川西林盤保護與開發利用模式探索

樂子祺

【摘要】林盤風貌是川西的特有的一種鄉村資源，在鄉村振興的背景下，本文通過對成都市溫江區川西林盤的研究，分析其內在肌理及人文特點，在保護好川西林盤特有的生態人文風貌的基礎上，合理規劃、統籌推進，有序引導資本下鄉，提出一系列促進鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的資本下鄉路徑探索。

【關鍵詞】林盤;保護;開發利用

1、川西林盤現狀

林盤是四川盆地特有的一種人文自然資源，不僅具有良好的生態環境，還富含大量的集體建設用地（宅基地），是一種非常寶貴的土地資源。隨著城市化進程中農業人口向城鎮的大規模轉移以及國家統籌城鄉發展戰略，源于計劃經濟體制和城鄉二元背景下的現有林盤地（主要是宅基地）在保護與開發利用上，逐漸暴露出很多問題，主要體現在以下三個方面：

1.1浪費嚴重

當前，農村宅基地閑置是我國土地資源浪費最嚴重的領域之一。占國土面積的0.4%城鎮建成區（約3.84萬平方公里），居住了全國近61%的人口（含農村進城務工人員）;而占國土面積的1.75%（約16.8萬平方公里）的農村宅基地，僅居住人口了全國39%的人口，農村人均建設用地面積是城鎮的6.84倍。以成都市溫江區為例：全區農村人均宅基地建設面積約161平方米，城市人均建設用地面積約90平方米，農村為城市的1.78倍。如果考慮約2/3的農村戶口在城區居住的情況，實際可達到5.36倍。

據我國城市化進程資料分析顯示，今后20年全國每年將有1200萬人口要從農村轉移到城市，這一趨勢在經濟發達地區更為明顯，從而進一步加劇了農村宅基地閑置浪費。

1.2利用率低

城市的土地能給市民帶來巨量的財富，而農村的土地每年給農民帶來的財產性收入不足3%。在新型城鎮化加速推進的背景下，宅基地閑置與區域經濟發展有巨大的關聯性，地區越貧困，農村人口外流的越多，宅基地閑置的比例越高。就區域內部而言，農村越是偏遠、條件差、發展不充分，外出務工人員就越多，特別是常年在外務工的人員增加，農村宅基地閑置比例曾高，閑置面積曾大。農村閑置宅基地，說閑置，是因為長期沒有人居住，而且很大部分將不可能再有人會居住，已經背離了宅基地的本來用途。農村宅基地有產權、有歸屬、有價值，所有權歸村集體所有，但實際所有權、使用權、處置權都在農戶。

1.3市場有需求

在城市化進程加快的同時，逆城市化現象也逐步呈現。一方面，許多城市居民往往利用周末、節假日，前往生態環境優越的農村地區度假旅游。但是與之配套的相關產業配套設施卻相對匱乏;另一方面，在鄉村振興戰略的號召下，許多投資方尋求企業投資多元化，將目光投入到農村市場，欲投資建設相關旅游度假配套設施，卻往往受制于城鄉二元背景下建設管控措施，造成項目無法快速落地、資金長期沉淀。現有的“土地整理——集體建設用地流轉”模式，主要表現為時間跨度長、整理成本高、靈活性低、市場導向弱的問題，無法真正有效的做到市場與資源的快速對接、流動。

土地是最基礎資源，土地發展是根本目的，作為建設用地的農村宅基地卻長期空置，得不到有效利用，是很大的損失。如果充分釋放這批資源，將會進一步帶動農村產業發展，促進農村生產力提高，加快農村就地城鎮化，提高農村村容村貌，實現村民富裕。

2、開發依據

十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要賦予農民更多財產權利。其中，“保障農戶宅基地使用物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”被認為是破除城鄉二元結構桎梏的重要一步。《決定》提出試點建立農民宅基地的抵押、退出、轉讓機制，明確賦予農民足夠多的財產權利，如果宅基地能進行有條件的流轉、租用，將有效縮小城鄉差距，提高資本與資源的市場化流動。

《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中進一步提出健全農村土地管理制度，“健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。在符合規劃和用途管制前提下，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，明確入市范圍和途徑。建立集體經營性建設用地增值收益分配機制。”

盤活農村存量建設用地，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”

3、開發的原則

《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置”。由于尚無關于宅基地的規范性流轉相關舉措，為此，考慮到溫江區的實際情況，在不違反原則的前提下，探索一種創新的農村集體建設用地（宅基地）利用模式，該模式必須滿足以下幾個原則：

（1）合法性。要保障村民合法利益不收侵害，即農村集體建設用地（宅基地）所有權歸屬不變，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。

（2）公平性。合作雙方主體為村民及投資方，按照市場經濟公平性的原則進行合作。一是要提高村民生活質量。通過盤活農村集體建設用地（宅基地）資源獲得一次性收入，至少能滿足至少大部分村民在外購買普通住房的資金需求;同時，村民每年有可持續性收益。二是要保障投資方合法權益。產業資本能快速落地，項目能迅速建設，資本與資源的市場化流動能加快;

（3）合規性。林盤的開發利用在保護原生態、原住民、原風貌的前提下，在不違背規劃、國土的相關管控要求下，通過對村民現有房屋進行加固、修繕、裝飾，提高村容村貌，不違規違法買賣宅基地，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

為此，我們充分與不同投資商、以及幸福、岷江、友慶等村干部、村民進行充分溝通交流后，本著公平、公開、市場化的原則，提出建立集體建設用地（宅基地）長期租賃使用的模式，充分解決農村區域資源浪費嚴重、利用程度低、產業資本落地慢的局面，提高資本與資源的市場化流動，有效促進資本下鄉，推動城鄉融合。

4、具體操作模式

（1）村民自主。管委會搭橋、鎮（村）與投資方商榷，愿意與投資方合作的村、組每戶村民都與村集體經濟組織簽訂委托協議，全權委托村集體經濟組織負責產業植入的相關事宜。

（2）房屋補償。對宅基地上的房屋（包括林盤地上的樹、墳墓等），嚴格按照川府函[2012]99號文件補償標準進行補償，補償以后房屋及林盤要保持原狀留在原地供投資方使用。

（3）土地租賃。首先租用宅基地及林盤地，對宅基地按照雙方商議的標準，由投資方對宅基地進行租賃（所有權歸村民），租賃期為長期租用，一次性次給付40年租金，給付租金時參考當時的土地價格作適當調整。農用地租賃范圍可根據項目需要進行協商。租金目前按照1200斤大米/畝.年的標準，租金按年支付，一次性租40年。如遇政府征地雙方補償在協議中約定。

（4）建設要求。投資方在農村集體建設用地（宅基地）上進行建設，需滿足規劃、國土的相關管控要求。在建設過程中，投資方須聘請第三方機構分別從環評、質檢、安檢、消防等方面對項目建設的全程監控。

（5）農民安置。對有一定經濟基礎的安排到安置小區自行購買房屋（鼓勵購買商品房），對極少數特殊困難戶，由村集體經濟組織負責安排長期租賃房屋居住。

（6）合同終止。投資方負責經營、維護，如果中途不再經營又無法及時兌現租金，地面建筑無償交付村集體經濟組織處理，投資方不得賤賣地上資產。

選取成都市溫江區萬春鎮新升村12組約100畝用地（其中農用地約85畝，宅基地約15畝）進行試點。該地塊涉及總人數92人，按照宅基地使用權租用、房屋補償、農用地租用的模式，總計支付成本約2370萬元，獲得15畝建設用地及85畝農用地40年使用權。

從村民角度來看，對于有房有地：第一年每人獲得約9.26萬元房屋征用及土地租用費，以后平均每人每年獲得約0.28萬元農用地租用費，第21年獲得約6.8萬元土地租用費。對于無房有地：第1年和第21年平均每人獲得約6.8萬元土地租用費，以后平均每年獲得約0.28萬元農用地租用費。

5、效益分析

通過建立集體建設用地（宅基地）長期租賃使用的模式，進一步促進鄉村振興產業植入方式，加快鄉村產業發展速度，提高農民收入水平，改變農村生產方式，取得良好的經濟和社會效益，主要體現在以下幾點：

（1）保護川西林盤風貌。產業化項目充分利用原宅基地進行建設，嚴格按照傳統川西林盤風貌及空間形態進行管控，使川西林盤風貌得到保護。

（2）改善村民居住環境。村民通過盤活資源，可以自由的選擇環境品質較高的社區居所，脫離了原有的居住環境。

（3）提高村民收入水平。一方面村民可以在項目打工，變身產業工人，解決其就業問題，使其具有工資性收益;另一方面，村民通過盤活資產，長期具有一筆穩定性租賃性收入。同時，保障村民未來還有一份資產可留給后代。

（4）增加政府稅費收入。通過該模式，產業化項目在不違法違規的前提下快速落地，快速投運，對加快區域產業發展、提高產業形態、激活社會資金，具有良好的促進作用。同時，通過一三聯動，會大大增加政府稅費收入。

參考文獻：

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