企業轉型升級下地方人才政策文本量化分析
——基于政府-企業協同關系視角

（同濟大學經濟與管理學院，上海 200092）

“智能+”、智能制造、“機器換人”以及經濟高質量發展等新時代背景下，地方政府經濟高質量發展和企業轉型升級動能已從傳統人口紅利邁向人才紅利的新階段。人工智能、區塊鏈、產業互聯網、大數據等新興技術爆發和國家戰略背景下，人才資源則成為企業數字化、智能化等轉型升級和應對激烈競爭的關鍵，也是地方政府提升城市核心競爭力的重要抓手。習近平總書記也先后多次多場合提出“人才資源是第一資源、是黨執政興國的根本性資源、是贏得國際競爭主動的戰略資源”。尤其近年來以武漢“雙百萬”計劃、西安敞開落戶引發“戶籍風暴”、天津“海河英才”行動計劃、上海人才新政“30 條”和放寬落戶試點范圍至在滬“世界一流大學建設高?！睉獙卯厴I生等熱點事件為代表的“人才爭奪戰”更是凸顯出人才資源的戰略性地位。據相關媒體報道，僅2017—2018 年間全國發布人才新政的城市就已超過100 個，而2019 年間相關“參戰”城市則超過160 個，“人才爭奪戰”影響已波及全國范圍乃至向“人口爭奪戰”演化。同時，以華為等為代表的企業巨頭也紛紛“宣戰”，并于2019、2020 年連續推出“天才少年”計劃，旨在高薪吸引頂尖人才以助推企業創新和轉型升級。由此看來，伴隨我國各地城市競爭與產業結構轉型升級、戶籍制度逐步放寬以及近年來爆發的“人才爭奪戰”等背景下，人才爭奪和人才政策已成近年來國家、地方政府和企業等多層面共同關注的熱點話題。尤其自2020 年初爆發的新冠肺炎疫情導致企業復工復產形勢異常嚴峻，各地政府通過優惠補貼、包機包車等方式吸引人才并助力企業復工復產，新一輪的“搶人大戰”又繼續上演。然而，新冠肺炎疫情下凸顯出來的武漢等地突發公共衛生事件應對體系和城市治理問題，人才人口“引得來，留不住，難管好”的挑戰也成為當前地方政府“搶人大戰”后亟待反思的重要議題。人才政策作為人才工作的生命線，企業轉型升級和“人才爭奪戰”背景下從政府-企業協同雙向視角系統性梳理和反思地方人才政策本身并揭示其更深層次瓶頸問題，對促進地方人才政策高效落地和企業轉型升級具有重要理論和現實意義。

縱觀現有研究，當前學術界對于人才政策研究相關成果主要涉及人才引進和吸引政策［1-2］、人才流動與移民政策［3-4］、人才發展和培養政策［5］、人才創新和創業政策［6］、人才衛生健康和保障政策以及人才政策梳理和效應評估等多方面［7-10］?？傮w而言，國內外學術界對于人才政策探究已取得較豐碩成果，但對于近年來地方人才政策系統性量化梳理等方面研究則相對較少，且僅有的相關研究也大都是基于內容分析法的人才政策文本主觀解讀［11-12］，尤其基于政府-企業協同關系視角的企業轉型升級和“人才爭奪戰”背景下人才政策量化梳理探究則著墨甚少?；诖?，本研究擬嘗試基于政府人才政策制定與企業落地施行的協同匹配關系視角，選取制造業轉型升級背景下典型企業上海汽車集團股份有限公司（以下簡稱“上汽集團”）及其15 個基地城市為例，對“人才爭奪戰”背景下地方人才新政進行系統性量化梳理、瓶頸問題探析和落地施行策略探究。

相較于既有文獻，本研究貢獻之處主要在于：一方面，綜合運用文本挖掘分析、文本計量分析、內容分析、訪談咨詢等多種方法，從多維度、多視角并結合定性和定量方法系統性梳理“人才爭奪戰”背景下樣本城市的人才新政概況；另一方面，已有文獻多從人才政策的政府公共職能單方面視角出發，本研究則嘗試基于政府-企業雙向協同的新視角，從政府如何改善政策制定、企業如何實現政策“為我（企業）所用”、政府-企業如何協同合作等3個層面梳理反思地方人才政策制定和施行的瓶頸問題，并從政府、企業以及政府-企業協同匹配等多層面提出策略建議。研究所得結論與啟示，可為后續人才政策相關梳理探究提供理論參考，同時也為各地政府政策制定完善與企業人才政策使用提供經驗借鑒。

1 樣本來源與處理

企業轉型升級背景下，高質量人才資源已成為制約汽車等人才缺口巨大的傳統制造型企業走向高質量發展的關鍵要素。據教育部等三部委2017 年聯合印發的《制造業人才發展規劃指南》顯示，我國節能與新能源汽車領域在2020 年時人才總量將達85 萬人、人才缺口預計為68 萬人，2025 年人才總量預計為120 萬人、人才缺口則將達103 萬人。“人才爭奪戰”背景下各地集中爆發的人才優惠新政，既為地方經濟發展和企業轉型升級帶來了人才資源戰略支撐，但如何高效用足用好地方人才政策促進企業轉型升級并推動人才新政高效落，也已成為地方政府、企業共同面對的新挑戰和亟待探討的重要議題。上汽集團作為我國A 股市場最大的汽車上市公司，正在從傳統制造型企業向全方位汽車產品和出行服務的綜合供應商轉型升級，其已在東北、中南、華南、西南、西北等國內地區建設15 個整車基地。人才戰略性地位日益凸顯的“人才爭奪戰”新時代背景下，人才資源已成為上汽集團“電動化、智能網聯化、共享化、國際化”等新四化戰略轉型目標實現的關鍵。基于此，本研究選取我國富有代表性的汽車制造型企業上汽集團作為企業對象，并以其上海、南京、鄭州、武漢、長沙、重慶、青島、煙臺、儀征、烏魯木齊、無錫、沈陽、寧波、柳州、寧德等15 個整車基地所在城市作為地方政府樣本，擬嘗試量化探究政府-企業協同關系視角下各地人才新政概況、瓶頸問題和落地措施。

據相關政策文獻梳理可知，此輪“人才爭奪戰”最早可溯源至國務院于2014 年7 月印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，該政策有效助推各地方政府近年來出臺人才新政并放寬落戶條件。故本研究將政策樣本時間范圍限定于2014-2018年，并以這5 年間各地發布且現行的主要人才新政作為樣本。基于表1 所示的檢索策略，初步得到496份政策樣本文獻。為確保政策樣本有效性，本研究進一步邀請人力資源與公共政策領域專家參與課題討論，通過多次課題組會議形式逐項精選、核定并剔除無效樣本，最終得到有效人才政策樣本443 份（各基地城市樣本數量分布如圖1 所示）。

表1 人才政策樣本檢索策略

圖1 各基地城市政策文件樣本數量分布

2 人才政策量化評價

2.1 人才政策特征描述統計

2.1.1 政策類型

政策類別一定程度表達了某項人才政策的管轄力度、規范約束性、可操作性和指導性等特性［8］。本研究將各基地城市人才政策類型劃分為辦法、規定、計劃/規劃、通知/公告、細則、意見、措施/方案等7 大類，經統計分析后發現各基地城市的人才政策文種類型中多以辦法、通知（公告）、意見等3 類為主，且443 項政策文件中這3 類人才政策分別為144 項（占比32.51%）、116 項（占比26.19%）、74 項（占比16.79%）。這3 類人才政策文件可操作性都較強，既有明確的受文對象又有一定的指揮和指導性以及較為明顯的時間性，這也表明各基地城市的人才政策總體較為明確且有較好的可操作和指導性。其中，柳州、青島、煙臺等地的計劃（規劃）類政策占比也相對較高，表明這些基地城市的人才政策具有較好的前瞻性和規劃性；長沙、寧德、青島、沈陽、煙臺、儀征、鄭州等基地城市的細則類政策占比總體也較高，表明其人才政策的可操作性較強且各類政策的落地細則方案總體較為明確。

2.1.2 主體分布

人才政策發布主體主要有各級政府、組織部門及相關機構，而發布主體級別可一定程度反映各級管理部門對人才工作的重視程度。因本研究政策樣本多以省市區作為收集對象，故此處以省市委（省市政府）、省市廳局、其它主體（包括區縣級別及無明確主體等情況）等3 類進行政策發布主體級別劃分。省市政府等一般制定發布較宏觀層面、重大的規劃和措施類政策文件，省市廳局一般制定相對細分領域、針對性較強的政策，區縣等其它主體發布的政策相對管轄范圍較小、但針對性和可操作性也相對強。由各基地城市樣本人才政策發布主體分布可知，各基地城市人才政策發布主體主要分布在各省市廳局（共計334 項，占比75.40%），表明各基地城市省市廳局對當地人才工作較為重視，其相應人才政策多針對某細分領域、某類人才且具有較好的落地可操作性。其中，柳州、南京、沈陽等地的省市政府類人才政策相對占比較高，表明其省市政府的宏觀引導性和規劃類文件較為豐富；烏魯木齊、儀征等地在區縣級等主體發布的人才政策占比相對較高，表明其高新區、開發區、區縣層級對于人才發展的高度關注，也凸顯出其在基層具體執行、落地操作類政策措施相對較為豐富。

一項政策聯合發布一定程度表征了其政策效力和重視程度較高、涉及人才范圍和領域較廣等特性。同時，人才政策涉及人才使用、人才保障、人才創新、人才引進、培養等諸多方面，唯有各部門間高度協同配合，才能更好地保障并提升其政策執行效果。由各基地城市人才政策發布主體協同情況統計可知，443 項樣本政策中單獨發布的人才政策總體相對較多（共計258 項，占比58.24%），多部門（含兩個部門）聯合發布類政策相對較少（185 項，占比41.76%）。由此表明，大多數基地城市的人才政策發布仍舊以單個部門發布為主，盡管單獨發文有利于保證政策明晰權責，但沒有各部門的協同則容易導致政策難以落地。其中，柳州、寧波、上海、儀征等地的人才政策聯合發布占比相對較高，表明其各部門間的協同合作性則相對較強，各類政策的配套執行和落地性較好。

2.1.3 客體分布

基于樣本人才政策主要關注的政策客體（支持對象）梳理來看，高端人才、高校畢業生和海外優質“塔尖”人才已成各地新政主要目標和青睞對象。大多數城市尤其是上海、南京等沿海城市都重點關注高層次人才、領軍人才、高技能人才以及海外人才等，而武漢、重慶、鄭州、長沙、無錫、青島、寧波等城市雖然也參與爭奪部分海內外優質人才，但尤其是博士后、博士、碩士、本科等高校畢業生才是大多數地方人才新政的真正青睞者?？傮w來看，沿海一線城市多側重關注“塔尖”人才精準引進，而其余大部分城市則存在“人口爭奪”的傾向。

2.1.4 周期分布

政策執行的周期性在一定程度反映了政策考慮問題的前瞻性和規劃性。本研究對各基地城市人才政策的有效執行周期分布情況進行梳理，并按短期（1～2 年）、中期（3～5 年）、長期（6～10 年）、無明確周期等5 類進行劃分。基于周期分布統計結果可知，各基地城市的人才政策大都未對其執行有效期作明確規定（共計315 項，占比71.11%），短期類政策共計48 項（占比10.84%），中期類政策共計68 項（占比15.35%），而長期類政策相對最少且多為中長期發展的10年規劃類政策（共計12項，占比2.71%）。其中，煙臺（15 項）、上海（9 項）、青島（8 項）、長沙（8 項）、寧德（7 項）、武漢（7 項）等地的中期和長期類政策相對較多，表明這些城市在各類人才規劃、人才計劃等方面的政策相對健全，同時也一定程度上體現其政策制定者的前瞻性思維和考慮；南京、青島、煙臺、武漢等地的短期類政策相對較多，這可能因其試行或相關公告類政策相對較多；長沙、南京、青島、儀征、鄭州等地長期類人才政策樣本較少，從側面表明這些城市多以其所在省份人才發展中長期規劃為準，而缺少其自身專門性的規劃類政策，當然這也可能受政策公開性和政策樣本選取所限等因素影響。

2.2 人才政策內容量化梳理

2.2.1 政策關鍵詞分布

本研究運用ROSTCM6 文本挖掘軟件對所有政策樣本進行文本挖掘分析，可得如圖2 所示的關鍵詞社會網絡圖譜。由圖2 分析可知，人才、創新、服務、企業、保障、技術、項目、科技、創業、資源等成為人才政策文本高中心度關鍵詞。結合政策文本詞頻統計可知，人才、企業、服務、創業、創新、科技、發展、就業、高層次人才、引進、項目、培訓、補貼等成為各地人才政策文本高頻詞匯。進一步由高頻關鍵詞分布統計可知，出現頻次達到15 次的關鍵詞有創業、創新、技術、引進、服務、專家、發展、項目、企業、計劃等，10～14 次的關鍵詞有保障、科技、補貼、培養、技能、培訓、工程、高校、就業、科研、獎勵等，同時畢業生、博士后、職業、團隊、成果、教育、領軍等也備受多地人才政策高度關注。綜上可知，創新創業、科學技術、人才引進、人才培養、人才發展、人才服務、人才保障、人才就業、高校畢業生等成為各地政策關注重點，而各類人才項目、計劃、獎勵、補貼、平臺、工程、成果轉化、人才認定、資助等則成為各地政府推動人才政策在企業落地實踐的重要舉措。

圖2 各基地城市總體人才政策樣本關鍵詞社會網絡圖譜

2.2.2 政策海內外傾向

基于樣本政策內容進一步解讀梳理，本研究將各基地城市樣本人才政策按照海內傾向、海外傾向和無明顯傾向等3 類進行統計歸類。由統計結果分析可知，各基地城市人才政策中總體多以“海外傾向和無明顯傾向”類別為主（共計301 項，占比67.91%），而明確提出針對海外人才或者針對海內外人才均有涉及的人才政策占比相對較少，分別為52 項（占比11.74%）、90 項（占比20.32%）。但也由此可知，當前各地對于海外人才的需求和引進已逐漸成為共同趨勢和重點關注對象。其中，南京、寧波、上海、武漢、儀征等地專門針對海外人才的政策數量相對較多，也突出了這些城市對于海外人才的傾向性關注；長沙、重慶、柳州、青島、沈陽、武漢、煙臺、鄭州等地的“海內外傾向”類政策數量相對較多，表明這些城市人才政策在關注國內人才引進的同時，也同步出臺了系列吸引海外人才的相應政策舉措?？傮w來看，15 個基地城市中，沈陽（18 項）、武漢（15 項）、鄭州（15 項）、長沙（14項）、青島（11 項）、煙臺（10 項）、重慶（9 項）、南京（8 項）等地涉及海外人才的政策數量相對較多，表明這些城市對于海外人才的關注度較高。

2.2.3 政策產業定位導向

發達國家、地區的成功經驗表明，人才資源是推動產業發展和轉型升級的關鍵，尤其高層次人才更是引領產業發展、實現傳統產業優化升級的核心。高端人才往往擁有豐富的信息流、技術流甚至資金流等資源，他們可以影響到整個產業技術的創新和發展，而一個高端人才的引進可能帶來的是一個企業、一個學科乃至一個產業?；谡呶谋痉治龊彤a業定位梳理可知，高端裝備制造、現代服務業、高新技術產業、智能制造、新能源、新材料、先進制造業、生物醫藥與生命健康、汽車、人工智能、戰略新興產業、環保節能、農業等關鍵詞成為各基地城市人才政策產業導向的高頻關鍵詞。

圖3 各基地城市樣本人才政策工具分布

2.2.4 政策工具分布

人才政策工具主要指政府為解決人才問題所采取的具體措施或手段，而每項人才政策作為系列相互關聯的政策舉措，其往往包含若干個政策工具組合［13］。本研究在咨詢上汽集團人力資源部相關負責人、人力資源與公共政策專家等意見以及綜合參考相關文獻資料基礎上，將人才政策工具劃分為人才引進、培養、使用、保障、創新以及其它（如政府公共職能、長期規劃等政策）等6 個類別。在此基礎上，本研究將443 項人才政策樣本進一步細分為3 357 項具體人才政策工具，且各地6 類政策工具分布如圖3 所示。其中，6 類政策工具中人才創新（835 項）、引進（717 項）的總體占比相對最高，表明支持人才創新創業已成為各地人才新政關注的核心議題，同時也進一步揭示了各地豐富多樣引才舉措下的“搶人真相”。

3 各地人才新政施行主要瓶頸問題梳理

以上研究表明，“人才爭奪戰”背景下各地政府均已出臺較豐富人才新政，各類新政也為上汽集團等企業轉型升級及其人才戰略施行提供了重要支撐。地方人才戰略資源綜合受到政府和企業市場的雙重作用，因而各地人才新政的有效落地施行不僅需要地方政府宏觀引導，更需要企業層面切實配合施行。為進一步深入揭示人才新政背后的“真相”，本研究進一步深入解讀各地人才政策落地措施，對上汽集團人力資源部以及武漢市等地方政府政策制定部門相關負責人進行深入調研訪談，并結合政策文本計量和效能評價研究結論、人力資源管理專家咨詢及相關文獻資料深入剖析，進而從政府層面、企業層面、政府-企業協同層面等3 個視角綜合梳理得到各地人才新政制定及其在企業落地施行過程主要瓶頸問題。

3.1 政府層面

從地方政府政策制定部門訪談情況并結合相關文獻資料梳理來看，結果發現當前各地人才新政施行主要瓶頸和特點主要呈現為以下幾方面。

（1）從政策施行情況來看，地方政府人才政策導向、惠及范圍不一定完全符合企業人才需求，對于企業的部分重點需求人才存在政策“缺位”現象，而政府著力引進和培養的部分人才卻往往因企業端各種客觀問題導致優惠政策無法兌現，導致部分頂尖人才資助政策成為象征性工具。政府政策制定與宣傳、落地施行存在脫節現象，政策宣傳力度的不足使得很多原本高質量的人才政策無法實際發揮其人才吸引效能，從而導致無法發揮預期效用、挫傷存量人才積極性、造成人才資源錯配并降低利用效率等風險。鄭州、武漢、長沙、重慶等中西部核心城市的引才力度相對最大，而南京、寧波、青島等東部發達地區的新興型城市引才力度明顯增強，表明其近年來發展較快且人才需求也明顯上升。此外，近年來集中爆發的“人才爭奪戰”更是一定程度擾亂了人才流動基本規律和正常秩序，進而加劇區域發展不平衡，滋養地方政府的“搶人”短視性乃至抑制其自主培養人才的積極性。

（2）從政策體系完備性來看，人才政策制定的持續性、執行力度、協同性、全局系統性和前瞻性考慮等方面仍有待完善，當前各地新政大都重點關注短期內人才開發，而對人才引進后的人才使用、退出、保障、軟環境等配套性措施的前瞻性規劃和長期人才發展規劃則相對較少，政策體系設計和政策總體效能仍有待改進。同時，部分地方政府自身的經濟發展水平尚不足以為人才提供充足良好的就業環境，可能導致“引得來，用不好”的人才資源浪費。

（3）從政策對象來看，當前人才政策更多側重于個體而忽視團隊激勵、重海外人才引進而忽視本土培養，各地政府“人才爭奪戰”的本質更多是年輕化人口資源的爭奪，乃至部分地市的人才爭奪已逐漸演化成為人口勞動力爭奪。

（4）從政策落地措施來看，放寬落戶條件已成大勢所趨，總體呈現同質化現象較嚴重、缺少配套性、操作性有待改進、地方特色創新不足、政策補貼覆蓋面有待拓展且人才培養和未來保障等前瞻性布局欠缺等特點。各地政府針對關鍵緊缺人才類專項政策總體相對較少，表明其重視程度相對較弱。同時，各基地城市人才政策資助大都為項目和個人類資助，團隊類資助相對較少；大部分為項目周期性資助、分段性資助，少部分為一次性資助。此外，政策激勵方式單一且人才經營意識有待加強，政策措施上主要圍繞推進人才本土化并在落戶、購房資格和補貼、生活補貼、租賃補貼、稅收優惠、配套保障等多方面給予激勵，總體呈現“重物質待遇”激勵而輕“事業引才”、過度關注“塔尖”人才而忽略“塔基”人才引進和培養等特點，且人才爭奪新政施行周期較為集中，一定程度導致區域間惡性競爭。

3.2 企業層面

從企業層面來看，結合上汽集團人力資源部門調研訪談及相關文獻資料分析，可將企業層面政策使用過程中相關瓶頸問題梳理如下：（1）企業用人單位作為人才需求方、人才集聚和政策落地的最終載體，很多企業在此輪“人才爭奪戰”中未能承擔人才吸引主體和排頭兵作用；（2）部分企業仍未能形成人才政策“為我（企業）所用”的觀念意識和政策使用經驗，對地方政府的人才資助政策知曉度不高，部分人才政策利用率不高乃至不知如何使用；（3）部分企業面臨轉型升級挑戰，人才開發工作和人才爭奪不斷深化，對企業人才工作能力及人才新政適應能力提出新挑戰；（4）企業層面仍舊廣泛面臨高技能人才、“大國工匠”缺失問題，并存在高端人才“請不來、留不住、用不上”的“人才瓶頸”，難以做到“事業留人”“文化留人”，人才管理機制和政策體制亟待完善，生態系統化的人才管理思維有待加強；（5）多數企業仍缺乏與外部政策相適應的內部配套補足性政策，部分人才政策保障措施缺乏可持續性，產學研配套政策落地亟待加強，鼓勵人才創新的平臺資源和環境體制支撐不足。

3.3 政府-企業協同層面

進一步地從政府-企業協同層面來看，可將相關瓶頸問題梳理如下：（1）對于“企業究竟需要什么人才政策、政府有什么政策可用以及應當如何使用”等方面存在較多溝通問題和嚴重信息不對稱，導致人才政策落地施行較難、政策整體效能亟待提升；（2）僅靠企業對人才市場單方面調節則會導致其難以匹配地方經濟發展導向需求，導致人才供需失衡、人才資源錯配等，因而需要地方政府層面的科學引導和宏觀調控，協調、彌補企業和人才市場不足；（3）由于人才爭奪戰爆發的突然性，導致部分政府部門對當地企業實際需求的調研不足，目前企業普遍反映各類人才評定政策等缺乏合理性或與企業實際需求脫節，政府與企業缺乏溝通導致人才供需不匹配；（4）部分地方存在“政府直接出手搶人才，而企業用人單位卻無所作為”的現象，政府在“人才爭奪戰”中起到主導作用，而企業用人單位卻存在嚴重缺位，忽略了企業市場對人才資源的市場調節配置作用，導致人才體制機制改革成效低下；（5）人才政策應用的協同效應缺失，包括“選育用留”多環節政策協同、企業內外部政策協同、不同地域范圍內政策協同等缺乏人才政策生態體系化協同效應。

4 研究結論與啟示

4.1 研究結論

“人才爭奪戰”和上汽“新四化”背景下，本研究以上汽集團主要基地城市近年出臺的人才政策作為研究樣本，綜合運用多種研究方法并從政府-企業協同關系視角系統梳理反思各地人才政策概況。研究結論可主要歸納為以下3 個方面。

（1）基于政策類型分布、主體分布、客體分布、周期分布等4 個維度進行人才政策樣本描述性統計可知：1）各基地城市的人才政策總體明確且有較好的可操作和指導性；2）各基地城市的人才政策發布主體主要集中在各省市廳局，各地政策發布主體間協同配合性較弱且多以單個部門發布為主；3）上海等沿海較發達城市重點關注高層次人才、領軍人才、高技能人才及海外人才等，而武漢等新一線城市則更多青睞高校畢業生；4）上海等城市的中期和長期類政策相對較多，一定程度凸顯了這些城市政策制定者的前瞻性思維和布局。

（2）基于關鍵詞分布、海內外傾向、產業定位、政策工具等4 個視角進行人才政策內容對標分析可知：1）創新創業、科學技術、人才引進等已成各地人才政策關注重點，且各類人才項目、計劃、獎勵、補貼、平臺、工程、成果轉化等成為各地助推人才發展的重要手段；2）當前各地對海外人才的需求和引進已成為共同趨勢，且南京等8 個城市對海外人才的傾向關注度較高；3）各地人才新政緊緊圍繞地方產業戰略導向，并重點傾向性關注高端裝備制造、現代服務業、智能制造、新能源、新材料、生物醫藥與生命健康、汽車、人工智能、環保節能等戰略新興技術產業領域；4）人才創新和引進類政策工具占比相對較高，表明支持人才創新創業已成各地政府人才工作的核心議題，也進一步揭示了各地人才新政的“搶人真相”。

（3）基于政府-企業協同關系視角的瓶頸問題梳理可知：1）從政府層面看，部分領域人才政策存在“錯位”乃至“缺位”現象，政策工具同質化傾向明顯，政策精細度與體系完備性亟待提升，全面放寬落戶限制已成主流趨勢，且總體呈現由“人才爭奪”向“人口爭奪”演化、重待遇激勵而輕事業引才、重“塔尖”人才而輕“塔基”人才、重個體人才而輕團隊激勵、重海外引才而輕本土培養等特征；2）從企業層面看，多數企業在此輪“人才爭奪戰”中未能承擔人才吸引主體和排頭兵作用，人才政策使用和人才工作能力等仍有待提升，生態系統化的人才政策體系和人才管理思維有待強化；3）從政府-企業協同層面看，人才政策體系的政府-企業協同效應存在缺失，二者應加強多方位協同配合。

4.2 研究啟示

綜上，為進一步推動各地人才新政能“為我（企業）所用”、服務于企業人才戰略并支撐其產業布局和可持續發展，防止“搶人才大戰”演變成“搶人口大戰”乃至“搶房大戰”，并促進各地人才政策效能改善和長期有效落地施行，故應當加強企業與地方政府之間協同配合，進而更好地實現人才政策效能最大化以及地方政府、企業經濟、人才個體等多方共贏。基于此，本研究從企業和政府協同匹配關系視角提出以下策略建議。

4.2.1 政府人才政策制定層面

從政府層面來看，地方政府在人才政策制定時應注重考慮以下3 方面：1）強化政策發行主體協同，擴大政策受益客體覆蓋范圍，并注重人才政策制定前瞻性布局。一方面，地方政府應注重人才政策適時持續迭代更新、完善人才政策制定協同機制，實現多部門協同、減少政策重疊和沖突并形成政策“合力”，同時應注重兼顧長期與短期效益、本土與海外人才、增量與存量人才、“塔尖”與“塔基”人才、人口數量與人才質量、人才學歷與技能、人才個體與團隊、人才引進與培養、頂層設計與落地措施等多方面平衡協調發展，避免企業重點需求人才的政策“缺位”；另一方面，地方政府應當加強中、長期人才發展規劃性政策制定，提前推進人才結構轉型并為戰略新興產業發展前瞻性布局攬才，進而贏得地方經濟高質量發展和人才戰略升級主動權。2）豐富并創新政策落地措施和政策工具，加強人才新政宣傳推廣與執行力度。一方面，人才政策作為人才個體與企業匹配關系的重要調節因素，地方政府應注重政策工具措施創新變革并著重豐富引才服務及人才保障、使用等相關引導政策，實現政策差異化定位、豐富激勵方式并增強政策吸引力和政策效能，加強政府間、國內外先進經驗學習并提升人才政策傳播和創新效益，避免同質化競爭導致的政策優惠比拼乃至變相提升競爭成本；另一方面，地方政府在做好政策頂層設計的同時，應充分進行政策宣傳推廣、增強人才政策及時公開性進而提升企業及人才個體對優惠政策知曉度，同時增強人才新政的落地可行性并避免政策制定與落地施行脫節，充分調動企業和人才個體的政策優惠申請積極主動性，加強系統性企業人才專項培育政策資助進而促進企業人才梯隊培育建設，推動分層分類的人才政策精準施行并加大政策落地執行力度。如上海市人才工作協調小組辦公室于2019 年8 月發布的《上海人才政策一本通（2019 版）》，為各類人才和當地企業提供了便捷全面的辦事指南和政策解讀。3）進一步完善人才政策配套體系，加強人才政策體系的區域一體化發展，構建人才政策生態系統并強化政策綜合效能。一方面，地方政府應明晰自身定位導向并注重完善城市人才生態配套軟實力建設，借助市場化、社會化力量為人才發展和價值實現精準化搭建各類工作站（室）、創新創業平臺、培養基地和技能學習平臺等公共服務平臺，培育當地新動能、營造適宜外資投資的營商環境進而吸引優質企業并實現事業引人，打造符合地方特色定位的全局性、常態化、動態優化而具有前瞻性的人才政策配套協同體系；另一方面，地方政府還應充分利用高校、研究所和實習基地等平臺推動人才聯合培養，加強人才政策在園區、企業、中介以及人才個體等多層面的共同作用，重點圍繞當地主導產業和新興產業發展需求實現政策制定差異定位和錯位競爭，并從政策支持措施上由福利獎酬單一激勵轉向福利獎酬和事業成就等相結合的全面薪酬激勵，進而打造人才政策生態體系并推動人才政策綜合效能提升。此外，還應促進人才政策多要素多層面綜合推進，強化以企業為主的人才政策導向、鼓勵并資助企業引進緊缺急需人才、完善以企業和市場需求為導向技能人才培養體系和評價機制，形成“政府宏觀引導、市場基礎配置、企業自主用人”的人才政策體系，促進區域一體化協調發展并增強區域人才政策聯動效應，避免人才惡性競爭導致的人才資源錯配與零和博弈風險。

4.2.2 企業人才政策使用層面

從企業視角來看，企業在人才政策使用時應注重以下6 個方面：1）人才引進政策層面，企業應主動發揮其人才吸引、配置的主體和排頭兵作用，申報優惠政策和關鍵緊缺人才需求，拓寬引才渠道、注重柔性引進與直接引進相結合并充分利用團隊引才制度；同時，應當公平對待增量與存量人才，并重點關注人才存量高質量發展和人才個體價值創造效率提升，進而最大化發揮引才新政綜合效應。2）人才使用政策層面，企業應充分利用人才使用平臺補貼、人才認定資助等政策并完善企業人才使用配套落地措施，用好用足各類人才共享平臺機制進而實現各類人才“為我（企業）所用”，圍繞人才全生命周期開展人力資源配套政策服務并保障人才福利待遇可持續性。3）人才培養政策層面，企業應注重產學研合作相關資助政策應用，構建產學研用一體化終身學習配套體系，并做好人才成長渠道、成長平臺的搭建和落實完善工作；同時，積極申報各類人才工作站和平臺搭建資助，充分利用各類人才扶持專項資金、人才技能培養支持項目，健全企業人才多元化成長機制并統籌引導各類人才培養交流學習。4）人才創新政策層面，企業應運用政策資助搭建科技創新項目和平臺載體，積極申報科技創新金融和貸款支持，推薦并扶持員工申報人才稱號認定及相關配套獎勵，進而為企業人才創新提供更多發展空間、資金保障和精神物質激勵。5）人才保障政策層面，企業應支持高層次人才各類保障優惠政策申請，提供內部資源資助補足人才保障待遇落實不到位之處并主動協調溝通各方資源關系，注重完善人才軟環境服務待遇，確保人才保障待遇可持續性。6）綜合性人才政策層面，企業應推動多方面政策配套性使用、積極布局戰略新興產業領域、注重企業人才戰略與產業政策導向配套結合進而提升多層面政策協同效應，并加強學習借鑒國內外先進企業人才政策應用策略；同時，企業應充分發揮企業平臺資源優勢及其在人才引進、培養中的主導地位和主體作用，充分整合來自政府、社會、自身的優勢資源并實現資源優化配置，彌補地方政府資金獎勵及配套措施不足等問題。

4.2.3 企業需求和政府目標導向協同匹配層面

企業和政府人才開發工作的關鍵在于二者應當協力合作，共同協調好人才供給和需求均衡問題，并推動政策引人、產業聚人、事業留人、文化凝人、環境誘人、機制勵人，確保人才資源“引得來、用得當、留得住、管得好”。政府與企業間的協同度越高，政府人才政策供給才能更好地滿足企業人才發展需求，則越有利于人才政策高效落地施行并推動地方和企業經濟良性發展。具體應注重以下3 方面：1）從地方政府來看，應處理好人才供給端問題、不斷健全人才政策且提升人才資源和人才新政的供給能力，加強對當地企業實際需求調研并為其人才開發提供傾向性政策扶持獎勵、人才培育和科技信息等服務支持；同時，應注重優化當地營商環境，充分發揮其對企業人才體系健康發展的引領作用，完善地方人才政策對當地人才專業素質結構和企業人才開發的引導性機制，為各類人才向企業的合理流動和人才資源優化配置提供引導，促進政府政策與企業需求在體制機制、戰略目標、平臺環境和扶持體系等多方面協同，進而更好地滿足企業多元化、多方位人才戰略需求。2）從企業來看，應充分發揮其作為人才需求端的主體配置作用，并為政府提供稅收、就業崗位并帶動產業和經濟發展，進而促進政府聚才、引才以及人才資源供給能力提升；同時，應增強企業自身積極性，主動向當地政府申報完善員工技能證書體系、主動將自身人才需求與地方政府人才政策進行梳理對標并積極尋求幫助，不斷推進政策落實并為人才長期發展提供良好的工作平臺、軟硬件環境等各類資源支持。3）地方政府和企業還應共同搭建信息溝通平臺、完善政策信息溝通機制并將政府和企業力量有機結合，推動政府為企業提供政策性引導和優惠制度扶持、調動企業人才開發積極性并為人才提供適宜軟硬環境和平臺制度支持，同時也幫助企業發揮自身活力、充分用好用足政策進而促進地方經濟發展，實現企業和政府協同共生共贏；此外，地方政府戰略目標導向應與企業經濟發展實際需求相匹配，使得地方政府政策引導力與企業人才市場自動調節力形成“合力”，推動政府-企業-高校等協同合作并促進多方聯動耦合共同優化人才資源配置，進而促進政府和企業乃至區域性協同聚才，實現從單一“待遇引人”向多元化“事業引人”轉型升級。