“村改居”社區構建社會治理共同體的實踐探索
——以J社區為例

郭雪婉 唐曉雪

（中共天津市西青區委黨校 天津 300380）

黨的十九屆四中全會指出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。“社會治理共同體”這一命題為城市基層社會治理創新提供了新的實踐路徑，意味著當代中國的社會治理將邁向黨委、政府、社會、公眾共同治理的新局面。

1 相關概念和理論基礎

1.1 “村改居”社區

隨著城市化進程的推進和城鄉融合發展的深入，很多地區根據政策要求和當地實際，對農村人口、住宅房屋、耕地資源進行統一規劃，將原來以農業人口為主的村民委員會改變為以城市人口為主的居民委員會。包括以下內容：一是隨著行政村轉變為社區，基層組織形式也由村民委員會轉變為社區居委會；二是村民身份轉為居民身份；三是農村集體土地通過依法征用轉為國有土地，但是使用權基本保持不變；四是農村集體資產所屬權沒有發生變化，仍歸原農村集體經濟組織所有，但一般通過集體經濟改制實行改革來確定分配方式，比如股份制改革便是通過界定村集體資產享受對象的股份分配收益比例。

“村改居”社區的類型：有的學者根據社區位置將“村改居”社區分為繁華市區型、市區周邊型和遠郊型；也有的學者根據安置方式將“村改居”社區分為城中村型、集中居住型、政府安置型；還有的學者根據居民戶籍性質和土地性質將“村改居”社區分為居民自治型、村民自治型、混合自治型等等。綜合考慮，本課題所研究的天津市J社區屬于市區周邊政府安置的混合治理型社區，人員結構復雜，治理難度大。

1.2 社會治理共同體

2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上首次提出，“要完善基層群眾自治機制，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體。”黨的十九屆四中全會指出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，進一步明晰了“社會治理共同體”的內涵。“社會治理共同體”，即政府、社會組織、公眾等基于互動協商、權責對等的原則，基于解決社會問題、回應治理需求的共同目標，自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體。其中，“人人有責”即“共建”，要求黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體在社會治理中做到各有其責、各分其責；“人人盡責”即“共治”，要求多元主體各領其責、各司其責；“人人享有”即“共享”是指多元主體在社會治理中的受益度，對于治理成果的獲得或占有情況。

2 J社區構建“社會治理共同體”的實踐探索

J社區成立于2013年6月，下轄家賢里、家華里、家合里、物美里、薛莊家園5個小區，共有居民4332戶、人口近1萬人，主要由宮莊子、西閆莊、西琉城、南趙莊、炒米店、薛莊子6個村的還遷農民和外來租房、購房人員組成，是Z鎮第一個探索農村還遷社區管理新模式，推行社區、村、物業三方共管的社區。近年來，J社區不斷創新社會治理體系，打造了黨委、政府、共建單位、社會組織、經濟組織、自治組織、居民協同共治的“社會治理共同體”。

2.1 打造治理格局

近年來，J社區以天津市全面實施“戰區制、主官上、權下放”為契機，不斷推進黨建引領基層治理體制機制創新，“一元領導、一體運行、一網覆蓋”的“一核多元”社會治理模式初步形成。

2.1.1 構建大黨建格局，強化黨組織核心作用

（1）強化組織架構，成立社區大黨委。J社區自成立就以增強基層黨組織服務能力為突破口，不斷加強自身建設，在鎮黨委的領導下，率先成立了J社區“大黨委”，搭建共駐共建服務平臺。社區黨委書記由J社區居委會籌備組主任擔任；鎮黨委選派駐鎮單位負責人（鎮派出所所長）擔任大黨委第一書記，負責指導黨建工作；大黨委委員由駐鎮單位負責人（原鎮市場監管所所長）、物業黨組織書記、轄區6個還遷村黨支部書記組成。社區大黨委定期召開聯席會議，發揮駐鎮單位黨組織和各村資源優勢，協同推動社區共駐共建。目前，社區共有黨員20余名，機關、事業單位到社區報到的黨員30余名，社區大黨委成員300余名。

（2）探索協同共治，推進區域化黨建。一是建立共駐共建聯系。社區黨支部主動出擊，分別與天津農學院動科學院黨委、天津城建大學能源與安全工程學院黨委等簽訂共建協議，實現資源共享、優勢互補，推動區域化黨建工作有序開展。二是聯合開展活動。聯合駐社區單位，定期開展共融共享活動，如：聯合城建大學能源學院與希望之星幼兒園，開展“共駐共建、共融共享、共創和諧大家庭”親子互動活動，聯合農學院動科學院黨委開展“文明養寵、共創和諧家園”主題活動，邀請城建大學能源與安全工程學院老師，開展消防安全講座，提高群眾安全意識，普及防火常識。三是開展特色服務活動。社區黨支部堅持每季度確定一個主題，開展特色服務活動，豐富居民生活。一季度、四季度以“組織的關懷”為主題開展慰問活動，二季度圍繞鎮中心工作開展，三季度圍繞環境衛生清整等主題開展。

2.1.2 創新工作載體，引導多元參與

（1）打造活動品牌，引導社會組織和居民廣泛參與社區治理。近年來，J社區以特色活動為抓手，搭建豐富多彩活動平臺，打造了“赤橙黃綠青藍紫”七色活動品牌。其中赤色代表黨員教育活動室，針對社區黨員，組織開展形式多樣的活動，進一步密切黨群關系；橙色代表和諧大講堂，通過邀請專業人士授課、解惑；黃色代表居民學校，組織開展編織、蔬菜工、園藝工等實用技術培訓，培養居民實用技能，創造幸福生活；綠色代表快樂營地，開展文藝匯演,手抄報、多彩少年假期行等交流活動；青色代表道德講堂，以“身邊人講身邊事、身邊人講自己事，身邊事教身邊人”的形式，發動居民開展教育與自我教育，發揚中華民族傳統美德、弘揚道德精神；藍色代表普法大講堂，邀請法律人士走進社區，成為社區居民學法、懂法、守法的“普法之窗”；紫色代表圓夢堂，為有才能的居民搭建展示平臺，為有求學意愿的居民創造機會，形成志愿互助交流平臺。

（2）調動物業服務企業參與合力。一方面，Z鎮“村改居”社區物業服務企業由原張家窩鎮物業辦（現已合并到社區科），統一招標、統一管理、統一監督，參與社區治理的積極性高、責任心強。另一方面，社區積極將物業企業黨組織負責人吸納進社區大黨委，在處理社區事務時聯動議事，使物業服務企業很好的融入社區治理體系。

（3）推進社區志愿服務工作制度化常態化。一是推廣特色志愿活動。為彌補社區服務短板，整合社區內6個還遷村的平安志愿者，重新組建了一支226人的平安志愿者隊伍，成為維護社區平安和諧的主力軍。二是抓實在職黨員責任。為切實發揮到社區報到的在職黨員作用，社區黨組織按照居住樓棟劃分承包區，組織報到黨員簽訂《到社區報到黨員包樓棟負責承諾書》，負責自己居住樓棟的環境衛生等各項工作，以實際行動踐行承諾內容。三是實現志愿者智慧管理。著眼于加強志愿者管理，社區黨組織開通了手機APP“志愿者打卡器”，打造“指尖上的黨建”，采取“網上動員、現場服務、打卡監督”的方法，組織黨員開展志愿服務活動，有效探索了服務群眾的新途徑。

2.2 提升治理效能

近年來，J社區在健全社區治理體系過程中，高度重視居民參與，充分發揮民主協商作用，帶動群眾積極參與社區治理，凝聚居民合力，提高自治能力。下轄的6個還遷村之一西閆莊村在“牢騷會”基礎上率先成立村民議事會，暢通村民參與渠道，不斷提升治理效能。

（1）暢通渠道“說事”。一是上門說。黨員干部入戶主動收集群眾各類訴求，建立微信群，設立便民熱線，動態掌握群眾訴求。二是定期說。在村黨群服務中心設立“村民議事廳”，每月明確1個以上固定說事日，邀請村民廣泛參與，所有兩委干部參加，共同聽取群眾反映的各類訴求。三是現場說對于突發事件，重點訴求村干部要第一時間現場實地了解情況。村民反映的大事小情由黨組織安排專人負責登記整理、審核把關，規范填寫《村民議事會流轉單》對能當場解決答復的事項認真做好解釋工作，不能現場解決的事項要及時轉入“議事”環節。

（2）民主協商“議事”。一是干部集體“議”。借助每周召開的“兩委”聯席會，認真研究提出解決方案，及時通報、催辦說事事項，助每月召開的黨員大會，通報上月說事事項辦結情況、協商本月流轉單登記事項及相關工作。二是民主決策“議”。對村級權力清單的日常管理類事項，按照規定程序集體討論決策，對重大決策類事項，嚴格執行“六步決策法”。三是鎮村聯合“議”對需要鎮協助辦理的事項，由鎮包村干部共同參與商議制定解決方案。同時，根據需要也可請街鎮相關職能部門派員參與協商。

（3）分工負責“辦事”。依托街鎮、村兩級智慧黨建平臺，一是全程代辦對村級權力清單上的便民服務類事項及群眾生活瑣事日常家事等，由“兩委”干部全程代辦。二是領銜包辦。對村級矛盾糾紛、應急事件和涉及村莊發展的重點民事訴求，由村干部或聯系黨員包辦。三是組團聯辦。對村層級難以處理或處理不了的重大民事訴求，由街鎮、村干部組團聯辦，必要時由包村街鎮領導干部牽頭，聯合相關職能部門共同辦理。

（4）公正公開“評事”。一是辦事結果專項評。對每一件辦結事項向最初提出的群眾反饋，并進行滿意度測評，滿意的簽字歸檔，不滿意的說明原因并視情況提交下次議事會再議。二是辦事結果群眾評。專門設置村民議事會公告欄，對群眾反映的相關事項、負責人員、辦理措施、結果反饋等進行公示。三是辦理結果綜合評。結合農村年度考核評星和黨建述職、“兩委”干部年度考核測評，對村民議事會制度落實過程中的服務、作風盛效等進行綜合評價。

2.3 推動治理創新

（1）抓好線下之“網”，做實網格化管理工作。J社區作為推行網格化管理工作的試點，通過不斷探索，由最初每500戶為一個網格變為每300戶一個網格，將轄區4332戶居民分為14個網格，配備14名網格員——其中8名網格員為社區社工，其他6名為村級網格員（6個還遷村統一招聘的專職網格員）；網格劃分上，6名村級網格員原則上負責自己所在村村民居住較為集中的區域，便有工作開展；充分利用網格員“人熟、地熟、情況熟”的優勢，入戶走訪，建立居民基本信息庫，對轄區居民進行人口信息網格化采集，充分做到底數清、情況明。

每個網格由專職的網格員和兼職網格員并行管理。專職網格員在巡查的過程中發現的任何問題都可以利用手機APP，將照片、文字上傳，由鎮社會治理綜合服務中心工作人員歸類后轉發給相關的負責單位進行跟蹤處理。同時，發揮村（居）片長、樓棟長、小巷管家、志愿者等社會力量，按照“一格一員”“一格多員”的標準，每個網格選配兼職網格員，每個樓棟設治安員，實現聯防網絡全覆蓋，協助物業維護小區安全，發現安全隱患及時向網格員匯報，幫助網格員及時掌握網格內情況，防患于未然。

（2）運用線上之“網”，推動社區治理精細化。在構建“精細化管理、人性化服務、多元化參與、信息化支撐”的社會治理格局過程中，Z鎮建立了社會治理綜合信息管理平臺。平臺涵蓋了基礎數據采集、實有人口管理、群眾訴求收集、社會服務提供、矛盾排查化解、園林綠化、環境保護等13項工作內容，實現全鎮38個職能部門、12個社區全覆蓋。同時依托信息系統，建立網格巡查、事件上報、分流督辦、事件處置、事件核查、結案歸檔閉環工作流程，實現了隨訪隨錄、即錄即報、即拍即傳的實時互動信息采集，推進事件處理的網上流傳，切實推動了基層社會治理的智能化、信息化。

3 反思與展望

雖然經過探索，J社區初步形成了一核多元體系，一定程度上打造了社會治理共同體，但仍存在著一定的不足，需要在以后的工作中逐步完善和發展。

3.1 健全自治組織體系，在提升社會治理共同體自組織能力上下功夫

（1）籌備建立業委會。社區居委會、業主委員會、物業服務企業并稱為新時代社區治理的“三駕馬車”。然而，J社區并未建立業主委員會，對物業的監督職責由社區居委會籌備組和各還遷村黨組織代為履行。下一步，應嚴格執行《民法典》規定的“居民委員會應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助”和《物業管理條例》明確的“社區內全體業主組成業主大會，由業主大會選舉產生業主委員會，執行業主大會的決定事項”等規定，按要求在轄區建立符合標準的業主委員會，維護業主權益、提升自治水平。

（2）增強居民參與意識。“村改居”社區居民多為失地農民，主體理性不足、政治能力貧乏、有效參與嚴重不足，參與意識亟待增強。一是建立相應地激勵機制，可以是物質激勵，如結合社區志愿服務站工作機制，將居民參與社區治理的時長進行核算，按市場兌換相應生活用品、家政消費券等；也可以是精神激勵，如在文明家庭、各類好人評選中予以傾斜。二是搭建參與平臺。總結西閆莊村建立并落實黨務村務公開、“民情懇談會”制度，村“兩委”班子每月1日雷打不動聽民意、解民憂；建立紅白理事會，完善村規民約，設立文明獎勵金，引導移風易俗，培育文明鄉風等先進經驗，在轄區各村、小區建立村民議事制度，暢通居民參與社區治理的渠道。

3.2 轉變角色定位，在提升社會治理共同體專業化水平上下功夫

（1）理順政府與社區居委會的功能定位和職責分工。社區居民委員會從性質上而言是群眾性自治組織，但在實踐過程中，居委會往往承擔了大量行政職能，逐步演變為鄉鎮在社區的派出機構和行政觸角。J社區也是如此，承接了政府部門轉移的創文、民政、信訪、安全、計生、網信、統計、婦聯、殘聯、民宗、統戰、科普、勞服等事務，社區居委會由自治組織變為政府落實行政任務的執行者，行政化傾向較為嚴重。下一步，要加快政府職能轉變。合理定位，明確其指導、協調、服務、監督功能，而非社區治理的直接參與者。一方面，結合“放管服”改革，促進便民服務事項責權一致、同步下沉到基層，全面提升政務服務質量和社區自治水平；另一方面，加大對“村改居”社區的資金扶持力度。

（2）打造高質量社區工作者隊伍，提升服務群眾水平。一是規范錄用制度，把好入口關選拔一批有知識、有能力、有責任感的專業型人才；二是嚴格考核制度，每年對社區工作者進行專業考核，從工作能力、工作態度等多方面進行評價，實行優勝劣汰，保證社區人才隊伍整體水平；三是完善激勵機制，提高社區黨務工作者薪資待遇，對表現優秀的社區黨務工作者予以獎勵；四是選派優秀人才到社區任黨組織書記，打破地域、單位限制，充實社區人才隊伍。

3.3 完善法治保障，在提升社會治理共同體法治化水平上下功夫

早在1988年、1989年，我國就已制定了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對于村委會、居委會的組成和職責、選舉辦法、村（居）民會議和村（居）民代表會議、民主管理和民主監督都有明確規定。但直到今天，仍沒有形成專門的居民議事法和社區治理創新的相關法律。這就造成了社區治理創新的各項制度、模式缺乏法律保障；例如，《西閆莊村村民議事會制度》指出，“權力清單上的便民服務類事項及群眾生活瑣事日常家事等，由‘兩委’干部全程代辦”；而我國村民委員會在治理農村的過程中是按照《村委會組織法》的規定來行使職權的，對于執行議事會的決議是沒有法律規定的。也就是說，在法律框架內，對于村民議事會的決議村民委員會有權力不予執行，這就將村民議事會的決議和共識推到了缺乏合法性的尷尬境地。