或統(tǒng)計結(jié)果不穩(wěn)健，存在一定局限性，因此，得出提高PPP 可融資性條件組合的普適性有待進一步檢驗。在后續(xù)研究中，可開展其他不同行業(yè)PPP 可融資性影響因素和提升路徑研究，分析不同行業(yè)PPP 可融資性影響因素和提升路徑差異，并實現(xiàn)交叉驗證。