筑牢公共文化服務高質量發展的基礎——《國家基本公共服務標準（2021年版）》中的基本公共文化服務

李國新

（北京大學信息管理系 北京 100871）

“十四五”時期，我國公共文化服務體系建設的總任務，是完善公共文化服務體系，提升公共文化服務水平，促進公共文化服務高質量發展，這是與中國社會轉向高質量發展階段相適應的時代要求。深化標準化建設，提高城鄉公共文化服務均衡發展水平，是高質量發展的基礎。2021年3月，國家發展改革委等21部門聯合印發《國家基本公共服務標準（2021年版）》（以下簡稱《國家標準2021》），其中有關基本公共文化服務的內容，充實和完善了《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》（以下簡稱《國家公共文化標準2015》），提升了公共文化服務保基本、兜底線、促公平的標準要求，夯實了“十四五”時期基本公共文化服務高質量發展的基礎，是全面落實《中華人民共和國公共文化服務保障法》確立的基本公共文化服務標準制度的新進展，是健全人民文化權益保障制度的新舉措，標志著公共文化領域治理體系和治理能力現代化邁出了新步伐。

1 基本公共文化服務標準制度的確立和完善

黨的十八大以來，我國基本公共文化服務標準化、均等化建設扎實推進。2013年，黨的十八屆三中全會做出構建現代公共文化服務體系的戰略部署，促進基本公共文化服務標準化、均等化成為主攻方向、首要任務，被列入公共文化領域重點改革任務。2014年，文化部在全國遴選10個城市開展公共文化服務標準化試點[1]，部署以制定、實施和監督評估地方性公共文化服務保障標準、技術標準、評價標準為主要內容，推動建立以國家標準為基礎、地方標準和行業標準為補充的標準體系[2]，為公共文化服務標準化、均等化發展探索路徑、積累經驗、提供示范。2015年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，首次做出了建立基本公共文化服務標準體系，逐步形成既有基本共性又有特色個性、上下銜接的標準指標體系的頂層設計，同時出臺了我國文化建設歷史上第一個國家層級的基本公共文化服務標準——《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》。2017年施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》，將實踐中行之有效的基本公共文化服務標準體系建設政策上升為法律，確立了法律化的基本公共文化服務標準制度。法律規定，國務院根據公民基本文化需求和經濟社會發展水平，制定并調整國家基本公共文化服務指導標準；省、自治區、直轄市人民政府根據國家基本公共文化服務指導標準，結合當地實際需求、財政能力和文化特色，制定并調整本行政區域的基本公共文化服務實施標準（第五條）；設區的市級、縣級地方人民政府根據國家基本公共文化服務指導標準和省、自治區、直轄市基本公共文化服務實施標準，結合當地實際，制定公布本行政區域公共文化服務目錄并組織實施（第二十八條）。《中華人民共和國公共文化服務保障法》建立的這一制度，被認為是具有基礎性、體現公共文化服務中國特色、堪稱我國現代公共文化服務體系基石的制度[3]。法律實施以來，全國省、市、縣三級政府普遍依法制定了實施標準或服務目錄[4]。據統計，到2016年底，全國所有省級人民政府都依據國家指導標準、結合當地實際，出臺了本省的基本公共文化服務實施標準[5]；到2020年底，全國93.7%的市（地）級政府和98.7%的縣級政府出臺了公共文化服務目錄并組織實施[6]。經過“十三五”期間持續不斷的努力，全國范圍內一個既有基本共性又有地方特色、各級政府相互銜接的基本公共文化服務標準體系框架已經形成[7]。“十四五”伊始，《國家標準2021》出臺，對新時期基本公共文化服務做出了與時俱進的調整，標志著基本公共文化服務標準制度不斷走向完善。

2 《國家標準2021》公共文化服務標準的內容與特點

《國家標準2021》涉及的基本公共服務包括幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、擁軍服務保障、文體服務保障九大類別，其中基本公共文化服務列入標準的共有七項，分別是公共文化設施免費開放、送戲曲下鄉、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、讀書看報、少數民族文化。另外，“弱有所扶”的“扶殘助殘服務”中，有“殘疾人文化體育服務”，包括面向殘疾人的基本公共文化服務。因此，一般將納入《國家標準2021》的基本公共文化服務概括為“7+1”，共八個方面。

《國家標準2021》是《國家公共文化標準2015》的調整升級版。兩相比較，《國家標準2021》在四個方面表現出具有拓展、深化和完善意義的特點。

首先，進一步明確了目前階段我國基本公共文化服務的主要范圍。標準涉及的八個方面的服務內容，基本上與《國家公共文化標準2015》相銜接，涵蓋了十八大以來黨中央、國務院一系列重要政策性文件中明確的、以及《中華人民共和國公共文化服務保障法》規定的基本公共文化服務的主要種類和內容，體現了兜住文化民生底線、保障基本文化權益的總體要求，堅持了與經濟社會發展水平相適應的基本公共文化服務“應有盡有”“內容無缺項”的原則，也體現了基本公共文化服務“標準不攀高”“財力有保障”的原則[8]，為滿足人民群眾美好生活的文化新期待、增強人民群眾的文化獲得感奠定了堅實基礎。

其次，所有基本公共文化服務內容都明確了服務對象、服務內容、服務標準、支出責任和牽頭負責單位，為各級政府履職盡責和人民群眾享有相應權利提供了依據。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發經中央全面深化改革委員會審議通過的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，對國家基本公共服務標準向社會公布上述內容提出了明確要求[9]。《國家標準2021》率先全面落實指導意見的要求，標志著國家基礎性標準在內容上實現了重要突破，這是進一步強化基本公共文化服務政府責任的創新舉措，是人民群眾文化權益保障制度得以真正落實的約束機制，也是建立健全基本公共文化服務達標評價制度、檢驗“承諾必達”是否真正實現的前提條件。

第三，內容聚焦“服務”，回歸“服務標準”本意。《國家標準2021》緊密圍繞“服務”而展開，核心是回答體現政府主體責任的基本公共文化服務的內容、種類、數量和水平，通俗地說就是明確政府向老百姓提供什么公共文化服務，提供到什么數量、什么水平。與《國家公共文化標準2015》相比，刪除了對硬件設施、人員配備的具體要求，但這并不表示硬件支撐不重要，也不是說提供服務可以忽視設施、人員等硬件的支撐，而是讓“服務標準”聚焦“服務”，回歸“服務”本意，集中回答與服務相關的核心問題。至于有關設施、人員等硬件支撐問題，通過其他方式予以強調和規范。如國務院在對《國家標準2021》的批復中就強調，要根據國家標準提供服務的需要，進一步細化基本公共服務項目的設施建設、功能布局、施工規范、設備配置、人員配備、服務流程、管理規范等軟硬件標準要求[8]。國家發展改革委等21部門在印發《國家標準2021》的通知中也強調，要合理規劃建設各類基本公共服務設施，配齊相關服務人員，培養一支數量充足、結構合理、素質優良的基本公共服務人員隊伍，著力強化服務能力，保障服務機構有效運轉[10]。

第四，突出強調有效落實支出責任。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》中就闡述了一個重要思想：公共財政在基本公共服務上發揮兜底作用，是保障全民享有與經濟社會發展水平相適應的基本生存和發展權利的基礎，也是保障社會更加公平正義的基礎。為此，指導意見提出了明確中央和地方基本公共服務支出責任劃分的原則[9]。2020年6月，國務院辦公廳印發《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，就優化各級政府間事權和財權劃分，健全公共文化服務財政保障機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化作出明確規定。《國家標準2021》明確了每一項公共文化服務的支出責任，國務院批復和21部門通知都要求各地區按照確定的基本公共服務項目和標準，完整、規范、合理編制基本公共服務項目預算，確保相關經費及時、足額撥付到位。突出強調有效落實支出責任，確保“財力有保障、服務可持續”，成為《國家標準2021》的一大亮點，奠定了標準“承諾必達”的基礎。

3 制定地方性實施標準/服務目錄面臨的任務

基本公共服務標準體系建設的目標，是按照系統性、層次性和協調性的要求，構建起涵蓋國家、行業、地方、基層服務機構四個層面的標準體系[9]。《國家標準2021》出臺后，地方各級政府需要在六個月內制定并公布本地區的實施標準或服務目錄[10]。就地方性實施標準的制定和公布來說，“十三五”期間各地已經有了普遍實踐，積累了一定經驗，同時也顯現出了一些共性問題。在依據《國家標準2021》進行新一輪調整過程中，需要貫徹新發展理念，以推動公共文化服務高質量發展為目標，以促進公共文化服務城鄉一體建設為突破口，探尋解決共性問題的有效路徑，展現出新一輪地方性實施標準的新面貌。

地方性實施標準要進一步聚焦基本服務，體現好盡力而為、量力而行的原則。國務院的批復和21部門的通知都強調，地方性實施標準水平不得低于國家標準，這是做到公共文化服務內容無缺項、人群全覆蓋，保基本、兜底線的具體體現。同時，在確保國家標準落實到位的前提下，地方性實施標準還應充分考慮人民群眾美好生活的迫切需要、地方公共財政可承受能力，適當提高標準水平，體現出政府履職盡力而為的努力，體現出高質量發展階段基本公共文化服務水平的提升。

地方性實施標準的服務內容要充分體現地方特色。文化具有明顯的地域、民族特征，因此，地方性實施標準應在國家標準的基礎上，提煉、充實、增設彰顯地方文化特色的內容、項目和活動，體現出基本公共文化服務的地域性、多樣性和特色化。當前，緊扣“十四五”規劃，以及文化和旅游部等三部門印發的《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》部署的重點任務，設計出一些富有地方特色的深化均衡發展、推動品質發展、促進融合發展、加快數字化發展、堅持社會化發展的服務項目或活動，讓地方性實施標準展現出濃郁的地方文化特色。

地方性實施標準要細化、量化、具體化服務標準和支出責任。要讓國家基礎性標準規定的服務內容和項目本土化、具體化、指標化，提煉出看得見、摸得著的數量和質量要求，確保每一方面的每個服務項目做什么、怎么做、做到什么程度，都有可衡量、可考核、可監督的指標或要求。如保障城鄉居民“讀書看報”，公共圖書館服務是重要途徑，如果公共圖書館服務不細化、具體化到人均藏書指標、人均年新增藏書指標，保障讀書看報能不能落實，以及保障到什么程度，就失去了考核的標準，也失去了衡量支出責任是否到位的依據。在有效落實支出責任方面，地方性實施標準應全面貫徹《中華人民共和國公共文化服務保障法》和國務院關于公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的精神，建立起依據事權責任測算支出責任、納入預算、安排所需經費的保障機制，厘清和優化各級政府間的事權和財權邊界，確保公共財政基本公共文化服務投入與地方標準的全面落實相適應、相匹配，這是標準“承諾必達”的前提和保證。

地方性實施標準需要按照《中華人民共和國公共文化服務保障法》的要求，夯實縣級政府組織實施的責任。組織實施的責任，重要的是加強領導、完善機制、推動落實、建立反饋的責任，經費支出責任應體現適宜由地方更高一級政府承擔的基本公共文化服務支出責任適當上移的改革原則，避免過多增加基層政府的支出壓力，在中西部經濟欠發達地區尤應如此。