國際科技政策研究進展與趨勢
——基于文獻計量分析

（東北大學文法學院，遼寧沈陽 110169）

科技政策是政府為了促進科學技術的發展，并利用科學技術來實現國家目標而頒布實施的一系列法律法規、規劃計劃、條例、措施和辦法等［1］。相應地，科技政策研究是指應用社會科學和人文學科針對為促進科學技術發展和創新發展的政策，以及針對利用科學技術和創新為社會、經濟和政治目標服務相關問題的研究［2］?？梢?，科技政策研究致力于解決兩類問題：一類植根于政策科學，探討科技政策的有效性以及政策供給與科技進步的互動機制，例如科技政策組合對高技術產業創新效率的影響［3］、環境規制科技政策對科技進步與經濟增長的影響［4］、科技政策法規實施效果評估指標體系的構建［5］、政府采購在創新政策中的多重功能［6］等；另一類則植根于技術手段，探討科學技術促進社會發展的動力與路徑，例如可再生能源及低碳技術對人類社會可持續發展的影響［7］、5G 網絡下技術與商業融合機制［8］、下一代互聯網技術（云計算、大數據、物聯網等）與軍事、環境、經濟、隱私、勞動關系等方面滲透融合而帶來的機遇與挑戰［9］等。

關于國內科技政策研究的進展與趨勢，梁永霞等［10］基于1998—2008 年相關文獻，圍繞關鍵詞、發文作者與被引作者、來源期刊與被引期刊、發文機構等方面進行了分析，認為科技政策研究存在的主要問題包括界定不清、未形成核心作者、缺少理論與方法的依據、與實際科技政策脫節。此外，杜建等［11］的研究表明：中國科技政策學研究文獻數量約占全球總量的6%，研究熱點側重于創新政策，尤其是技術創新和產業創新對經濟增長的促進。杜寶貴等［12］認為中國科技政策研究以期刊為主要載體，交叉學科特性顯著，學科范式尚不成熟，研究主題與政策實踐較為契合。

關于國外科技政策研究的進展與趨勢，趙繪存等［13］以2007—2017 年Research Policy刊登的文獻作為研究對象并進行了可視化分析，研究表明國際科技政策研究大致經歷了以創新體系國際化（2007—2008）、技術創新與轉移轉化（2009—2011）、行業和產業發展（2012—2014）、創新網絡（2015—2017）為主題與熱點的四個階段。欒春娟等［14-16］學者則從代表人物與核心文獻、高產國家與機構合作網絡、研究熱點與前沿方面總結了1974—2007 年Research Policy上相關研究的多維屬性特征。

既有的關于國際科技政策研究的文獻梳理，在時效性和代表性兩方面尚存一些局限。關于時效性問題，一方面相關研究的發表時間較早，時效性逐年減弱，缺少對近期相關文獻的梳理；另一方面，相關研究對時間跨度的限定較短，雖然充分梳理了近期的文獻，但對早期的文獻梳理不夠充分。關于代表性問題，相關研究多以Research Policy所刊登的文獻作為分析樣本，盡管該期刊是科技政策研究的重要刊物，但以此作為唯一的數據來源，略顯單薄，代表性不強，研究結論的普適性有待商榷。因此，本研究采用文獻計量分析法，對1975 年至今Web of Science 收錄的國際科技政策研究進行系統的文獻梳理，運用Cite Space V 構建相關文獻知識圖譜，發掘國際科技政策研究的進展與趨勢。

1 研究設計

本研究以Web of Science 作為檢索平臺，以“TI=(science OR scientific OR technology OR technological OR science and technology OR scientific and technological OR S&T OR innovation OR innovative OR Research and Development OR R&D) AND TI=policy”作為檢索公式，將語種限定為“English”，將文獻類型限定為“Article”。為適當控制文獻數量兼顧文獻質量，將索引限定為SCI-EXPANDED、SSCI、CPCI-S、CPCI-SSH、CCR-EXPANDED、IC。最終，共獲得符合條件的文獻6 671 篇，時間跨度為1975—2020 年（截至2020 年1 月31 日），總被引次數為94 913 次，篇均被引次數為14.23 次，h-index 為115。

Cite Space 是目前做知識圖譜分析較為通用和有效的工具，可通過可視化形式直觀呈現出文獻的內外部特征與邏輯結構。通過由Cite Space 輸出的知識圖譜，既能夠分析文獻的外在顯性特征，如時間分布、機構分布、關鍵詞詞頻等，又能夠深入挖掘文獻的內在隱性邏輯結構，如共詞聚類分析、社會網絡分析，從而得到各個研究階段的熱點主題及其變化趨勢。

2 國際科技政策研究進展

2.1 時空分布

就時間分布特征而言，依據相關文獻總體分布，可將國際科技政策研究劃分為兩個階段，如圖1 所示。第一階段為緩慢增長期（1975—2002），該階段的相關文獻數量占文獻總量的26.47%，每年的文獻數量均小于100 篇，年均文獻數量為63.07 篇，年均增長1.85 篇，呈現出總量小、增速慢的特征；第二階段為快速增長期（2003 至今），該階段的相關文獻數量占文獻總量的73.53%，年均文獻數量為287.29 篇，年均增長22.12 篇，呈現出總量大、增速快的特征。

圖1 國際科技政策研究文獻時間分布

就空間分布特征而言，美國是科技政策研究的核心力量，相關文獻數量達到了2 536 篇，占文獻總量的38.02%。英國也是科技政策研究的重要力量，相關文獻數量為841 篇，占文獻總量的12.61%。美、英兩國科技政策研究的文獻數量合計占總量的50.63%。其他國家和地區的相關文獻數量較為接近，加拿大、德國、荷蘭、澳大利亞相關文獻數量為300余篇，意大利、中國、法國、瑞典相關文獻數量為200 余篇。具體數據如圖2 所示。

圖2 國際科技政策研究文獻空間分布（top 20）

2.2 研究方向

當前，國際科技政策研究方向較為多元，主要有商業經濟學、生態環境科學、公共管理、行政法、社會科學、工程學、教育和教學研究、地理學、圖書情報學、能源燃料、社會問題、衛生保健科學與服務、計算機科學、國際關系、科學技術史、城市研究、農業、運籌與管理科學等，這20 個主要研究方向依次對應圖3 中橫軸坐標1～20。不同國家科技政策研究方向共性與差異并存，除商業經濟學、生態環境科學、公共管理是各國普遍高度關注的研究方向之外，美國、英國、加拿大、德國、荷蘭最為關注行政法方向，澳大利亞最為關注教育與教學研究方向，意大利最為關注地理學方向，中國和法國最為關注工程學方向，瑞典最為關注能源燃料方向。

圖3 部分國家和地區科技政策研究方向分布（top 20）

2.3 研究機構

就國際科技政策研究機構分布而言，發文數量位列前30 名的機構中，美國占據17 席，以哈佛大學、加州大學伯克利分校、佐治亞理工學院等高校為代表；英國占據5 席，以曼徹斯特大學、蘇塞克斯大學、牛津大學等高校為代表；中國和澳大利亞均有2 個研究機構上榜，分別以清華大學和中國科學院、昆士蘭大學和墨爾本大學為代表。目前，國際科技政策研究機構呈現出分散式、多核心的布局特征。

表1 國際科技政策研究機構分布（top 30）

2.4 來源出版物

就來源出版物分布而言，Research Policy作為科技政策研究的重要刊物，發表的相關文獻數量最多。在來源出版物當中，較多刊物關注于生態環境科學相關議題，如Energy Policy、Environmental Science Policy、Sustainability、Environment and Planning C Government and Policy、Journal of Cleaner Production等；部分刊物聚焦于區域發展相關議題，如European Planning Studies、Regional Studies等；部分刊物致力于技術創新與管理相關議題，如Technological Forecasting and Social Change、Journal of Technology Transfer、International Journal of Technology Management、Technology Analysis Strategic Management等；部分刊物則著墨于科學技術與人類社會相關議題，如Technology in Society、Science Technology Human Values等。

表2 國際科技政策研究來源出版物分布（top 20）

2.5 研究主題

本研究主要從三個方面分析國際科技政策研究主題分布情況及其邏輯關系：其一，通過構建關鍵詞的共現網絡，計算關鍵詞在整個共現網絡中的中心性，以分析單個關鍵詞在共現網絡中的重要程度；其二，通過觀測關鍵詞之間的連線，以挖掘不同關鍵詞之間的相互關聯；其三，通過共詞聚類分析，以總結國際科技政策研究的主題與熱點。

經過計算，Innovation（創新）、System（系統）、Policy（政策）、Technology（技術）等關鍵詞在詞頻和中心性上的排名都較高，它們在共現網絡中發揮著重要作用，并且可初步判斷，國際科技政策研究圍繞這些關鍵詞展開。

表3 國際科技政策研究關鍵詞詞頻及中心性（top 20）

將時間切片設定為5，并選取每一時間切片中共現次數排在前30 名的關鍵詞作為分析對象，勾選“Pathfinder”以及“Pruning Sliced Network”以使輸出結果更加簡潔明了，最終得到92 個節點、232 條連線的關鍵詞共現網絡圖譜，如圖4 所示。

圖4 國際科技政策研究關鍵詞共現網絡圖譜（時間線視圖）

為進一步分析既有研究的熱點問題和主要議題，需要對關鍵詞進一步聚類分析。Cite Space 設置了模塊值（Modularity Q）和平均輪廓值（Mean Silhouette），以衡量網絡結構和聚類清晰度。其中，Q 值的取值范圍為（0，1），當Q 值＞0.3 時，則認為聚類出來的網絡機構是顯著的；當S 值＞0.5 時，則認為聚類結果是合理的［17］。經過計算可知，本研究中的Modularity Q=0.479 2，Mean Silhouette=0.635 8，均超過了最低閾值標準，說明聚類結果合理。

經過共現網絡圖譜和聚類分析，本研究將高頻關鍵詞劃分為7 個類別，將同一類別中的共現關鍵詞重新帶入到具體語境中，通過回溯文獻的標題、摘要和關鍵詞，可以理解共現關鍵詞的含義，從而理解各個聚類的具體內容。

協同治理與政策創新擴散研究專題，關鍵詞涵蓋“管理（Management）、治理（Governance）、環境政策（Environmental Policy）、設計科學（Design Science）、不確定性（Uncertainty）、政治（Politics）、擴散（Diffusion）、氣候變化（Climate Change）、影響（Impact）、信息（Information）、對話（Conservation）、健康政策（Health Policy）、政策創新（Policy Innovation）、能源（Energy）、構建（Construction）、可持續性（Sustainability）”。該研究專題著墨于政府與政府、政府與公眾在能源、氣候、環境、醫療健康等領域協同治理的內外聯動機制，以及協同治理中公共政策創新與擴散的多重并發因果關系和多元路徑。例如，在協同治理方面，Kolleck 等［18］運用社會網絡分析法，論證了多層次、多維度、多元化治理對氣候變化教育和可持續發展教育的重要意義，以及公共部門和私人部門在協同治理網絡中的互動機理；Jason 等［19］通過公共對話，發現了公眾關注的5 個科技治理領域（即科學目的、信任、內涵、創新速度與方向和公平性），并通過與政府機構和官員的深度訪談以分析政府對公共價值觀的反思與回應情況，在此基礎上提出未來科技治理應走向公眾、政策和實踐的融合。在政策創新擴散方面，一部分學者關注于政策創新擴散的內容與形式，如政策工具創新、執行方式創新等；另一部分學者則聚焦于政策創新擴散的動力與機制，通常采用事件史分析方法，分析政策創新擴散的影響因素，歸納總結政策創新擴散的路徑與模式。

（2）技術政策與創新激勵研究專題，關鍵詞涵蓋“產業（Industry）、網絡（Network）、生物技術（Biotechnology）、競爭（Competition）、技術政策（Technology Policy）、企業（Firm）、研究與發展（R&D）、污染控制（Pollution Control）、投資（Investment）、創新（Innovation）、中國（China）、成本（Cost）、績效（Performance）、準入（Entry）、技術變遷（Technological Change）、激勵（Incentive）”。該研究專題主要探討了如何發揮技術政策對創新的激勵效應及其對技術擴散和技術變遷的促進效應，論證了成本—收益、兩階段TOPSIS-DEA 等方法在技術政策績效評估中的適用性和應用步驟，提出了技術創新活動中應遵循的法律法規與競爭規則。例如，在技術政策效應層面，Hsin-Mei［20］認為以戰略聯盟形式出現的技術政策是一只“看得見的手”，戰略聯盟網絡能夠促進戰略聯盟成員之間的技術擴散并提高企業技術創新能力，從而幫助企業形成競爭優勢；在技術政策績效評估層面，Yang 等［21］分析發現政府技術政策和企業技術戰略均與航天制造業的創新績效呈正相關，并且相對于與航天制造業“技術跟隨”戰略的相關性，政府技術政策與航天制造業“技術領先”戰略的相關性更強；在競爭規則層面，Drahos 等［22］提出靈活的監管標準對于中小國家制定創新、知識產權、競爭法等規則而言是至關重要的。

（3）環境政策與公共醫療衛生政策研究專題，關鍵詞涵蓋“模式（Pattern）、政策（Policy）、環境（Environment）、病人（Patient）、波特假設（Porter Hypothesis）、疾病（Disease）、人口（Population）、權利（Right）、實證證據（Empirical Evidence）、研究（Research）、增長（Growth）、倡議（Advocacy）、道德規范（Ethics）、濫用（Abuse）、技術轉移（Technology Transfer）”。在環境政策層面，該研究專題圍繞環境管制與技術革新、人口增長與環境承載力、知識產權與技術轉移等議題進行了深入研究，例如Morales-Lage 等［23］使用1990—2011 年間14 個經合組織國家的數據來驗證波特假設，研究結果表明，在短期內，更嚴格的環境政策與專利申請數量的增加和全要素生產率(TFP)的增加有關。從長遠來看，可再生能源計劃正在影響所有分位數的研發、專利和全要素生產率，因此，更嚴格的環境法規能夠推動更清潔的生產過程，有助于提高能源效率。在公共醫療衛生政策層面，該研究專題分析了生物、醫療等領域的藥物和技術在研發與應用過程中應遵循的法律法規及道德規范，例如Mehlman等［24］明確了基因組科學在軍隊中的潛在用途，并對相關技術研發與應用在知情同意、權衡收益與風險、反饋研究結論、告知偶然和意外發現、支付參與研究費用、補償試驗對象的損傷、隱私與機密等方面的道德規范和注意事項展開了討論說明。

（4）經濟內生增長研究專題，關鍵詞涵蓋“問題（Issue）、貿易（Trade）、經濟（Economy/Economics）、美國（United States）、抉擇（Choice）、風險（Risk）、健康（Health）、項目（Program）、政府（Government）、改革（Reform）、內生增長（Endogenous Growth）、市場（Market）、生產率（Productivity）”。該研究專題詳細介紹了內生增長理論產生背景、必要性與實用性以及理論內核，列舉并分析了經濟內生增長所依靠的內生資本和生產要素，構建了全要素生產率與內生增長的擬合模型，闡明了內生增長的市場結構與政府政策體系。內生增長理論認為，經濟持續增長取決于科技進步這一內生的核心因素，而未必依賴于外生因素。Sequeira［25］在既有的內生增長模型中引入了人力資本積累的外部效應，并描述了其穩態及過渡過程。Varga 等［26］認為大規模的財政轉移被用于支持基礎設施、研發和人力資本投資，運用基于半內生增長和內生人力資本的DSGE 模型，評估了在基礎設施、研發和人力資本投資方面的財政轉移對宏觀經濟的潛在影響。Peretto［27］分析發現，在不存在規模效應的內生增長模型中，消費和勞動收入稅收以及公共支出水平和構成，對穩定增長沒有影響，影響穩定增長的唯一財政工具是對資產和企業收入征稅。稅率和公共支出對人均收入具有杠桿作用。這些結果強調，雖然增長是內生的，在某種意義上說，它是由模型決定的，并受政策行動的影響，但通過改變市場規模發揮作用的工具并不影響它。促進增長的有效政策工具是利率。此外，綜合其他學者們觀點，內生增長的政策體系包括但不局限于財政、稅收、貿易、技術、研發等政策及工具。

（5）國家與區域創新體系以及政策仿真研究專題，關鍵詞涵蓋“挑戰（Challenge）、決定因素（Determinant）、制度（Institution）、系統/體系（System）、動力（Dynamics）、視角（Perspective）、排放（Emission）、歐洲（Europe）、演變（Evolution）、框架（Framework）、Model（模型）”。在國家和區域創新體系層面，學者們構建了創新體系的基本框架，梳理了創新體系的演變歷程及決定因素，分析了創新體系構建所面臨的機遇和挑戰。在國家與區域創新體系方面，Bartels 等［28］對46 個發達經濟體和新興市場國家創新體系的關系進行建模和評估，研究表明，盡管知識管理、決策、政府業務關系和市場的結構動力對國家創新體系至關重要，但在這種情況下，整體創新由市場力量主導。這意味著應構建一個支持市場和市場交易的制度環境，從而推動國家創新體系建設與經濟增長。Martin 等［29］研究了瑞典南部ICT 集群的演變過程，認為集群的出現得益于該地區強大綜合知識基礎。全球危機和ICT 產業地理位置的變化促使集群向新增長路徑轉變。集群轉型得益于該區域頒布實施的促進知識基礎多樣化的政策。研究表明，各種知識基礎的稟賦及其組合對集群的長期發展和轉型具有重要的支持作用。在政策仿真方面，學者們通常構建系統動力學模型，對政策效果進行擬合預測。例如，Xiao等［30］提出了一種基于儲量勘探、鉆井施工和招商動態的天然氣企業系統動力學模型，分析了技術、投資和政策因素對天然氣產業的影響，結果表明，天然氣政策、投資成本、會計折舊和開采技術等主要變量的動力對資源的可持續發展是敏感的。

（6）國家科技創新戰略與創新創業政策研究專題，關鍵詞涵蓋“公共政策（Public Policy）、戰略（Strategy）、英國（UK）、科學（Science）、國家（Country）、創業（Entrepreneurship）、技術（Technology）、創新政策（Innovation Policy）、研究與發展（Research and Development）”。一方面，學者們引介并評估了不同國家和地區的科技創新戰略，例如Hemphill［31］以《美國創新戰略：推動實現可持續增長和高質量就業》及其配套措施為藍本，分析了奧巴馬創新戰略中與提高美國企業創新和研發績效相關的政策組成部分和舉措。經過分析發現，奧巴馬創新戰略，涵蓋了有關于企業創新和研發管理的四個方面政策舉措，即創新和研發資金計劃、稅收政策、專利政策和反壟斷政策，這些政策舉措被認為是美國國家創新體系的重要組成部分。Klochikhin［32］在研究中提到，中國和俄羅斯作為新興市場中兩個巨人和新興科技超級大國，在創新發展方面的成就喜憂參半，都在努力克服計劃經濟體制的遺留問題，加速向有效的國家創新體系過渡。研究表明，兩國之間存在許多政策互補和相互學習的機會，特別是在大學改革、集群發展和國有企業生產率提高等領域。另一方面，創新創業政策也是科技政策研究中一個重要與熱門的議題。學者們梳理了創新創業中政府、企業、高校、科研院所、公眾等多元主體的互動關系并構建了創新創業合作網絡，探索了創新創業模式與機制，評估了創新創業政策效果。例如，Cunningham等［33］驗證了知識產權立法變化對區域創業和創新成果的影響，結果表明，從初創企業和專利數量來看，立法變革確實對大學產生了初步的積極影響。但隨著時間的推移，這種影響已經發生了變化，導致了一些意想不到的后果。

（7）科學政策與知識、稅收的溢出效應研究專題。關鍵詞涵蓋“稅收（Tax）、溢出效應（Spillover）、國家（State）、科學政策（Science Policy）、知識（Knowledge）”。溢出效應是指主體的行為活動對非目標對象所產生的無意識的、間接的影響與效果。Feldman 等［34］探討了政府研發補貼計劃在促進知識溢出中的作用。研發補貼是一種有效的公共政策工具，當存在知識溢出時，很難事先確定哪些計劃項目最有可能增加創新和經濟增長。研究表明，獲得政府研發補貼的項目，更能夠吸引合資企業的注意力，也更能夠吸引其他企業和高校參與到該項目中。此外，研究者們還發現，相較于未獲得資助的企業，享有政府研發補貼企業的其他資金來源渠道更為廣泛。Larry 等［35］討論了國際研發合作政策中補貼與稅收的關系，即孰為最優工具。在研發合作的情況下，研發補貼和稅收都有可能是最優工具；然而，在線性需求下，稅收從來都不是最優工具。另外，無論戰略性質如何（替代或補充），最優政策工具都是補貼。

3 國際科技政策研究趨勢

突現詞（Burst Items）指的是在一段時間內出現次數明顯增加的關鍵詞。突現詞通常具備兩種重要屬性特征：一是突發性，即關鍵詞在某一時間節點的出現頻率顯著增長；二是持續性，即關鍵詞出現頻率的顯著增長趨勢會持續一段時間。突現詞被認為是某一階段的研究前沿，標志著某一類研究主題的肇始。通過突現詞分析，可以看出研究熱點的受關注程度、持續時間及更迭變化趨勢。經過Cite Space V 挖掘分析，共從1975—2020 年國際科技政策研究的相關文獻中獲取了41 個突現詞，這些突現詞的名稱（Keywords）、突現強度（Strength）、開始時間（Begin）、結束時間（End）如表4 所示。

從突現詞的突現強度上看，框架（Framework，19.122 1）、技術政策（Technology Policy，16.543 8）、可持續性（Sustainability，15.641 7）、不確定性（Uncertainty，15.522 4）、科學政策（Science Policy，15.366 3）、激勵（Incentive，15.188 5）的突現強度大于15。其中，技術政策研究突現于1995年，技術的不確定性研究突現于2000 年，創新激勵研究突現于2005 年，科學政策研究突現于2010 年，創新戰略、體系及政策框架研究突現于2015 年，可持續性研究突現于2016 年。

從突現詞的持續時間上看，技術政策（Technology Policy）和不確定性（Uncertainty）持續時間為14 年，項目（Program）、美國（United States）以及環境政策（Environmental Policy）持續時間為13 年，溢出效應（Spillover）持續時間為12 年。這表明既有文獻長期關注項目開發、研發投入、財政補貼等各類科技活動所面臨的風險與挑戰，以及技術政策與環境政策的不確定性和溢出效應等研究問題。

從近十年突現詞變化趨勢上看，2010—2014 年國際科技政策研究較為關注科技政策中的公眾參與問題，構建科技協同治理網絡，厘清網絡行動者的權利、義務和責任，提出多元化的公眾參與科技治理路徑，如信息公開、公眾對話等；此外，該階段的研究成果聚焦于技術和政策擴散問題，如擴散方向、擴散速度、擴散強度、擴散廣度、擴散深度、擴散動力與模式等；最后，科技風險治理同樣是全球科研人員在該階段密切關注的研究問題之一，如及時識別各類科技風險、科學評價科技風險等級、精準實施科技風控措施等。2015 年至今國際科技政策研究則較為重視創新體系、制度、政策的原則導向、框架構造等問題，構建了創新體系的基本框架，梳理了創新體系的演變歷程及決定因素，分析了創新體系構建所面臨的機遇和挑戰，優化了創新體系的制度建設與政策資源配置，完善了創新生態系統。

表4 國際科技政策研究突現詞分布

表4 （續）

4 研究結論

本研究以Web of Science 收錄的6 671 篇文獻為分析樣本，從時空分布、研究方向、研究機構、來源出版物、研究主題和研究趨勢方面較為全面地展示了國際科技政策研究圖景。研究表明：（1）1975—2002 年為國際科技政策研究的緩慢增長期，2003 至今為國際科技政策研究的快速增長期；（2）科技政策研究方向分布廣泛；（3）美國是科技政策研究的核心力量，其次是英國，而其他國家和地區的研究成果數量較為接近；（4）哈佛大學（美國）、曼徹斯特大學（英國）、隆德大學（瑞典）、多倫多大學（加拿大）、烏德勒支大學（荷蘭）、清華大學（中國）、昆士蘭大學（澳大利亞）是所在國家和地區發文數量最多的研究機構；（5）Research Policy 作為科技政策研究的重要刊物，發表的相關文獻數量最多，其他刊物關注于生態環境科學、區域發展、技術創新與管理、科學技術與人類社會等相關議題；（6）國際科技政策研究以協同治理與政策創新擴散、技術政策與創新激勵、環境政策與公共醫療衛生政策、經濟內生增長、國家與區域創新體系以及政策仿真、國家科技創新戰略與創新創業政策、科學政策溢出效應為主題；（7）2010—2014 年國際科技政策研究較為關注科技政策中的公眾參與、技術和政策擴散、科技風險治理等問題，2015 至今國際科技政策研究則將焦點轉移到創新體系、制度、政策的原則導向、框架構造等問題上。