科學規劃街區空間提升城市治理現代化水平

◎宋煜

隨著我國城市發展由高速度向高質量轉型，人們對城市公共空間的認識日益成熟，需求也更加迫切。其中，街區公共空間的改善直接決定了居住空間的質量和品質，也決定了公共服務設施建設與運行的成敗，對增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感具有重要的意義。

概念界定與理論創新

“公共空間”作為建筑、城市規劃，以及社會、人文學科的重點關注對象，并不是一個簡單的定義。無論是“空間”概念，還是“公共”概念，都缺乏一個普遍認同和清晰簡潔的定義。雖然不同學者、不同地區對公共空間給出的定義不盡相同，但是基本都滿足三個特征：一是產權的公共性，即場地在產權歸屬上屬于公共部門或者社區管理者。二是空間的開放性，即向社會公眾開放，居民可以使用。三是功能的社交性，即空間的功能在于滿足居民的日常生活和社會交往需求。公共空間的核心在于使用，在于共建共治共享，能夠自發產生社會活力的空間才能被稱為真正意義上的公共空間。因此，好的公共空間是由設計者、管理者和使用者多方共同創造的。但上述“公共空間”主要指的是物理空間中的公共部分，而“街區公共空間”的核心在于對“街區”的理解。

在傳統的建筑與城市規劃學科中，“街區”的概念類似于街道及其相關區域，是以街道交通為核心關注的概念界定。從治理的角度所定義的街區公共空間則更為廣泛，是指以公眾生活和社會交往為中心，以日常生活半徑為范圍，具有公共屬性的物理空間及其周邊環境。具體來看，街區公共空間是向社會公眾開放、供城市居民日常生活和社會交往使用的場所，包括室外的街道、廣場、綠地、公園、居住區戶外場地、體育場地等空間，以及室內的公共圖書館、社區活動場所、養老驛站等公共服務設施。這一定義的創新之處在于，從人的居住出發，以人的生活半徑為考量，形成的包含街道、社區等在內的公共空間，其核心關注的是人。

街區是市民生活居住的主要場所，也是感受公共服務品質提升的重要場所。街區公共空間在微觀上影響著居民日常出行的習慣、公共健康的水平和大眾生活的品質，在宏觀上塑造了城市嶄新的物理形態，提升了城市文化品位，一定程度上決定了包括公共服務設施建設與運行在內的居住空間的優劣。

政策推動與地方實踐

近年來，隨著我國城市發展逐步由粗放式擴張轉向內涵式增長、從增量開發轉變為存量開發，經濟發達地區大都啟動了以“城市更新”為目標的發展邏輯。作為一種城市建設與發展的新理念，城市更新因其更強調經濟與社會協調，也更關注城市中的人對公共空間的需要，因此與街區公共空間的建設與發展密切相關，最終都是要更好地處理效率與公平的關系，激發城市的自我更新能力。

1.政策推動

在政策層面，黨和政府對街區規劃與城市更新都給予重點關注。2016年，中共中央、國務院印發的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提出，要加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。今年7月，國務院辦公廳發布的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》中指出，城鎮老舊小區改造對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展具有十分重要的意義。

2.地方實踐

近年來，全國各大中型城市，特別是如北京、上海等超大型城市，通過開展各類專項行動，加快對背街小巷、閑置土地和騰退土地的整治，提升人居環境質量，推動街巷整治走向街區更新。2016年，上海市從加強街道設計、促進交通有序、提升城市品質的角度，出臺了《上海市街道設計導則》，將“活力街道”塑造與街區發展相結合，形成富有積極功能的街區公共空間，不僅能夠承辦更大型的活動，也提供了更多的就業崗位，促進更多的生活消費。2017年，北京市西城區率先在全市出臺了《北京市西城區街區公共空間管理辦法（試行）》和《西城區城市街區設計導則》，以貫徹落實新版城市總規為契機，將加強街區公共空間的改造和治理作為提升人居環境質量的重要手段，動員全社會力量共同參與街區更新。同時，東城區、海淀區和朝陽區也在街區公共空間建設和治理上進行了積極探索，取得了不錯的成績。此外，南京、成都等城市也推出了街道設計導則類文件，大力發展特色街區，將城市文化、消費業態、景觀提升和交通改造等融為一體，充分利用了公眾參與、多方共治的模式，提升了區域整體滿意度的同時也增強了治理能力。

在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，實施城市更新行動。可以預見，在未來各地區經濟和社會發展規劃中，街區公共空間將與城市更新、老舊小區改造、基層社會治理等一起受到更多的關注。

存在的問題

新時代的城市發展迎來了新的機遇，除了產業繼續全面升級外，宜居和民生將是最重要的發展內容。每一位城市治理的參與者都需要認識到科學規劃和建設高品質的街區公共空間是區域發展的必要條件，最終讓城市品質帶動區域價值飛升，讓宜居環境及配套提升引發新的發展。在這一過程中，街區公共空間建設和運行中所暴露出的問題，與城市發展和百姓需要之間的矛盾也日益突出。總體而言，當前我國城市街區公共空間存在的問題主要體現在四個方面：

1.公共空間布局與公共服務品質需求間的矛盾凸顯，以往規劃難以適應新的要求，特別是公共空間被車輛占用的問題尤為突出

從街區室外公共空間的利用來看，停車難是首要問題。目前，街道兩側和社區內部的公共空間不斷被停車位擠占，不少原本用于居民戶外活動的場所被改造為停車場，使得原本的公共空間不再具有活動性、舒適性和社交性，降低了居民抵達其他公共空間的可達性。如何規范街區改造與停車管理的關系，在車主的汽車出行權和居民的空間使用權之間取得平衡，成為當前街區公共空間治理的首要議題之一。

2.公共空間的建設與運行中形式化現象較嚴重，空間設計缺乏創新，空間運用缺乏活力

從街區內部公共空間的利用來看，現有空間在規劃建設中的形式化傾向比較嚴重，并未得到充分利用，導致空間資源閑置浪費。不少街區公共空間缺少活力和溫馨氛圍，難以成為人們社交和活動的首選場所。一些街區廣場過于強調綠化和宣傳效果，缺乏設計感，也沒有供人們遮陽避雨的設施和休憩用的座椅，不具有舒適性。許多社區內的公共空間時常處于關閉狀態，或者僅在8小時工作制的時間對外開放。以社區圖書室的運行為例，大多數社區的公共圖書室空間設計缺乏特色，社區圖書室配套設備和圖書占用的是社區辦公和活動空間，使用的時間和空間有限，造成其利用率不高，且與其他需要場地的活動也有一定的沖突。

3.公共空間規劃、建設和運營相互脫節，信息難以共享，對品質的關注讓位給考核的壓力

在規劃與執行層面，由于現有空間的布局大多是按照過去的公共服務設施規劃而形成，因此在執行中難免出現與居民現實需求有偏差的地方，特別是隨著經濟社會發展和居民結構變化，老百姓對公共服務的品質要求也日益提高，以往的規劃和設施亟待提升。如社區缺少公立幼兒園，周邊幼兒入學不便；缺少社區衛生服務站，社區居民尤其老人看病不便；有的社區雖然設有社區醫院，但是空間不足條件有限；一些社區周邊缺少銀行，居民辦理業務步行距離較遠，尤其老人領工資、繳費不方便等。一些社區辦公和活動用房雖然總面積達到了市區規定標準，但是存在著布局分散、單位面積小、結構不合理的狀況，導致許多社區活動受限制。

在建設與改造層面，相關部門、街道和社區很難全面、清晰掌握轄區內街區公共空間的現狀信息，不清楚各類型公共空間的面積總量和建設品質，大多采用“冒出來一塊，縫補一塊”的小修小補模式，缺乏統籌規劃和統一部署。在街區規劃過程中，往往優先關注“建成更多的公共空間”，而不是“建設更好的公共空間”。此外，基層組織、物業企業和其他社會力量往往是運營主體，但卻缺乏空間規劃與改造的主導權。上述問題都是拉低街區公共空間品質的重要原因，需要科學規劃、協調解決。

4.公眾在空間規劃和運行過程中缺位，社會力量參與不足，尚未建立協同機制，難以實現可持續發展

在公眾參與層面，雖然在立項和規劃環節政府普遍遵循了“問需于民”的程序，征集居民的意見和建議。但是，居民既不能參與到后續的運營維護工作當中，在意見征集環節也僅僅停留在“告知”“出席”和“表達”等淺層參與的水平，而沒有達到“決策”“倡導”和“自我管理”等深度參與的程度。在工作中，公眾普遍缺乏決策的權力、參與的渠道和治理的能力，使得街區公共空間的建設和管理缺乏社會協同機制，難以保障其良性發展。

對策與建議

在新的形勢下，百姓不僅期待擴大街區公共空間的數量和面積，也期待空間更加地安全和舒適，有更多的參與治理的渠道和機會。建議從四個方面著手：

1.提高認識，統一思想，做好街區公共空間頂層規劃

我國城市的發展已經從過去的舊城改造走到微觀整治，再走向現在的街區更新。街區公共空間的品質提升是社會發展的必然要求，也是新生事物，涉及部門多、面臨問題新，可參照的案例有限。各職能部門應與街鄉相互配合，對街區公共空間進行詳細規劃，關注點不能僅局限于“街道”本身，而是要延伸到與居民生活更為密切的街區。在城市總體規劃的引領下，以提升公共服務品質、改善居民生活水平為核心，緊盯國內外相關動態和成果，充分發揮行業機構和社會組織的力量，形成具有本地特色的街區規劃。在編制規劃的同時，要設置好實施路徑和規劃分工，建議優先出臺社區公共空間的改造辦法和指南。

2.摸清底數，信息共享，動態掌握街區公共空間信息

建議政府相關部門會同街鄉、社區，建立和完善基礎資料的調研和統計工作，形成供給側與需求側兩套臺賬。對街區公共空間狀況進行摸底調查，分析現有和騰退空間的單位權屬、功能定位、建設品質和使用規劃，建立完整的供給臺賬，并做到動態調整，適時更新。通過社區入戶、網絡調查等方式，了解當地居民對公共空間的實際需求，綜合考慮文化休閑、老年服務、兒童服務、交通管理和環境治理等方面的需求，建立動態的需求臺賬。供需信息應做到實時共享，讓政府擬為居民提供的公共服務與百姓的需求實現有效對接。同時，充分利用移動互聯網、大數據技術，優化街區公共空間的使用，提高居民的使用效益，提升公眾的滿意度。

■一年好景 于懷/攝

3.整合資源，功能融合，試點街區公共空間改造工作

在充分征求公眾意見的情況下，開展區域試點，鼓勵街鄉、社區對現有社區公共空間進行合理化改造，規劃、建設、使用和管理街區公共空間，提升街區公共空間規劃設計和運行能力。室外空間以建設公共服務設施和綠地為主要改造方向；室內空間應以方便居民活動與生活為目標，優化社區辦公和服務用房的功能，構建全流程、一體化的服務窗口，通過與社會組織、企業的合作，整合特色資源，提供無償或低償的便民服務。集約建設和利用社區圖書室等公共活動場地資源，錯位布局，倡導綜合利用。在政策允許條件下，地下空間應適當改造，可以用作社會組織的日常辦公用房和居民活動空間。

4.社會參與，共建共治，增強空間運營維護可持續性

建議政府相關部門要搭建平臺，出臺政策，將街區公共空間的維護工作通過委托運營、購買服務和場地置換等方式，交給社會力量運營。在條件允許的情況下，優先交給社區社會組織進行管理。對集中成片的空間，可以委托多家社會組織或企業進行運營；對小而散的空間，可以吸納有一定規模的社會組織或企業總體承接。鼓勵社會組織和企業利用志愿服務的方式，參與空間運營維護。相關部門應當明確委托運營事項和購買服務范圍，形成社會力量運營街區公共空間的運營標準、操作流程和考核方式，樹立示范性、典型性的優秀案例。適當允許社會力量開展一些經營性的收費項目，讓商業和公益服務并存，形成讓商業服務收入補貼公益服務成本的良性循環。要保障老百姓在規劃、建設、使用和管理過程中的“全過程參與”，將公眾知曉率和滿意度等作為街區公共空間建設的評價指標。

大力推動街區公共空間的改造提升與治理工作，加強城市更新力度，是符合城市發展現實需求的重要工作，是為民辦實事的重要內容，有利于提升城市建設和社會服務品質，有利于切實提高城市治理現代化的水平，為城市未來發展奠定堅實的基礎。