創新驅動發展戰略背景下科技計劃項目監督立法研究
——以《廣東省科技計劃項目監督規定》為例

徐 磊，李金惠，黃 何

(1.吉林大學法學院，吉林長春 130012；2.廣東省技術經濟研究發展中心，廣東廣州 510070）

黨的十八大明確提出科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須將科技創新擺在國家發展全局的核心位置。近年來，國家及各省區市高度重視科技計劃項目監督管理工作，出臺了一系列相關政策文件對此進行明確規定。2016 年,中共中央、國務院出臺的《國家創新驅動發展戰略綱要》明確指出要構建覆蓋全過程的監督和評估制度，北京、福建、安徽等省市通過制定規范性文件對科技計劃項目監督管理進行了規范。2020 年，廣東省率先出臺省政府規章《廣東省科技計劃項目監督規定》。盡管國家及各省區市已陸續出臺科技計劃項目監督管理相關政策文件，但依然存在不少問題，比如專門立法缺位、政策文件分散不集中等。本研究以加強科技計劃項目監督立法為著眼點，梳理國內外及我國各省區市科技計劃項目監督立法情況，總結分析廣東省科技計劃項目監督地方立法的實踐價值，在此基礎上對創新驅動發展戰略背景下我國科技計劃項目監督立法體系完善提出意見和建議。

1 科技計劃項目監督相關概念界定

1.1 科技計劃與科技計劃項目

科技計劃是組織實施科技創新的政策性工具，是通過財政資金支持和保障來實現科技資源有效配置，實施重大科研活動的組織形式［1］。科技計劃一般是指由政府或者相關業務部門組織實施，為支持科技事業發展而設立的專項計劃，目的是解決國民經濟和社會發展中的熱點、難點、重大科學問題或重大關鍵技術難題等，最終實現科技創新戰略部署。科技計劃從時間上，一般分為短期計劃、中期計劃和長期計劃3 個層次；從類型上，一般分為重點基礎研究發展計劃、高技術研究發展計劃、科技支撐計劃、科技基礎條件平臺建設計劃、政策引導類科技計劃。如1986 年國家863 計劃，定位于跟蹤國際高技術領域發展、在中國優勢領域有所突破；1997年國家973 計劃，定位于解決國民經濟和社會發展中的重大科學問題［2］。

科技計劃項目是指在科技計劃中實施安排，由單位或個人承擔，并在一定時間周期內進行的科學技術研究開發活動。因此，科技計劃項目是科技計劃的具體實施形式，具有明確的承擔主體、實施期限、實施目標等，是一項具體的科學技術研究開發活動。可以說，項目是科技發展戰略的基礎，任何國家和地區層面的科技戰略規劃實施和科技創新活動，都是以項目為載體形式進行的［3］。

1.2 科技計劃項目管理與科技計劃項目監督

科技計劃項目管理是指政府科技管理部門對于科技計劃項目進行計劃、組織、指揮、協調和控制的過程，以實現預期的目標［4］。隨著科技創新發展需求的變化，科技計劃項目管理制度也在不斷改革和完善。2014 年12 月，國務院印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，提出了政府不再直接管理具體項目，由依托專業機構來管理科技計劃項目。有管理必有監督，監督是管理的方法之一。按照漢語詞典的釋義，“監督”的含義之一是“監察督促”，是對現場或某一特定環節、過程進行監視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標。從客體上看，管理是對管理對象所有過程性活動采取較為全面、系統的行為的一種工作，是為項目預期目標的實現；監督是對特定監督對象特定活動進行檢查、督導、評價和問責的行為，其最直接的目的是保證項目的高效、規范、廉潔等。本研究所指的科技計劃項目監督，是指為了實現科技計劃項目目標而由相關項目主管部門對項目的組織實施、資金管理等情況開展的檢查、督導、評價和問責等活動。從對象上分，包括對科技計劃、項目、科技人員、科研機構、專家、管理部門等的監督；從性質上分，包括內部監督、外部監督等；從方法上分，包括專項監督、日常監督等；從執行主體上分，包括政府監督、公眾監督、第三方監督等［5］。

2 國內外科技計劃項目監督立法主要情況

2.1 我國立法總體情況

目前，我國并無直接關于科技計劃項目監督的專門立法（含法律、行政法規），關于“科技計劃項目”這一主題，在國家層面僅有部門規章和規范性文件規定，且相關內容并未直接指向科技計劃項目的監督。比如，《國家科技計劃項目管理暫行辦法》，主要從國家科技計劃項目的立項、實施管理、項目驗收、專家咨詢等角度進行規范，集中在科技計劃項目的前端環節，而在科技計劃項目立項后的監督管理環節未體現出具體明確的監管措施和手段。2020 年6 月8 日，筆者通過北大法寶軟件檢索了解我國科技計劃項目監督的國家立法情況，在“中央法規司法解釋”欄目中，通過搜索“題目”輸入關鍵詞“科技計劃項目”和“科技計劃項目監督”分別進行精準搜索和模糊搜索，得到相關數據情況如表1 所示。

表1 我國國家層面有關科技計劃項目立法情況檢索結果

地方立法是指特定的地方國家政權機關依法制定和變動效力不超出本行政區域范圍內的規范性法律文件活動的總稱［6］。目前，我國地方關于科技計劃項目或科技計劃項目監督的立法僅有1 項政府規章，其余均為規范性文件或者一般策政文件。2020年6 月8 日，筆者通過北大法寶軟件檢索了解我國科技計劃項目監督的地方立法情況，在“地方法規規章”欄目中，通過搜索“題目”輸入關鍵詞“科技計劃項目”和“科技計劃項目監督”分別進行精準搜索和模糊搜索，得到相關數據情況如表2 所示。

表2 我國地方層面有關科技計劃項目立法情況檢索結果

此外，無論是國家層面還是各省區市層面，我國專門對科技計劃項目監督管理進行規定的文件數量并不多。從筆者以上檢索數據來看，以“科技計劃項目監督”作為主題的地方規范性文件數量僅有11 份。國家層面，2015 年科技部、財政部出臺《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》，對科技計劃、項目、資金的管理和執行情況開展檢查、督導和問責；2018 年以來，國家陸續出臺《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》《關于進一步弘揚科學家精神加強作風和學風建設的意見》等政策文件，要求建立以信任為前提、以評價為導向、以誠信為底線、以作風學風為保障的科技監督體系，但關于科技計劃項目監督管理的相關規定都是在政策文件層面有所提及，尚未出臺專門性的、系統性的法律法規，效力層級并不高(見表3)。地方層面，據不完全統計，北京市、福建省、安徽省等少數省市通過制定規范性文件對科技計劃項目監督管理進行了專門規定，如2020 年北京市科委出臺《關于落實“放管服”要求進一步完善北京市科技計劃項目經費監督管理的若干措施》；2018 年陜西省科技廳出臺《陜西省科技計劃項目經費監督管理辦法》。上述規定一方面僅為文件規定，在制度的穩定性和剛性約束方面存在不足；另一方面，部分規定偏重于經費的監管，對科技計劃項目監管未作更為全面系統的規范。2020 年3 月20 日，廣東省出臺《廣東省科技計劃項目監督規定》，從監督職責、監督方式和誠信管理等方面對科技計劃項目的監督工作進行規范，該規定作為政府規章，其效力高于規范性文件等政策。

表3 我國國家及地方出臺的科技計劃項目監督管理相關文件

2.2 國外立法相關情況

縱觀一些科技較為發達的國家，往往都建立了層次分明、體系完備的科技項目監督體系。其表現之一是構建了較為完備的法律監督體系，并制定了較為成熟的配套措施。以美國為例，一是法律層面，美國1978年制定的《監察長法案》、1993年制定的《政府績效和成果法》、1994年制定的《政府管理改革法》、1996 年制定的《聯邦會計和審計法》《單一審計法》，2006 年制定的《聯邦資金問責與透明法案》等法律，從財政、審計、預算、項目管理等各方面對科技計劃項目進行立法規制，確保監督行為的有法可依；二是政府規章層面，美國審計總署1983 年制定并經兩次修改的《聯邦政府內部控制準則》、1988 年制定的《政府審計標準》以及美國聯邦預算管理局制定的《內部控制的管理責任》(A-123)等行政規章，為政府機構對科技計劃項目開展經費監督、審計提供重要法律依據；三是項目資助文件層面，科技計劃管理機構發布資助指南、政策聲明、合同等文件，對科技項目立項、實施過程到項目結束各個環節和流程的監督管理工作進行規定［7］。

日本政府1995 年制定《科學技術基本法》后，每5 年制定《科學技術基本計劃》，確定未來一段時期內的重大科研計劃并規定了預算額度，各地區、各單位必須嚴格按照《科學技術基本計劃》執行，并規定未經有關部門審批不得調整額度。為加強對科技計劃項目的監管，日本政府1999 年制定了《獨立行政法人通則法》，規定法人機構必須將每年的借貸、盈虧等情況上報主管部門，政府向獨立行政法人派遣監事，聘請專業機構進行審計并每年公布《獨立行政法人白皮書》。為加強配套管理，1993年日本修訂了《關于合理使用補助金等相關預算的法律》，2006 年制定了《關于防止公共研究經費非不正當使用的措施》(共同指南)，并制定了《研究機構公共研究費管理監督指南》等等，對科研經費的使用進行了嚴格的規定。

韓國政府歷來十分重視科技立法，相關科技方面的立法已經超過200 部，幾乎涵蓋科技活動的每個方面［8］。作為韓國科技立法的根本法，2001 年《科學技術基本法》頒布后先后修訂了28 次，以不斷契合韓國科技發展戰略。同時，韓國制定了《科學技術領域政府出資研究機構設立、運營及培育法》《國家科學技術審議會議法》《生命倫理與安全法》等相關配套法律法規，并附帶相關的實施細則，不斷根據國家科技政策和需求修改法律條文以增強法律的指導性，加強對科研項目的監管。

3 目前我國科技計劃項目監督立法存在的問題

完整的科技監督立法體系應當包含法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等一系列不同位階的立法，但從我國的科技監督立法現狀來看，位階越高的立法數量越少［9］。

3.1 國家層面專門立法缺位、規章制度陳舊、政策文件分散不集中

目前我國在國家層面尚未出臺關于科技計劃項目監督專門的法律、行政法規，科技計劃項目監督的相關內容散見于部分部門規章中，而且制定出臺的年份比較早，存在管理制度不健全、內容陳舊、缺乏可操作性等問題。比如，2000 年，科技部出臺《國家科技計劃項目管理暫行辦法》，對科技計劃項目實施管理、驗收等進行規定，但沒有就監督內容進行專門規定；2003 年，科技部出臺《國家科技計劃項目評估評審行為準則與督查辦法》，僅就科技計劃項目評估評審活動進行監督檢查；2006 年，科技部出臺《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》，僅規定科研不端行為的調查、處罰、申訴等相關內容。近年來，國家高度重視科技計劃項目監督管理工作，2015 年科技部、財政部聯合出臺《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》，這是國家層面出臺的唯一一個關于科技計劃監督管理的專門政策文件，但該文件的效力級別屬于部門規范性文件，其法律效力仍然相對較低。2018 年以后，國家相繼出臺《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》《關于進一步弘揚科學家精神加強作風和學風建設的意見》等政策文件，但這些文件都是從科研誠信、科技評估、作風學風建設等不同角度對科技創新進行監督管理，缺乏系統性、體系性、全面性等。另外，現有科技計劃項目監督政策在實操層面也存在一些問題，如政策執行過程中涉及到財政、審計、紀檢、司法等仍按各部門原有政策執行，部分政策難以真正落地［10］；監管部門在履行監督執紀問責上力度不夠、著力點不準，監管部門的監督管理不到位，監管檢查趨于形式化等問題［11］。

3.2 地方層面專項立法僅廣東省1 項，以部門規范性文件規范為主，效力層級較低且針對性不足

目前我國關于科技計劃項目或者科技計劃項目監督的地方專項立法只有《廣東省科技計劃項目監督規定》1 部地方政府規章。從地方科技監督政策實踐來看，除了廣東省以地方規章的形式出臺相關政策文件，其他省區市出臺的都是部門規范性文件，甚至有些省市是以工作通知方式出臺，其法律效力層級非常之低，制度的剛性約束較差，相關政策文件的監督作用不能顯現。同時，也僅有少數省份以及地市出臺專門的規范性文件對科技創新進行監督管理，如《北京市關于落實“放管服”要求進一步完善北京市科技計劃項目經費監督管理的若干措施》《山東省科技計劃和專項經費監督管理暫行辦法》《陜西省科技計劃項目經費監督管理辦法》《哈爾濱市科技計劃（專項、基金等）管理監督工作規程（施行）》等，多數省份沒有制定出臺專門的監督管理文件，而是在科技計劃項目管理辦法中簡單地進行規范，將監督作為管理措施的一種方式，大大弱化了監督對科技創新活動的促進、保護、督促等作用，如《福建省科技計劃項目驗收管理辦法》關于監督方面的表述僅出現6 處，沒有專門成章節，而是散落在項目流程管理的過程中；《蘇州市科技計劃項目管理辦法》中專設“監督保障”一章，關于監督方面的表述出現11 處，雖然單列了“監督保障”一章，但監督管理的內容依然散落在各流程和各部門職責之中，缺乏系統性、完整性，針對性不足。

4 廣東省科技計劃項目監督立法實踐研究

近年來，廣東省深入貫徹習近平總書記對廣東重要講話和重要指示批示精神，全面實施創新驅動發展戰略，充分發揮先行先試的首創精神，通過地方立法著力提升科技創新治理能力，已形成覆蓋創新全鏈條,具備綱領性、普惠性、激勵性、保障性的政策法規體系。2020 年，廣東省出臺全國第一部關于科技計劃項目監督的政府規章——《廣東省科技計劃項目監督規定》（以下稱《規定》），這也是目前國內首次在地方立法層面對科技計劃項目監督管理進行規范，具有先行先試的重要典范意義。

4.1 《規定》的主要內容

“有決策、有選擇就要有評估，有授權、有委托就要有監管”，監督評估是促進國家科技計劃項目科學、有序、高效推進的制度保證［12］。從科技計劃項目管理到科技計劃項目管理監督，不斷加強科技計劃項目管理的整個體系建設，是科技計劃管理組織活動成熟的標志，也是科技計劃項目管理規范化、法治化、系統化的必然選擇。《規定》共八章四十二條，圍繞科技計劃項目監督工作的總體要求、監督職責、監督方式、監督程序、結果運用、誠信管理、責任追究等方面進行監管制度設計，進一步健全完善科技計劃監督體系，充分發揮監督和誠信建設的基礎防線作用。主要內容具體如表4 所示。

表4 《規定》主要內容及亮點

4.2 《規定》的立法特色

科技計劃（項目）監督評估體系的建立完善，不僅是完成新一輪國家科技計劃管理改革的主要環節，也是促進科技計劃和專項科學、有序、高效推進的制度保證，更是完善科技治理體系的重要支撐［13］。《規定》充分總結了近年廣東省科技立法、科技政策的有效經驗，大膽借鑒國家及各省份探索試行的先進做法，將成熟的、可行的制度通過地方立法予以固化，凸顯了廣東科技立法的特色。一是《規定》以構建縱橫聯動的“大監管”機制為核心目標。根據“放管服”的改革理念和“責、權、利相統一”的基本要求，按照誰主責誰接受監督、權責對等的原則，將科技計劃組織實施各個環節的相關單位和個人均納入監督對象的范圍。二是《規定》堅持遵循規律和優化服務有機結合。從立法層面建立完善以人為本的監督檢查機制，充分尊重科研規律，既堅持監督的剛性約束要求，又發揮監督的督導和服務功能，構建審慎包容的監督環境。三是《規定》堅持誠信管理和結果運用的有序銜接。明確從事科研活動及參與科技管理服務各類機構的誠信管理主體責任，加強科技計劃全過程的誠信管理，強化監督結果運用，全面規定監督結果的應用和責任處理的方式措施。四是《規定》注重遵循有利于科研人員創新的理念。重點解決過往科技計劃項目管理中存在的檢查次數多、檢查內容重復等困擾科研人員的難題，實行項目執行期內現場監督不超過1 次、單個項目檢查實行“材料只報送1 次”等制度。

5 完善我國科技計劃項目監督立法的意見和建議

當前，世情、國情深刻變化，世界科技發展日新月異，我國創新驅動發展的任務十分艱巨，科技計劃項目能否充分發揮實效，不僅需要在前段激勵創新，也需要加強后端的監督評估。2016 年《國家創新驅動發展戰略綱要》提出健全保護創新的法治環境，加快創新薄弱環節和領域的立法進程，構建綜合配套精細化的法治保障體系要求。因此，在深化科技體制機制改革的國家戰略部署下，需要不斷完善科技創新管理體制機制，構建科技計劃項目全鏈條管理體系；同時，需要不斷強化監督對科技創新的保障作用，充分激發科技創新主體的創造力，營造求真務實的創新法治環境。

5.1 出臺專門立法，建立自上而下的科技計劃項目監督體系

我國立法一直堅持經驗主義，即把符合科技發展規律，符合時代特征和符合中國國情的政策措施通過立法程序上升為體現國家意志并以國家強制力保障其實施的法律規范，為科學技術進步創造日趨優化的法律環境［14］。從國家層面看，近年來我國不斷完善科技創新法治建設，2015 年修訂《科技成果轉化法》并出臺系列配套政策，2020 年剛剛修訂通過《專利法》，目前正在修訂《科技進步法》。因此，建議以《科技進步法》這部科技綜合法的修訂為契機，相關部門可以加快研究制定國家科技計劃項目監督立法，配合和銜接《科技進步法》中關于科研項目管理改革的貫徹落實，也為地方科技計劃項目監督立法提供明確的導向和依據。從地方層面看，地方科技立法的創新是科技進步與經濟發展的有力支撐［15］。在改革發展任務繁重的新形勢下，為引領和推動科技領域改革發展，地方立法也可以先行先試，適應新需求、解決新問題、引領新發展。基于廣東省已先行探索出臺了《規定》，為其他各省區市探索開展科技計劃項目監督立法工作提供了充足的實踐經驗，建議其他各省區市可以結合本地發展實際需要，進一步大膽探索，勇于創新，建立人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。為提高立法效力層級，應以人大制定地方性法規為主、政府制定規章為輔，研究出臺適合當前形勢、適合當地實際的科技計劃項目監督立法，如明確有關科技計劃項目監管的目標對象、領域范圍、運作程序與監管條例等［16］。

5.2 加強政策銜接配套，推進科技計劃項目監督落實到管理全過程

徒法不足以自行，法律的生命在于實施。法律不是簡單的靜止規則,它是一個生命系統,其規范作用的發揮來自規則本身對現實需要的客觀反映和規則體系各組成部分之間的和諧,以及有力的配套實施機制［17］。科技創新相關立法的有效實施，需要加強法律法規之間的銜接與協同，也需要不斷完善立法的配套措施。一方面，“科技監督法”應當在《科技進步法》《科技成果轉化法》等綜合性或者專門性法律法規的原則指導下，加強與現有的相關法律法規制度措施的銜接與協同，把監管工作的重點問題和關鍵薄弱環節逐一擊破，提升可操作性和可執行性；另一方面，也建議在出臺科技計劃項目監督立法后，及時出臺相關配套政策措施，包括項目申報、立項評審、項目驗收，資金監管等具體實施細則通過配套政策文件促進科技監督立法的有效落地，保障法律實施效果。

5.3 注重立法與改革協同，強化粵港澳大灣區跨境科技計劃項目監督

立法與改革本質上都是推動社會發展進步的方式，立法與改革的目的都是為了實現經濟社會更好發展和有效治理。改革的過程，實際上就是“變法”的過程。立法與改革緊密結合、相互促進，通過變舊法、立新法來促進改革［18］。2019 年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》作為國家戰略發布，其重大改革亮點之一是提出要支持粵港澳設立聯合創新專項資金，就重大科研項目開展合作，允許相關資金在大灣區跨境使用。這一改革舉措將有效促進粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）內創新要素包括人流、物流、資金流、信息流等產學研資源的自由流動及合理配置。政策托底將使人才互通和資金往來更有保障，但項目合作、資金過境如何從紙上落到實處是關鍵。大灣區內涉及“一國兩制”下3 個獨立的法律法規體系、分屬3 個不同關稅區、經貿流通規則不同，導致科研資金過境、管理、監督等成為難題。為了加快推動粵港澳大灣區創新驅動發展，落實科研項目跨境合作、科研資金自由跨境使用等改革措施，建議盡快出臺統一的科研經費管理法律法規，將科研資金的跨境使用、跨境管理、跨境監督的全鏈條、全流程徹底打通，切實以立法保障改革，做到改革有法可依。