粵港澳大灣區科研管理制度協同創新研究：基于香港制度實踐的考察

曾堅朋，曾志敏，柴茂昌

（1.武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072；2.中國工程科技發展戰略廣東研究院，廣東廣州 510640；3.國際關系學院公共管理系，北京 100091）

1 問題的提出

2019 年2 月，中共中央、國務院印發實施的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出，要把粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）建設成具有全球影響力的國際科技創新中心?；浉郯娜匦枰M一步推動科技研發，促進產業創新，實現創新要素自由流動，形成科技創新合力；同時，粵港澳三地要充分發揮區位優勢，推動區域協同創新發展進而促進科技創新快速發展,加快建成全球科技創新高地和新興產業重要策源地。

粵港澳大灣區經濟實力雄厚、新興產業活躍、科技創新主體高度集聚，匯聚了包括多所世界聞名的高校、國家重點實驗室、科技創新企業等在內的創新主體,科技創新潛力巨大［1］。但由于大灣區內部科技要素分布不均，科技創新能力存在較大差異，科技創新協同的體制機制和政策尚未有效構建［2］?？萍假Y源不平衡的現狀要求大灣區加強區域內科技創新合作，實現優勢互補，創造創新生態系統［3］。當前，大灣區尚未構建起完備、協同的科技創新政策體系，港澳與內地的科技創新協同發展還有巨大的發展空間［4］。因此，實施更加協同的創新驅動發展是粵港澳大灣區發展的戰略首選［5］。

區域科技創新協同發展需要依據各地區科技創新發展的不同特征給予政策支持,建立健全科技創新協同合作發展機制［6］。建立大灣區科技創新的統一政策、促進科技創新要素的共享和流動，是關鍵要素之一［7］。一般認為，區域協同創新是一項系統工程，包含制度協同創新、要素協同創新、主體協同創新和網絡協同創新等四大子系統［8］。其中制度協同創新強調制度因素的作用，旨在通過完善科技創新制度供給，解放科技創新生產力，因而是區域協同創新系統的基礎性和關鍵性內容。

粵港澳大灣區科技創新協同具有突出的制度優勢，關鍵是解決并發揮好粵港澳三地“一國兩制”“多中心”的多重協同機制作用等軟性制度問題［9］?；浉郯娜刂贫纫巹t的差異為大灣區協同發展帶來機遇和挑戰，為吸收多方經驗、探索創新發展提供了難得的“試驗場”。在新形勢下，大灣區既要堅持“一國”之本，也要用好“兩制”之利，促進制度協同創新，要借鑒港澳甚至國際上最有利于科技發展的制度，相互取長補短、融合借鑒，用創新的思維和理念破解科技發展面臨的機制體制障礙［10］。

粵港澳大灣區科教資源互為支撐，產業高度互補，具有構建優勢互補、協作高效的創新體系的巨大潛力。香港擁有大批世界一流水平的科研機構和國際高端人才，科研成就突出，取得了許多達到世界領先水平的成果［11］。香港擁有多所世界著名高等學府，學術地位優越，科研人才資源豐富。世界著名的QS 世界大學綜合排名顯示，2020 年，世界排名前100 位的大學中包含了5 所香港高校。杰出的科研成就與完善的科研管理體制息息相關。香港科研管理體制靈活高效，在項目資助、經費管理等領域積累了豐富的經驗和實踐，能夠為中央改革完善科研管理體制提供有益的借鑒。為順應粵港澳大灣區協同創新發展的趨勢，廣州、深圳、東莞等內地城市積極吸引香港研發機構、高等院校進駐，例如深圳市正在或已經布局深港協同創新中心、香港生產力促進局創新及技術中心、南科大-香港大學聯合實驗室、香港科技大學、深港生物醫藥創新研究院等創新項目落戶位于落馬洲河套地區的河套深港科技創新合作區。在來自港澳的高端科研項目不斷落地內地的情況下，為了加大對香港科研機構及科技人才的吸引力，迫切需要全面了解、借鑒并融合適用香港科研管理體制，加強科研管理制度這一公共產品的協同創新，增強區域內公共政策協作［12］。

長期以來，我國科研管理制度面臨著約束過多、機制僵化、經費報銷繁瑣等問題，科研管理體制與科學研究的“靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性”等特質相背離［13］。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視科研管理領域“放管服”改革，中央、地方及相關科研機構出臺了一系列政策文件，努力改革完善科研管理制度，致力于進一步“松綁”科研管理、充分釋放科研人員的創新活力，切實保障國家創新驅動發展戰略的順利實施［14］。探索粵港澳大灣區科研管理制度協同創新、融合并創新適用香港科研管理制度，能夠為全國科研管理體制改革提供有益借鑒。

2 香港科研管理制度總體情況

2.1 科研管理機構設置及其職能

香港在科研管理方面共有兩個專業機構，一是以第三方身份連接政府與公立大學的大學教育資助委員會（以下簡稱“教資會”），二是隸屬于香港特區政府創新及科技局的創新科技署（以下簡稱“創科署”）。

2.1.1 大學教育資助委員會

教資會是香港特區政府轄下資助全港包括香港大學、香港中文大學、香港理工大學等八大公立院校的獨立咨詢團體，于1965 年10 月成立。教資會并無立法或行政的權力，所有委員由特區政府行政長官委任。作為第三方獨立的咨詢委員會，教資會的主要職責是向政府提供專業的咨詢建議，涉及范圍包括香港高校資助撥款、高校教學和高?？蒲邪l展等事項［15］。教資會還負有監管高校的職責，以確保香港高校的教學科研活動保持在優良的水平。從職能角色來看，教資會扮演了連接政府和高校的“橋梁”角色。教資會既要保障院校的學術自由和自主權，也要監督確保教育經費用到實處。教資會下轄半獨立組織研究資助局，研究資助局設立多種科研項目計劃，邀請和接受學術人士申請研究資助。

2.1.2 創新科技署

創科署是香港創新及科技局設立的一個重要的下屬機構。創新及科技局致力于通過為政府、業界、學術界及研究界締造一個充滿活力及具備優質軟件及硬件支援的生態系統，將香港發展成為知識型經濟體系，以及在科技及其應用上成為創新樞紐［16］。創科署的主要職能包括加強對創新及科技界的支援、培育創新及科技人才和促進創新及科技發展以推動高端制造業的發展等。為推動香港創新科技領域的發展和實現研發成果的產業化，創科署提供形式多樣的資助計劃，旨在為香港眾多的科研院所和科技企業提供競爭性的科研項目資助。

2.2 科研項目類型

教資會和創科署都設有不同類型的資助計劃，下撥競爭性科研經費，對通過競爭性選撥的科研項目進行資助。無論是教資會還是創科署，均有一套合理的競爭性科研項目管理辦法。

2.2.1 教資會體系

2009 年2 月，香港特區政府撥款180 億港元成立研究基金。教資會研究資助局負責向香港特區政府提供監管研究基金運作、發展及投資等方面的政策建議,為資助大學的科研項目提供穩定明確的撥款，通過競逐研究撥款，推動其學術和研究發展。教資會體系的科研項目類型包括優配研究金、主題研究計劃、卓越學科領域計劃、杰出青年學者計劃、協作研究金、研究影響金、聯合實驗室資助計劃等。其中，優配研究金項目占據的比例最大，主要涉及醫學、生物學、工程學、商學、人文學及社會科學等學科；學術研究類別涵蓋基礎研究和應用研究。優配研究金計劃項目不限制研究項目的主題，給予教職人員較大的自主權。此外，教資會于2017 年設立研究影響基金，2018 年開始接受申請，目的是鼓勵香港的大學進行更多具有影響力及可轉化應用的研究項目，有助滿足香港的社會需求，并造就更多與學術界以外的利益相關者合作的機會。教資會研究資助局為每個項目提供最多70%的資金，大學或項目合作伙伴則須提供30%配對資金。教資會各項資助計劃的數量及總額如表1 所示。

表1 2018—2019 年香港特區政府大學教育資助委員會競爭性科研項目資助數量及總額

表1 （續）

2.2.2 創新科技署體系

香港特區政府于1999 年設立創新及科技基金，由創科署管理。創科署主要資助應用研究發展項目，這些項目須有助香港產業的創新和科技水平的提升，項目實施機構通常為大學、工商協會、產業支援組織等［17］。具體而言，創科署的資助項目包括“創新及科技支援計劃”“內地與香港聯合資助計劃”“粵港科技合作資助計劃”“伙伴研究計劃”“企業支援計劃”“投資研發現金回贈計劃”“院校中游研發計劃”等（見表2）。其中，“創新及科技支援計劃”是創新及科技基金旗下規模最大的資助計劃，其目標是增加香港經濟活動的產出和提升香港經濟活動的競爭力。香港特區政府希望通過創新及科技基金協助香港企業提升科技水平，鼓勵其進行業務創新?！皠撔录翱萍贾г媱潯辟Y助的對象主要面向由政府成立的5 所研究及發展中心(以推動和協調特定科技范疇內的應用研發工作，包括資訊及通信技術、納米科技及先進材料、汽車零部件、紡織及成衣等)、本地大學及其他指定本地公營科研機構進行的研發項目?！皠撔录翱萍贾г媱潯毕碌捻椖靠煞譃槠脚_項目和種子項目：平臺項目聚焦相關產業，以具有較大潛力實現商業化的應用研發項目為主；種子項目則關注科研項目的發展前景，具有探索性和前瞻性的特點。

表2 香港特區政府創新及科技基金撥款概覽(截至2019 年10 月31 日)

表2 （續）

3 香港科研項目管理體系

如前文所述，香港的教資會和創科署都設立了競爭性科研項目，其項目管理程序和要求大體是一致的，本文基于科研項目管理的全流程對香港科研項目管理進行梳理分析。

3.1 立項

3.1.1 選題指南

教資會和創科署的科研項目類型眾多，對于占據較大比重的“優配研究金計劃”和“創新及科技支援計劃”，以及大多數的科研項目類型，普遍不設具體的選題指南，教資會和創科署會針對不同類型和目的的項目提出不同的引領性要求，但大都較為寬泛。例如，教資會針對2017 年設立的研究影響基金進行說明：“研究影響的定義寬廣，可包括具學術影響、社會和經濟影響及可轉化作產品和服務的研究（例如智慧城市、金融科技和機械人技術）。但凡具影響力的研究均可向基金申請撥款，我們不會對具體研究課題作出限制或篩選?！保?8］其中一小部分科研項目設有選題指南，主要是在宏觀上設定學科領域和方向，并涉及具體的研究主題內容。例如，2020—2021 年度的教資會主題研究計劃設定了各學科的選題方向：醫學領域，包括傳染病防治、了解疾病機制、干細胞和再生醫學、健康增進等；推動對香港有重要意義的新興研究和創新，包括大數據、成像和機器人與智能制造、城市基礎設施與智慧城市、在線學習和數字公民、人工智能等。

3.1.2 立項程序、填報要求

教資會科研項目從發布通告到截止申請日期，大概為2 個半月左右。例如，教資會2020/2021 年度優配研究金項目，教資會于2019 年8 月29 日向教資會資助院校校長發布通告（信件），申請截止日期為2019 年11 月8 日。申請人須是教學人員，通過所在學校的科研部門進行申請。

創科署科研項目申請方式簡便，既可以通過電子方式在創科署基金管理系統自行進行提交，也可以親身送交至創科署秘書處或郵寄一式三份申請書（同時提交電子表格）。

3.2 評審

對申請書的評審采取同行評審的方式，包括通信評審和會議評審兩大環節。

教資會按國際慣例和規則采用外部專家評審機制評審研究建議書。教資會研究資助局下設評審委員會，負責評審研究建議書，邀請外部評審專家。研究資助局會確保每份個人研究建議書至少獲得兩份獨立評審意見書，集體合作研究建議書則至少獲得3 份獨立評審意見書。研究資助局在選擇資助研究建議書時，首先考慮的是研究建議在科學和學術上的價值，其次考慮 (首席)研究員的資歷和科研成就、研究項目的原創性以及研究項目的研究周期。

創科署同樣成立項目評審委員會，評審委員會的成員包括商界人士、技術專家、學術界人士及政府人員。創科署項目的評審標準與教資會項目不同，更偏向于科研成果的實際運用價值和產學研相結合，主要包含：甄選出具有較大潛力進行實踐化或商品化的項目；推進研發成果的試用（尤以公營機構為試點），改良有關成果和建立“參考”評價；鼓勵私營機構加大在香港的研發投資；促進香港“官產學研”合作。

3.3 經費使用

教資會科研項目的經費類型包括整筆撥款（one-line vote items） 和專項撥款（earmarked items）兩類。整筆撥款包括職員薪金（包括研究助理、博士研究生）、設備費、外包費用（在香港之外進行研發）、會議費、一般開支（general expenses）。專項撥款包括代課教師費（relief teacher）、研究生費用、大型計算機服務器租借支出、研究所需大型軟件版權支出等。大于20 萬港元的一次性支出需提供報價單。值得注意的是，職員薪金預算包括協助研究項目人員的開支，如研究助理、博士后研究人員的勞務費，不會支付薪酬予任何從本地大學或業界伙伴申請機構支取薪金的人士(對大學而言，即指現有教職員)；另外，在研究設備的開放共享方面，完成研究項目之后，本院校和其他院校都可以調用研究設備，研究設備經費不能用于購買私人或者辦公用品；會議經費主要用于研究人員及項目參與人員的學術會議旅費和會務費，預算為2萬港元。

創科署項目在提交申請書時要填寫預計的預算開支，但預算表填寫非常簡便：一是類型少，只包括職員薪金、機器設備、其他直接成本、行政開支；二是需要提供預計金額，不需要提供非常具體的編制的細項說明。具體來看，預算包括聘請研究人員開支（同樣不可支付予已從科研機構支取薪金的人士）、儀器設備及其他直接成本（如購買消耗品及技術特許授權、專利注冊費及外聘審計費用等）、行政開支等。

經費報銷方面，根據相關科研管理辦法規定及筆者對部分香港公立大學青年學者進行的調研整理，香港科研經費報銷也要按照經費類別進行報銷。例如，設備經費是專款專用，在項目申報書中已經要寫明的，符合項目申報書的設備可以報銷；試劑和耗材經費方面，只要發票上類別是屬于試劑/耗材即可報銷；勞務費是直接打到勞務人員賬戶上，無需經過項目負責人。和內地相比，比較方便之處在于發票大類上只要能對應上（試劑/耗材/設備）就能報銷，無需其他明細材料加以證明。

3.4 過程檢查

教資會研究資助局通常分類發放科研項目經費?？蒲许椖康难芯恐芷谠? 年以內的，一次性將資助經費發放給項目負責人。科研項目的研究周期在2年～4 年內的，項目申請成功后分兩次發放資助經費，首次發放60%的經費，如項目進展順利則發放剩余的40%的經費。對于獲得資助的科研項目，研究資助局會指定一名項目監管人負責監察研究項目的進展，項目監管人一般為參加過該項目評審的資深專家。根據項目的研究周期，獲資助項目的首席研究員必須在項目中期向研究資助局進行中期匯報，報告項目的進展情況。項目監管人根據首席研究員中期匯報的結果及項目進度報告，監察科研項目的研究進展，關注科研項目的科研成果。項目監管人以匿名方式將中期審核意見轉達給個人及集體合作項目的申請人。

創科署也會監督和檢查科研項目進展。在整個科研項目進程中，申請機構需要主動及時提交項目進度報告和項目最終報告，評審小組在創新及科技基金秘書處及處外專家的支援下，會按照申請書內列明的階段成果對所有項目作出監察；如情況合適，有關項目亦須通過同科學者審核的過程。獲資助機構或項目參與公司及與其合作的受公帑資助研究機構(視情況而定)，須按照項目協議所列明的時間表，每半年為每個獲資助項目提交進度報告以供審批，直至項目完成或項目協議終止為止。所有進度報告均須以創科署署長規定的標準格式編制，并通過創科署基金管理系統提交。獲款機構應提供全面深入的技術詳細資料，以便評審。

3.5 結項要求

教資會研究資助局對科研項目的結項要求包括：科研項目必須在預期完成期限后的18 個月內進行結項工作。首席研究員將項目結項報告提交給研究資助局，詳細說明項目研究成果、項目中培訓研究生的數量和項目經費的使用等情況。該項目的監管人員負責評核項目報告。評核有滿意、僅符合要求、不滿意等3 個級別。教資會堅持公平公正且研究項目惠及公眾的原則，在項目完成后，公眾可通過研究資助局網頁查閱項目研究報告。公開研究成果，既利于公眾共享研究資源，也便于公眾監督和問責。

創科署的結項程序大體一致，獲款機構須于項目完成或項目協議終止日期起計兩個月內提交整個項目之最后報告，該報告須涵蓋由項目開始至項目完成或項目協議終止期間可量化的項目成果(包括技術及財政方面的成果)，并須列明把項目成果商品化的進一步詳細資料。最后報告須以創科署署長規定的標準格式編制，并透過創科署基金管理系統提交。獲資助機構應提供全面深入的技術詳細資料以便評審。在收到最后報告后，創新及科技基金秘書處會把項目的預期成果與有關機構在項目建議書內載列的目的及目標（包括技術及財政方面）作出比較，以評審項目的成效；秘書處亦會就此征詢項目小組、合作機構／贊助機構、相關業界及曾參與項目評審工作的專家的意見。在創科署署長的要求下，獲資助機構須及時澄清及／或提供額外資料，以證明最后報告所載的內容屬實。

4 香港科研管理制度與內地比較

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視科研領域“放管服”改革，出臺一系列政策文件，改革科研管理制度，激發科研人員創新活力。2018 年5 月，在中國科學院和中國工程院兩院院士大會上，習近平總書記提出：“要尊重科研規律、科研管理規律、科研人員意見，為科技工作者創造良好環境，服務好科技創新。”［19］2016 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》,提出要尊重科研活動規律，結合財政預算管理相關要求簡化科研項目審批事項，明確責權關系，優化科研管理流程,充分發揮科研人員的積極性和創造力。國務院于2018 年7 月公布了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，其中提出要完善科研管理機制，在人財物方面給予科研人員更大的自主權，激發科研人員的創新活力。在國家相關政策的支持下，各地科研機構也積極改革和創新科研管理辦法。

本研究對中央的改革文件和深圳市科研管理辦法進行了細致梳理，并與香港科研管理制度進行了對比分析（見表3）?？傮w來看，內地最新改革舉措力除舊弊，改革內容既有與香港科研管理實踐一致之處，也有比香港科研管理制度更加便捷靈活之處，內地和香港在科研管理制度方面各有千秋、有很大的相互借鑒、進一步協同創新的空間。

一是在科研項目預算分類方面，香港的競爭性科研項目經費無法發放給已在公立高校獲取報酬的課題負責人及成員；內地科研經費則設計劃分了直接經費和間接經費，一般規定間接經費為30%以內，可作為績效支出直接發給課題負責人和成員，發放方式簡單、靈活［20］。

二是在科研項目預算編制方面，香港科研項目申請書須列出所有主要開支預算，不過不需要提供各項開支的細項；內地與科研相關的政策文件也要求簡化項目預算編制規定，定額補助式項目只需要說明基本測算結果，不需要提供各項開支的明細，成本補償式項目只需說明必要的測算過程。

三是在科研項目過程監管方面，香港規定兩年及以上的科研項目須進行中期評審方可發放剩余經費；內地則要求精簡項目檢查程序，一般情況下不開展過程檢查，僅進行必要的抽查。

四是在經費報銷方面，香港科研項目經費報銷簡潔、方便，對發票的要求較為靈活；內地對發票報銷的流程、規則要求細致、繁瑣，改革力度有限。

表3 中央、深圳市和香港特別行政區科研管理制度對比

5 結論與對策建議

5.1 結論

香港設立了多元的科研項目類型，為科研人員提供了豐富的資助渠道；科研管理在細節方面凸顯出對科研工作者自主權的尊重，強調結果管理而非過程管理，對經費使用和報銷等規定比較靈活和人性化，而對項目研究成果的監督和考核則比較嚴格。同時，近年來中央及有關地方對科研管理制度改革的力度非常大，某些方面的規定在靈活性方面已經超過了香港?；浉郯拇鬄硡^科研管理制度協同創新要在借鑒香港科研管理制度經驗的基礎上，結合中央及地方最新科研管理改革精神，吸取一切有利于科技創新的管理方法，取長補短、融合創新、勇于突破，為國家科研管理制度改革貢獻大灣區經驗。

5.2 促進粵港澳大灣區科研管理制度協同發展的對策建議

5.2.1 制度協同創新

第一，豐富科研項目類型，鼓勵探索性創新。香港科研項目普遍不設具體的選題指南，鼓勵科研人員選擇自己認為有意義和價值的研究主題，這對于鼓勵原始創新、探索性創新具有重要意義。除了聚焦國家重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程之外，政府還應大力支持基礎研究，給予科學家一定的自主權，讓科學家們來決定研究方向及研究深度。深圳市為加強基礎研究和應用基礎研究，鼓勵探索性創新，于2019 年設立了基礎研究專項（自然科學基金），以后每年還將投入30%以上的市級財政科技專項資金。

第二，強化結果性監督，弱化程序性監管。歸根到底，科研項目最重要的價值是科技創新，在于實現了內容創新（包括通過規范方法實現的成功或失敗的結果），而非程序性合規（當然并非意味著程序合規不重要）［21］。香港科研項目經費使用報銷方面盡可能以科研人員為本，立項前項目申請書只是列明經費項目、無需寫明明細，項目進行中經費報銷簡潔高效，對發票及明細等要求較為人性化，減輕了科研人員報銷壓力和負擔。同時，不可忽視的是，科研經費使用自由度比較大背后是有較嚴格的前期、中期和后期評審，以及質量控制來支撐。

第三，打通科研管理政策的“最后一公里”，消除政策梗阻。貫徹國家和地方科研領域“放管服”改革最新精神，尤其相比于香港特區政府改革力度更大的方面，需要科研主管部門及科研機構積極貫徹落實中央精神、制定具體的管理辦法，在管理細節方面打通科研管理政策的“最后一公里”。例如，對于科研項目的預算編制辦法，只要求編列一級預算編制科目，不需要提供測算依據和測算明細，給予科研負責人更大的科研經費自主權；探索科研項目經費“包干制”改革試點，賦予科研人員更大的自主權，簡化科研項目申報流程，節省科研人員的時間和精力，促使科研人員將工作重心放在創新突破上；精簡項目過程檢查、以抽查方式著重檢查資助金額較大的科研項目；鼓勵創新、寬容失敗，對于因科研不確定性所導致的科研項目不合格的情況，不收回項目的結余資金。

5.2.2 平臺協同試點

為了更好貫徹落實粵港澳大灣區建設戰略，推動大灣區科研管理制度協同發展，可以嘗試打造科研管理制度協同的平臺，進行制度創新實驗和試點，探索“一國兩制”框架下的科研管理制度協同發展的可行路徑。這種“試點”的實驗主義路徑，既有助于為國家探索全面深化改革與全面開放新格局提供最前沿的地方經驗，也有助于把控改革風險［22］。

深圳鄰近香港，在與香港進行產學研合作、推進交通配套設施建設和制度創新等方面有獨特的區位優勢，特別是，深圳正舉全市之力打造河套深港科技創新合作區，為粵港澳大灣區科研管理制度協同創新提供了絕佳的試驗平臺。河套深港科技創新合作區地理位置特殊，位于深港交界的落馬洲河套地區，擁有“跨境、離岸、開放”等獨特優勢，正在廣泛吸引來自香港及全球的一流科研機構，努力打造綜合性國家科學中心的開放創新先導區。以河套深港科技創新合作區為試點，探索大灣區科研管理制度協同創新，設立多種科研項目，優化創新科研管理辦法，鼓勵香港等科研機構積極申請項目，為引進國際創新項目和人才提供有力的政策配套支撐，進而可為全國科研管理制度改革創新貢獻大灣區經驗。