人才政策發(fā)展三階段模型與中國人才政策

（上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院，上海 200030）

1 研究背景

2018 年12 月，習近平總書記在慶祝改革開放40 周年大會上指出，我們要堅持創(chuàng)新是第一動力、人才是第一資源的理念，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家創(chuàng)新體系，加快關鍵核心技術自主創(chuàng)新，為經(jīng)濟社會發(fā)展打造新引擎。近年來，國內(nèi)“搶人大戰(zhàn)”和“人才爭奪戰(zhàn)”等新聞屢見不鮮，僅2019年就有多地升級了人才政策，展開新一輪的人才爭奪戰(zhàn)。為了“搶人”，西安、南京、大連、廣州等多地放寬落戶政策，三亞發(fā)布《進一步完善人才住房政策的通知》，南寧放寬落戶和住房購買資格，蘇州工業(yè)園區(qū)將新建商品房的60%用于本科及以上學歷者購買，濟南按照學歷層次不同對新就業(yè)員工進行補貼，諸如此類的人才政策不勝枚舉。人才競爭的背后是地方政府對人才的重視，對人才驅(qū)動地方發(fā)展的肯定。

科技人才政策作為科技政策的一種，儼然成為了政府為本地區(qū)吸引人才、留住人才、用好人才的重要手段［1］。現(xiàn)階段，中國各地區(qū)政府普遍采用大量的人才政策參與到人才競爭中去，加大人才的引進力度。近年來中國區(qū)域經(jīng)濟差距逐漸拉大，各地區(qū)人才流動日益頻繁，東部沿海地區(qū)特別是長三角省市成為人才集聚的重點區(qū)域，中西部地區(qū)（除新疆）的人才密度增長速度降低，人才的空間格局出現(xiàn)了重大改變［2］。與此同時，國內(nèi)各地頒布的人才政策也暴露出了以下4 個主要問題：第一，人才政策發(fā)布頻繁且不成體系；第二，人才政策科學性、針對性不足；第三，地區(qū)情境差異明顯但政策同質(zhì)化嚴重；第四，地區(qū)間人才惡性競爭顯現(xiàn)［3］。

雖然有很多學者已經(jīng)對人才政策進行了研究，而且地方政府已經(jīng)把人才政策作為常規(guī)性政策工具，但是，對人才政策的發(fā)展路徑和發(fā)展趨勢研究不足，各地區(qū)人才政策問題層出。人才政策的發(fā)展規(guī)律是什么，在不同的發(fā)展階段應該如何配置不同種類的人才政策，對這兩個問題學術界未能給出滿意的答案。為了探索人才政策發(fā)展路徑，實現(xiàn)人才政策高效運行，本研究從人才政策發(fā)展特點出發(fā)，結合人才政策分類方式構建了人才政策發(fā)展三階段模型，并且對中國市級以上所有人才政策（未含港澳臺地區(qū)）進行了歸類整理分析，用中國人才政策發(fā)展數(shù)據(jù)對三階段模型進行了驗證。

2 文獻回顧

Rothwell 等［4］認為政策是通過一系列基本的單元工具的合理組合而建構出來的，并認為政策工具反映了政策主體的公共政策價值和理念。在創(chuàng)新領域中對政策分類的研究比較深入，如Hanson 等［5］提出的創(chuàng)新政策工具分類方法是最為經(jīng)典的分類方法，他們認為技術創(chuàng)新政策工具是一套復合的政策體系，是政府干預技術創(chuàng)新活動的有效手段，在技術創(chuàng)新全過程發(fā)揮作用，并根據(jù)政策工具對技術創(chuàng)新產(chǎn)生影響的層面不同，將技術創(chuàng)新政策工具分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具與需求面政策工具。此種分類方法也被眾多政策研究廣泛應用。人才政策作為科技政策的一類，指的是政府部門為達到一定的經(jīng)濟社會目標而制定的，影響人才培養(yǎng)、開發(fā)、利用等過程的一系列行動方案或行為準則的統(tǒng)稱［3］。

國外人才政策研究主要集中在兩個方向：一是集中對科技政策發(fā)展歷程、政策內(nèi)容、作用形式以及政策背景進行分析，例如Gokhberg 等［6］對俄羅斯1920 年以來的科技政策進行梳理，并將政策發(fā)展劃分了5 個時期，Dufour［7］從供需的視角對加拿大科技人才和創(chuàng)新發(fā)展史進行了總結；二是在對不同國家的科技政策進行對比分析，例如Soofi［8］對我國和伊朗的科技政策以及科技人才問題進行了對比分析。

國內(nèi)人才政策研究主要集中在人才政策分類、人才政策發(fā)展歷史的回顧總結和展望、單個地區(qū)人才政策狀況分析及多地區(qū)對比分析、人才政策成效評價4 個方面。在人才政策分類方面，有學者沿用Rothwell［9］的政策工具分類方法，將人才政策分成供給型、需求型、環(huán)境型政策，如曹鈺華等［10］在對中國區(qū)域創(chuàng)新人才政策進行對比分析時就是采用Rothwell［9］的分類方法；另外，《中國科技人才發(fā)展報告（2018）》將科技人才政策分成了6 類:人才流動與吸引、人才選拔與使用、人才激勵、人才培養(yǎng)、人才評價和人才保障［11］，此種分類方法被很多學者所沿用；劉軒［12］在研究科技人才政策與創(chuàng)新績效關系時，按科技人才的開發(fā)與管理鏈條將人才政策分成了7 類:人才吸引政策、人才培養(yǎng)政策、人才選拔與使用政策、人才激勵政策、人才評價政策、人才市場與流動政策、人才安全政策及其他。在人才政策發(fā)展歷史的回顧總結和展望方面，劉民主［13］將中國的人才發(fā)展階段劃分為1979—1982 年的萌芽階段、1983—1990 年的基本形成階段、1991—2002年的豐富和完善階段和2003 年以后的科學人才觀提出；李艷萍等［14］基于共詞分析法對中國改革開放40 年來的科技人才政策演變趨勢進行了分析，將中國科技人才政策發(fā)展歷程分成了4 個時期：1978—1984 年科技人才恢復調(diào)整期、1985—1994 年科技人才管理體制深入改革期、1995—2005 年戰(zhàn)略導向期和2006—2017 年科技人才創(chuàng)新發(fā)展期。在單個地區(qū)人才政策狀況分析及多地區(qū)對比分析方面研究學者眾多，如黃怡淳［15］從引進、培養(yǎng)與發(fā)展、激勵與管理3 個層面對北上廣深的人才政策進行了對比分析；蘇立寧等［16］在政策文本分析的基礎上，從政策年度、適用對象、政策類別和政策文種4 種維度，運用NVivo 質(zhì)性研究軟件比較分析了2006—2017 年長三角經(jīng)濟區(qū)內(nèi)上海、江蘇、浙江、安徽的現(xiàn)行有效人才政策的差異；解佳龍等［17］基于人才政策頒布年度、適用范疇、政策工具和執(zhí)行效力4 個維度，運用文本計量分析法系統(tǒng)梳理了中關村科技園、光谷（武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)）和張江高科技園區(qū)3家代表性國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的科技人才政策。在人才政策成效評價方面，王寧等［18］利用數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）的BCC 模型對河南省2011—2015 年科技人才政策實施成效進行了評估；顧玲琍等［19］運用專家訪談、問卷調(diào)查等方法構建了科技人才政策實施效果的評估指標體系及權重。

對人才政策進行研究所使用的方法主要有4 種：第一，定量分析方法，通過對人才政策發(fā)布時間、政策數(shù)量統(tǒng)計、問卷收集等方法進行研究；第二，文本-內(nèi)容分析法，通過對文本內(nèi)容定量化的方式進行分析，此種方法是學者們普遍采用的一種研究方法，但是此研究方法沒有統(tǒng)一的文本量化標準；第三，空間分析法，從動態(tài)視角對人才的空間流動進行分析，探索影響人才在區(qū)域間流動的深層次因素；第四，履歷分析法，對人才的履歷進行統(tǒng)計分析，此種方法以問卷方式收集的較多。

3 人才政策發(fā)展的三階段模型

3.1 人才政策發(fā)展特點及分類

3.1.1 人才政策的發(fā)展特點

通過對美國、韓國、印度等國家人才政策發(fā)展歷程進行歸納發(fā)現(xiàn)，人才政策的發(fā)展有以下3 個特點：第一，時間性。一個國家或地區(qū)在不同時期的人才政策的側重點不同。例如美國2007 年建立的博士獎學金制度旨在吸引并挽留人才，如今美國加強了人才考核制度的建設，包括專業(yè)能力認證和職業(yè)資格認證。第二，空間性。隨著時間的推移，一個國家或地區(qū)對當?shù)厝瞬徘闆r的認識會逐漸加深，不同地區(qū)在資源稟賦、經(jīng)濟、地理、文化等方面具有一定差異性，發(fā)展過程中政府能逐漸摸索出適合本地區(qū)發(fā)展的模式及產(chǎn)業(yè)，并且加深對地區(qū)人才結構的認知，從而能夠制定更加符合本地區(qū)情況的人才政策。例如20 世紀90 年代以來，印度根據(jù)其人力成本優(yōu)勢決定發(fā)展信息技術（IT）產(chǎn)業(yè)，人才政策都圍繞在IT 人才的培養(yǎng)發(fā)展上；而中國的稟賦優(yōu)勢適合發(fā)展制造業(yè)，眾多人才政策都是圍繞制造業(yè)展開。第三，歷史性。一個國家或地區(qū)會隨著時間的推移加深對人才政策的理解，政府在人才政策實施和管理上會逐漸積累經(jīng)驗，從而會制定出更高質(zhì)量的人才政策。例如，韓國移民政策由傳統(tǒng)的投資移民政策逐步轉向?qū)ν鈬邔哟稳瞬胖苯影l(fā)放“綠卡”的方式。

3.1.2 人才政策的分類

根據(jù)人才政策發(fā)展的3 個特點和人才的開發(fā)管理流程，本研究將人才政策分成4 類（見表1）：人才吸引與保障政策、人才培養(yǎng)與發(fā)展政策、人才管理與維護政策和人才評價與考核政策。

表1 人才政策分類

3.2 三階段模型的構建

從成本-收益的角度看，政策制定者制定人才政策的最終目標就是為本地區(qū)帶來正收益，根據(jù)以上人才政策發(fā)展特點分析以及4 種分類，構建了人才政策發(fā)展的三階段模型，如圖1 所示。

整體上看，人才政策成本曲線在發(fā)展過程中呈現(xiàn)倒“U”型特點。人才政策的成本主要構成為：激勵類成本，如對人才的學歷補貼及創(chuàng)業(yè)補貼、落戶激勵政策等；環(huán)境創(chuàng)造類成本，如為人才提供良好的基礎設施、營造良好的文化和法律環(huán)境；人才管理類成本，如人才庫的建立維護、人才政策的管理執(zhí)行等。人才政策成本與人才政策發(fā)文量關系密切，隨著人才政策發(fā)文量的增加，激勵類成本和人才管理類成本會不斷提升，導致人才政策發(fā)文量與成本呈現(xiàn)出一種同向變動的關系。一個國家或地區(qū)人才政策的發(fā)布量會經(jīng)歷一個由少變多、再減少、最后趨于平穩(wěn)的過程，因為初始階段為了吸引人才、留住人才、構建環(huán)境等會加大人才政策的頒布量，增加區(qū)域政策力度，此階段付出的成本所產(chǎn)生的效率不高；隨著政府對人才政策理解的加深，政府將會減少人才政策頒布數(shù)量，取而代之的是頒布更加有針對性的人才政策，極大提高人才政策效率，這將使得人才政策數(shù)量下降，最終趨于穩(wěn)定。因此，人才政策的成本曲線在發(fā)展過程中呈現(xiàn)倒“U”型。

而人才政策的收益曲線呈現(xiàn)出雙“S”型特點。人才政策實施的開始階段，政策效果初顯，大量不同類型人才涌入，人才是知識的載體，人才的聚集會促進知識的外溢，促進地區(qū)內(nèi)部之間的知識和技術的傳播交流，產(chǎn)生人力資源的“集聚租”［20］，收益迅速增加；隨著政策數(shù)量的增加，政策收益邊際遞減，政策收益增長速度逐漸降低，與此同時，人才持續(xù)流入容易產(chǎn)生人才的擁擠效應［21-22］，這使得收益呈現(xiàn)穩(wěn)定上升的趨勢；在收益曲線的后期，隨著政府對高層次、高質(zhì)量人才的追逐，人才政策收益會再次重復之前的增長形式。因此，人才政策發(fā)展的收益曲線呈現(xiàn)“S”型。

圖1 人才政策發(fā)展三階段模型

由圖1 可知，人才政策發(fā)展的成本曲線和收益曲線有3 個交點A、B和D，本研究以B點和D點為界，將人才政策發(fā)展劃分成如圖1所示的3個階段。

（1）在人才政策發(fā)展的T1階段，地方政府意識到人才在推動地區(qū)發(fā)展上不可替代的作用后，開始利用人才政策來引領地區(qū)人才戰(zhàn)略的發(fā)展。在該階段，人才政策的重點是采取措施吸引和留住區(qū)域外的人才，同時培育和發(fā)展本地區(qū)人才。然而，這一階段的人才政策大多屬于普適性政策，對何種類型人才的需求并沒有明確的目標，此時，人才政策的發(fā)文數(shù)量會持續(xù)增多，政策成本隨著發(fā)文量的增多也逐漸增多。伴隨著人才的流入以及人才作用的發(fā)揮，人才政策的收益會迅速提高，經(jīng)過成本收益第1 個平衡點A后實現(xiàn)正的凈收益。良好的人才政策效果會吸引地方政府對人才政策的持續(xù)關注，激勵其繼續(xù)增加人才政策的發(fā)文數(shù)量，但隨著人才政策發(fā)文數(shù)量的增加，人才政策成本也會不斷攀升，而且此階段人才的供給并不能與當?shù)厝瞬判枨笙嗥鹾希瞬耪叩倪呺H收益迅速下降，最終到達人才政策的第2 個成本收益平衡點B。

（2）在人才政策發(fā)展的T2階段，人才政策的重點仍然是吸引人才、留住人才，培育和發(fā)展本地人才，同時開始逐漸關注適合本地區(qū)資源稟賦情況以及產(chǎn)業(yè)特點的人才，開始強調(diào)人才質(zhì)量的重要性，并且逐漸增加對人才的管理和維護，提高人才的利用效率。在這一階段的初期，即成本曲線和收益曲線達到B點后，政策制定者并不會意識到人才政策凈收益為負的情況，會繼續(xù)增加人才政策的發(fā)文數(shù)量，推高人才政策成本，直至達到人才政策成本最高點C，即人才政策發(fā)文數(shù)量的最高峰，此時人才政策的負凈收益達到最大，作為“理性人”的地方政府會認識到人才政策數(shù)量過多、人才供給與需求不匹配等問題的存在。經(jīng)過C點后，地方政府開始降低人才政策發(fā)文量，加強對人才的管理，注重本地區(qū)人才的需求，隨著人才政策成本的下降，最后到達人才政策的第3 個成本收益平衡點D。

（3）在人才政策發(fā)展的T3階段，人才政策的重點是吸引、培育、發(fā)展和激勵契合本地區(qū)發(fā)展情況的高層次、高質(zhì)量、高水平、專業(yè)化的人才，并且對現(xiàn)有人才進行合理管理，通過一定的評價考核機制發(fā)揮出現(xiàn)有人才的最大作用。在這一階段，政策制定者不再追求人才政策發(fā)文量，而是注重人才政策發(fā)布、實施、管理、評價的全過程；而且，這一階段為本地區(qū)人才發(fā)展所構建的外部環(huán)境（基礎設施等）已經(jīng)初步成型，人才管理實現(xiàn)規(guī)模效應，管理費用開始下降，人才政策成本降低，人才政策質(zhì)量逐漸提升，人才政策發(fā)文量趨于穩(wěn)定。隨著適應本地區(qū)需求的人才引進和培育，人才政策收益在D點后又會迅速上升，隨著收益的邊際遞減，人才政策收益也逐漸穩(wěn)定。最終，取得穩(wěn)定的人才政策實施收益。

4 中國人才政策發(fā)展分析

本研究對2000—2018 年中國31 個省份（未含港澳臺地區(qū)）所有地級市及以上的人才政策進行了整理歸類分析，通過人才政策的發(fā)展規(guī)律來驗證理論模型，研究中國人才政策發(fā)展狀況和存在問題，并為中國人才政策更好地服務地方發(fā)展提出改進建議。

從北大法寶數(shù)據(jù)庫下載了2000—2018 年中國31 個省份的所有市級及以上人才政策，經(jīng)過整理，去除掉了表彰通知、授予頭銜、活動評選、行政批復、名單公布、換屆通知和任免通知類政策，最終收集了2 136 項人才政策（以下簡稱“樣本政策”），按照表1 的分類方式和關鍵詞將政策分成了4 類。

4.1 人才政策發(fā)文量分析

在對樣本政策進行四分類時，由于部分人才政策同時符合多種人才政策分類標準，所以對4 種類型人才政策的統(tǒng)計采用重復計數(shù)的方法。從圖2 和圖3 可見：

（1）T1階段約為2000—2006 年，這一階段屬于中國利用人才政策進行攬才、養(yǎng)才的探索階段，人才政策總發(fā)布量逐漸提升。其中，吸引與保障政策、培養(yǎng)與發(fā)展政策是主導型政策，管理與維護政策占比逐年上升。綜上，在T1階段，中國人才政策無論是發(fā)布數(shù)量的變化還是政策重點的變化都與人才政策三階段模型中T1階段預測的變化趨勢大致相同。

（2）T2階段約為2007—2012 年，這一階段屬于中國人才政策飛速發(fā)展階段。由于在T1階段人才政策的收益初現(xiàn)，這一階段的人才政策總發(fā)布量呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，2012 年達到了高峰。其中，吸引與保障政策、培養(yǎng)與發(fā)展政策、管理與維護政策占比趨同，吸引與保障政策有下降趨勢，更加注重通過培養(yǎng)與發(fā)展政策來促進人才繁榮，管理與維護政策的占比有超越吸引與保障政策的趨勢。綜上，在T2階段，中國人才政策無論是發(fā)布數(shù)量的變化還是政策重點的變化都與人才政策三階段模型中T2階段預測的變化趨勢大致相同。

（3）T3階段約為2012 年以后，這一階段屬于中國人才政策成熟穩(wěn)定階段。由于人才政策發(fā)布量在T2階段暴增帶來了巨大的成本，這一階段開始逐漸減少各種人才政策的發(fā)布，人才政策發(fā)布數(shù)量逐漸趨于穩(wěn)定，人才政策質(zhì)量逐漸提升，各種類型人才政策配置更加均衡。其中，吸引與保障政策、培養(yǎng)與發(fā)展政策、管理與維護政策這3 種類型的政策數(shù)量在2015 年后基本穩(wěn)定，并且在數(shù)量上已經(jīng)開始趨同；同時，4 種政策所占比例也基本穩(wěn)定。綜上，在T3階段，中國人才政策無論是發(fā)布數(shù)量的變化還是政策重點的變化都與人才政策三階段模型中T3階段預測的變化趨勢大致相同。

另外，從樣本政策發(fā)布數(shù)量和4 種類型政策各自占比來看，評價與考核政策無論是發(fā)布數(shù)量還是占比均很低，而且在考察時期內(nèi)并沒有發(fā)現(xiàn)有上升的趨勢，說明中國人才政策在具體實踐方面存在重引進、輕使用、輕考核（甚至不考核）的現(xiàn)象，把引進作為政績。重引進的做法也是形成人才惡性競爭的源頭，造成人才浪費。地方政府在今后的人才政策發(fā)展中，應著重強調(diào)對人才的評價考核，把吸引、培育的人才的作用發(fā)揮到最大。

圖2 樣本政策發(fā)布數(shù)量變化趨勢

圖3 樣本政策中4 種政策占比變化趨勢

4.2 人才政策專有性分析

對人才政策的專有性進行分析，即分析人才政策是否針對某一特定領域。從人才政策質(zhì)量的角度看，人才政策會逐漸增加對高層次人才的干預，所以，本研究增加了對高層次人才政策的發(fā)展變化分析，在對樣本政策進行統(tǒng)計時，將帶有某一特定領域名稱的政策歸類為專有性人才政策，將涉及到“高層次人才”“專家”“拔尖人才”“領軍人才”“優(yōu)秀中青年”“博士”“博士后”等關鍵詞的人才政策歸類為高層次人才政策。

如圖4 所示，從政策發(fā)布數(shù)量來看，2000—2012 年專有性人才政策和高層次人才政策數(shù)量都在逐年上升，2012 年達到最高峰，這與中國人才政策發(fā)展的T1和T2階段重合；2012 年以后，兩種政策發(fā)布數(shù)量逐漸下降并且趨于穩(wěn)定，這與中國人才政策發(fā)展的T3階段重合。人才政策在3 個階段所關注的重點不同，在T1階段關注全領域的人才，加速本地區(qū)人才的聚集；在T2階段認識到本地區(qū)需求，加速追求特定領域的人才；在T3階段再次關注全領域的人才，促進本地區(qū)全面發(fā)展。專有性人才政策數(shù)量先上升后下降的變化趨勢與中國人才政策3 個階段關注的重點變化趨勢剛好吻合。

圖4 樣本政策中專有性和高層次人才政策發(fā)布數(shù)量變化趨勢

如圖5 所示，從專有性人才政策在人才政策總數(shù)量中所占的比例來看，同樣出現(xiàn)先上升后下降的趨勢，也驗證了中國人才政策發(fā)展過程對專有性人才的需求變化；與此同時，在人才政策發(fā)展的整個過程中，對高層次人才政策的關注度是逐漸上升的，從高層次人才政策發(fā)布數(shù)量上不容易看出關注度，但從高層人才政策占比的變化趨勢則能很明顯看出中國政府對高層次人才關注度不斷上升的趨勢。

圖5 樣本政策中專有性和高層次人才政策占比變化趨勢

5 結論和建議

本研究從成本收益的視角對人才政策發(fā)展進行了研究，根據(jù)美國、韓國等幾個國家人才政策特點總結了人才政策發(fā)展的3 個特征：時間性、空間性和歷史性，結合人才政策發(fā)展特征構建了人才政策分類方法，將人才政策分成了吸引與保障政策、培養(yǎng)與發(fā)展政策、管理與維護政策、評價與考核政策4 種類別；根據(jù)人才政策發(fā)展特征和分類方法構建了人才政策發(fā)展三階段模型，并通過中國人才政策的發(fā)展變化對三階段模型進行了驗證。

基于人才政策發(fā)展的三階段模型以及中國人才政策情況，對人才政策制定者提出以下建議：首先，要對當?shù)氐陌l(fā)展及人才需求情況有非常清晰的了解。人才政策的制定需要按照本地區(qū)的人才需求，盲目制定會增加政策成本，與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配的引才不僅不能促進地區(qū)發(fā)展，而且會形成人才資源的浪費。第二，要對本地區(qū)人才政策發(fā)展的階段有準確定位。人才政策發(fā)展的不同階段對不同類型人才政策的側重是不同的，比如在人才政策發(fā)展的T3 階段應該著重發(fā)展管理與維護政策和評價與考核類政策，并且保持各種類型政策平衡。只有對本地區(qū)人才政策發(fā)展階段有了準確定位，才能用發(fā)展的眼光制定人才政策，發(fā)揮出人才政策的最大作用。第三，要關注政策的有效性，提高政策效率。人才政策的制定不一定能確保把人才吸引過來并且留住，政策制定者要抓住本地區(qū)的比較優(yōu)勢吸引、留住人才，并通過及時撤銷或者修改一些效率低下甚至無效的政策有效降低政策維護成本。最后，要注重人才政策組合的使用。政策制定者要注意4 類政策的搭配使用，中國人才政策中對評價與考核政策重視不足就是沒有實現(xiàn)人才政策合理搭配的表現(xiàn)，不合理的政策搭配不利于政策的可持續(xù)發(fā)展。