推進可持續生態減貧制度建設

◎董戰峰 連超

生態扶貧是將生態保護與扶貧開發相結合的一種扶貧工作模式。為貫徹落實《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《“十三五”脫貧攻堅規劃》精神，2018年，國家發展改革委員會、原國家林業局、財政部等六部門共同制定了《生態扶貧工作方案》，旨在充分發揮生態保護在精準扶貧、精準脫貧中的作用，切實做好生態扶貧工作。經過多年探索，我國已經基本建立了一套生態扶貧制度，并積極建立可持續的生態減貧制度。

基本建立了一套適合我國國情的生態扶貧制度

1.建立生態產業扶貧制度

多年來，我國依托政府引導、市場主導、項目支持、行業服務、企業實施的發展思路，通過整合有關口徑項目資金，推動了生態產業快速健康發展。通過政策引導與技術指導相結合，推進貧困地區因地制宜地發展森林旅游、林下經濟和種養殖等生態產業。通過出臺獎補政策，鼓勵、引導貧困戶發展生態產業，對貧困戶自身發展產業或與貧困戶構建利益聯結機制的龍頭生態企業、生態合作社等進行獎補，增強了貧困戶和貧困地區的“造血”功能。

2.形成生態補償扶貧機制

貧困地區普遍面臨著消除貧困與保護生態環境的雙重挑戰，多數扶貧開發工作重點縣是國家、區域重要的生態安全屏障，在功能定位上以保護和修復生態環境、提供生態產品為主要任務。生態補償扶貧機制對保護國家生態屏障和生態安全、維護社會公平正義具有重要意義，公平合理的生態補償已成為保障這些地區發展權益的重要途徑。生態環境部環境規劃院開展的河北省引灤入津流域上下游生態補償實施情況績效評估結果表明，自河北省實施引灤入津上下游橫向生態補償資金管理辦法以來，2018年承德市14.31萬貧困群眾實現了穩定脫貧，貧困發生率下降到2.52%，平泉市高質量脫貧出列，興隆、灤平、承德縣達到貧困縣退出標準。2017年《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》的發布，緩解了生態產品提供地區與受益地區的公共服務水平不平衡問題，特別是破解了發展受限地區的“綠色貧困”難題。以貴州習水縣為例，2018年習水縣公共財政收入僅為10.40億元，同年重點生態功能區轉移支付為5817.59萬元，促進當年減少貧困人口1027戶、4251人，出列貧困村15個，貧困發生率下降至1.36%，貧困人口可支配收入增長10%。

3.構建生態工程扶貧制度

通過重大生態工程建設，設置不同類型、不同就業需求的生態公益崗位，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員、草原監督員、自然保護區管護員和環境保護監督員等生態保護人員，建立了長中短期相結合的多元增收渠道，重點解決困難群體就業問題，增加貧困群眾收入。2016年以來，我國在中西部22個省份實施了退耕還林還草、退牧還草、天然林保護、濕地保護與恢復、青海三江源生態保護和建設等重大生態工程，中央層面共安排貧困地區林草資金1500多億元，全國新組建2.1萬個生態扶貧專業合作社，吸納120萬貧困人口參與生態保護工程建設[1]。

4.探索生態科技扶貧制度

結合貧困地區自然、經濟與社會等復合系統，在生態環境脆弱地區加強科技支撐，積極運用適宜的成熟生態技術，建立了具有區域特色的生態修復技術體系。加大與科研機構的對接力度，建立“政府+龍頭企業+金融機構+科研機構+合作社+農戶”多位一體的股份合作經營機制，形成科技主動助力扶貧產業、產業需求對接科技成果的局面，以及“專家團隊+先進適用技術研發+科技成果轉移轉化+扶貧產業培育+創業主體培育”的服務鏈條，提高了扶貧成績的持續性和成效性。

生態減貧制度建設存在的短板和不足

1.生態減貧長效機制建設需要進一步深化

2019年習近平總書記在《在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話》中明確指出“穩定脫貧長效機制沒有建立”。今后我國的扶貧工作重點將由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉變，進入到相對貧困新階段，創新并構建一套緩解相對貧困的可持續生態減貧長效機制是我國面臨的新任務和新使命。

2.城鄉統籌生態減貧政策欠缺

改革開放以來，由于城鄉差距較大，貧困人口主要集中在農村地區，我國始終將農村減貧工作作為國家減貧的戰略重點。實踐證明，農村主導型生態扶貧戰略取得了巨大成效。2020年之后，隨著現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽，我國的減貧工作將進入一個統籌城鄉貧困治理的新階段[2]，由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變，如何建立城鄉統籌的生態減貧政策機制需要進一步深化探索。

3.生態產業減貧政策基礎薄弱

生態產業是可持續生態減貧的根基。今年3月，習近平總書記在浙江省湖州市安吉縣天荒坪鎮余村考察時指出，“在保護好生態前提下，積極發展多種經營，把生態效益更好轉化為經濟效益、社會效益”。目前，我國生態產業發展基礎依然薄弱，主要體現在四個方面：一是生態產業的特色不強，同區域相似項目競爭較為激烈，致使后續發展動力不足、經濟效益不高。二是貧困地區普遍缺乏能夠發揮產業帶動作用的技術人才，難以充分激活農村發展的潛力，不易實現脫貧成效的可持續性。三是生態產業發展政策引導力度不足，導致生態產業發展渠道、平臺以及能力支撐缺乏。其中減貧激勵政策不足。一些地方在扶貧脫貧工作成效考核上，主要以強調落實責任為主，缺乏激勵手段，多采取財政資金獎補“輸血型”減貧方式，對于提升人員素養、提供就業機會等重視不夠。對于引入銀行金融機構、社會資本的激勵也有不足，難以匯聚資源形成脫貧扶貧合力。四是缺乏政策統籌實施，利好政策效果不顯著。

構建可持續性生態減貧制度的建議

1.完善生態減貧補償政策機制

一是完善中央與地方財權與事權分工責任，持續加大財政轉移支付力度，明確規范資金應重點用于生態減貧。二是鼓勵地方因地制宜探索生態權益交易、補償基金等市場化生態補償機制，特別是創新綠色金融政策、服務與產品，拓寬生態減貧的資金渠道，鼓勵和引導各類社會資本進入生態減貧領域。三是健全多元化生態補償機制，綜合實施教育減貧補償、科技減貧補償等，拓寬豐富生態補償渠道，切實發揮其對減貧工作的推動作用。

2.健全城鄉統籌生態減貧機制

結合城市現有低保政策基礎，研究制定城市貧困標準，摸清城市貧困規模。適應推進新型城鎮化建設的要求，擴大生態產業、生態補償及生態工程等生態減貧政策覆蓋范圍，建立以保障性減貧為主、開發性減貧為輔的城鄉統籌政策體系[3]，建立多部門聯動的城鄉統籌一體化生態減貧機制。

3.強化生態產業減貧政策機制

一是多措并舉大力培育發展特色生態產業。通過政策、技術、智力、平臺及“互聯網+”等多種方式，引導貧困地區依托資源稟賦優勢，培育發展特色生態產業，孕育新的產業形態，著力打通優質生態資源與產業發展、優質生態產品與品牌發展間的轉化路徑[4]。二是持續推進產業減貧能力建設。加大對重點減貧地區的貧困人員的技術能力培訓力度，培訓內容以與當地相關的生態減貧政策和生態技術應用為主。三是通過督促指導，調動生態產業技術推廣部門的積極性，根據當地情況以及貧困戶的具體特點，實施適應需求的技術指導和能力建設，為生態產業發展提供更為堅實的人力保障。

4.建立生態減貧跟蹤評估機制

■樂隱山居 于懷/攝

一是全面總結生態減貧實踐中的成功經驗和問題教訓，將典型的經驗模式形成案例集、工具包，進行大范圍推廣宣傳，使得貧困地區生態減貧實踐更加科學化、精準化，促進生態減貧走向制度化，形成針對性的生態減貧長效機制。二是建立一套生態減貧政策的評估考核機制，及時對已實施的生態減貧政策進行評估考核，提高政策制定實施的科學性，確保生態減貧政策精準實施。三是建立貧困者返貧的預警機制，及時了解貧困者最新動態，對不合時宜的減貧政策及時進行調整。