轉型期地方政府投融資平臺債務風險及防范策略分析

高 敏

（貴州紅城教育發展有限公司，貴州 遵義 563100）

地方政府融資平臺經營性質特殊，以政府信譽及財政補貼作為擔保，推進資金籌集、國有資產整合等工作。近年來，在各級政府的共同努力及不斷完善下，部分地方政府融資平臺債務治理已初見成效，但其中的潛在風險仍未消除。因此，探究地方政府融資平臺債務產生的根本原因，提出化解策略是當前的一項重要工作內容。

一、地方政府融資平臺債務產生的原因

1.財政收支存在較大缺口

1994年，分稅制政策出臺，應分稅制要求對中央以及地方的財政收支范圍進行了重新地劃分與明確。但是，分稅制政策改革的主要目的在于提升財政收入占GDP比重，以及中央財政收入占全國財政收入的比重。因此，在后續的工作推進過程中，出現了事權范圍及支出責任劃分明確度不足的問題，同時受行政體制壓力影響，地方政府事權相對增加，中央政府事權逐漸下移，進而出現中央與地方政府收支責任嚴重不對稱情況。

2.既有制度無法解決當下困境

為了實現中央及地方財力均衡，在分稅制框架之下建立起了轉移支付制度，雖然起到了一定程度的均衡作用，但是由于制度自身存在的結構性問題導致實際實施效果并未達到預期。

3.宏觀經濟政策催生債務平臺

受金融危機影響，融資體量有限的地方政府融資平臺受政策支持，呈現爆發式增長，成為各級地方政府的主要融資平臺。

二、地方政府平臺債務風險形成原因

1.地方政府融資平臺自身經營管理存在問題

地方政府融資平臺自身主要問題在于經營管理尚待提升，為了實現資金快速籌集，地方政府會根據項目需求進行平臺公司設立。在實際的經營管理進程中，缺乏有效的整合意識，加之部分平臺公司在構建前期，注冊資金來源科學性不足，甚至以不存在收益的資產充當注冊資金，地方政府并未實現足額出資，由此產生了一系列規模普遍較小的平臺公司。此外，部分地方政府融資平臺在實際的業務開展及經營管理進程中，受地方政府干預較多，缺乏自主經營管理權限。例如，在人員配置方面以及資產規劃方面受到較大影響。大部分地方政府融資平臺存在治理架構完善程度不足，缺乏現代化經營管理理念，資金利用率偏低等問題，導致地方政府融資平臺缺乏穩定健康可持續的收益來源，導致后續償債風險的產生。

2.政府收支及扶持政策變化較大

地方政府融資平臺經營性質特殊，對地方財政有著先天的依賴性，因此，融資平臺償債能力在極大程度上受地方政府財政收支以及相關的扶持政策影響。當前，就地方財政收入能力情況而言，上述現象仍未得到有效的改善。受中央對房地產經濟市場的高壓調控，土地出讓方面的相關收入持續增長受到一定程度的限制。新經濟常態之下，財政收入呈現下滑趨勢，導致地方政府財政收入能力也受到了限制[1]。當前地方正處于城鎮化的加速階段，基礎設施以及公共服務配套建設需要大量的資金作為支撐，地方政府財政收入只能實現自身收支平衡的維持，同時，部分地方政府債務規模過于龐大，僅依靠自身財政收支根本無力支持融資平臺償債。加之現行的政策要求地方政府融資平臺由傳統模式改變為獨立法人企業，不允許地方政府為其提供擔保，因此，缺少擔保的融資平臺償債能力隨之下降，債務風險隨之增大。

3.宏觀政策調控的影響

地方政府融資平臺傳統經營模式已然無法滿足當前需求，在實際的經營管理進程中面臨著較為嚴峻的轉型壓力，同時，盈利水平也受到一定程度的影響。國家為了與當前經濟背景相適應，對宏觀政策也進行了相應的調整與優化，推動了供給側結構性改革的落實。在這之中與地方政府融資平臺債務相關聯的主要有以下方面，（1）加強房地產調控，去房地產庫存。國家對房地產行業的調控降低了地方政府融資平臺財政收入，使得盈利能力與償債能力也隨之增加，倘若無完善的優化及改進方法，必然會增加債務風險[2]；（2）提升債務管理水平，降低債務杠桿。新《預算法》明確規定地方政府不承擔國有企業（含地方政府融資平臺）新增債務責任，因此，受政策法規指引，地方政府融資平臺與地方財政之間不存在依存關系，這就導致了地方政府融資平臺債務償還能力受到影響，倘若處置不當，則易誘發系統性的地方政府融資平臺債務風險。

三、地方政府融資平臺債務風險防范的策略

1.優化融資平臺經營管理機構，提升自償能力

對融資平臺經營管理模式進行相應的優化完善，確保平臺公司維持穩定健康、可持續的發展。按照政策法規指引，保障融資平臺的獨立經營權，地方政府享有收益權、重大決策權及管理層選擇權，但應當給予融資平臺公司充分的管理及業務開展權力。推動融資平臺公司實現轉型升級，強化自身資產水平，重視資源整合。不斷地進行自身經營優化，提升市場競爭力，維持穩定健康、可持續的發展。

2.完善財務管理機制，奠定債務治理制度基礎

地方政府財權與事權的不匹配衍生了地方政府融資平臺，因此，為了實現地方政府融資平臺債務風險的化解與防控，需從根源上解決債務產生，完善財政體制機制，強化地方政府財政能力，進一步為債務治理工作的推進提供完善的制度依據。首先，推動分稅制財政體制的不斷完善和優化，梳理地方政府間的財權以及事權之間的關系，通過法律形式明確規定事權與支出責任之間的關系，避免出現互相推諉責任的狀況，進一步強化中央政府職權，實現支出責任的細化以及規范。同時，基于城鎮化及城鄉一體化建設進程的加快，可將基本社會保障支出交由中央政府承擔，對于教育、醫療、環境等基本公共服務責任則由中央及省級政府實現共同承擔[3]；其次，完善稅收體系，切實地提升地方政府收入能力。提升政府收入能力能夠為償債工作提供必要的財力保障。結合當前房地產稅收改革經驗，對現有地方稅種進行科學合理的合并，幫助地方政府形成穩定的收入來源；最后，優化轉移支付制度，提升地方政府可支配財力。通過轉移支付制度的不斷完善與優化，實現地方政府財力的均衡。對轉移支付資金配置方式、規模及申請條件等進行公開，保障工作流程的規范性。與此同時，PPP模式作為實現地方政府融資平臺公司債務風險化解的有效工具，應當對其進行充分利用。根據政策指引，實現TOT、ROT等方式的積極運用，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，將政府性債務轉換為非政府性債務，從而進一步減輕地方政府的債務壓力。

3.擴寬投融資渠道，切實防范債務風險

首先，對債務主體進行明確，嚴格按照“誰承擔、誰支出、誰舉債”的基本原則，以地方政府作為主體進行舉借債務，不允許通過為融資平臺提供各種擔保的方式進行舉債，嚴格遵循國家政策法規；其次，進一步擴寬融資渠道，優化融資方式，對新增債務進行嚴格的管控。依據項目類型采取科學合理的融資方式。對于完全無收益的公益項目，通過發行債券的方式籌集建設資金；對于具備一定程度收益來源的公益項目，通過發行債券、政企合作等方式，實現建設資金的籌集；對于經營性公益項目，通過市場化的方式，公開進行各方投資建設，各投資方自籌資金，自擔責任。與此同時，在項目招標過程中應當確保行為規范，避免出現徇私舞弊行為影響政府信譽度。落實前期調研工作，充分考量各企業資質及能力。落實項目建設過程的監督管控，避免額外風險的產生。同時為了有效控制地方政府新增債務，應當進一步強化預算剛性，將所有項目資金納入預算管理工作之中，確保工作流程的規范性；最后，創新管理機制，強化全員風險防控意識[4]。除了常規手段，還應當合理地應用以下手段，首先，引入第三方機構對政府信用狀況進行合理評估；其次，對各項信息實現公開，包括債務信息、風險狀況以及信用評價結果；最后，建立完善的預警機制，切實提升地方政府風險防控能力。

四、結語

地方政府融資平臺債務風險防范需要各級政府及融資平臺公司方共同努力，不斷完善相關政策法規，提升經營管理能力，強化風險防控意識，優化資源配置，幫助其在當前市場經濟環境之下，實現經濟效益的提升。