新形勢下煤炭資源型城市提高經濟抗壓能力的路徑研究

康曉琴

摘 ? 要：我國是一個以煤炭為能源基礎的國家，在全球氣候變暖、環保政策逐漸趨嚴的大背景下，以煤獨大的資源型城市經濟受到了嚴重影響，部分城市整體經濟下滑明顯，勞動力流失嚴重。本文以榆林市為例，通過深入分析城市發展存在的問題，并借鑒國外發達國家資源型城市成功轉型升級的經驗，分析我國資源型城市提高經濟抗壓能力的路徑。

關鍵詞：資源型城市;煤炭;去產能

在我國工業發展初期，資源型城市憑借得天獨厚的天然優勢，得到快速發展，成為各個城市中的明珠。但隨著全球礦業經濟形勢下行，我國產業結構不斷轉型升級，內外因素疊加，資源型城市可持續發展面臨著嚴峻挑戰。當前，我國有262個資源型城市1，部分城市發展已進入衰退期，為避免更多的資源型城市隨資源衰而衰，研究資源型城市可持續發展具有重要意義。榆林市是一個以煤炭為主的資源型城市，能源及能化產業產值占全市工業總產值90%以上，經濟發展“因煤而興，因煤而衰”，煤炭行業對其影響是牽一發而動全身。然而，隨著環境問題獲得越來越多重視，煤炭產業發展將逐漸受限，僅依賴煤炭資源開發難以實現城市的可持續發展。因此，對如何提高資源型城市經濟抗壓能力，實現資源型城市的可持續發展進行研究非常具有現實意義。本文以榆林市為例，通過深入分析城市發展存在的問題，并借鑒國外發達國家資源型城市成功轉型升級的經驗，分析我國資源型城市提高經濟抗壓能力的路徑。

一、去產能以來煤炭行業發展的新形勢2

2016年以來，隨著去產能政策的實施，我國煤炭產業發展逐步回暖，煤炭價格逐步回升。截至2018年底，累計退出煤炭落后產能8.1億噸，提前兩年完成“十三五”去產能目標任務。經過五年時間的行業整合管理，我國煤炭行業呈現出新的發展特點，同時也面臨著國際國內新的發展形勢。

（一）全球煤炭市場需求量逐年下降

隨著低碳時代的到來，2014年以來全球煤炭總產量及總消費量出現明顯下滑（見圖1）。煤炭需求增長緩慢的原因主要是由于發達國家正在放棄煤炭，煤炭消費量逐年下降，而印度和其他新興經濟體正在轉向煤炭，以迅速增加發電量來滿足經濟發展需要（見表1）;但長期來看，新興經濟體煤炭需求的增長無法抵消歐美等發達國家煤炭消費的下降程度。國際能源署（IEA）發布的《全球煤炭市場報告（2018-2023）》顯示，歐盟28國將逐步淘汰煤炭，且各國已制定了相應的煤炭淘汰政策（見表2）。因此，未來世界各國將會逐漸走向無煤化時代。

（二）國內煤炭生產消費比重逐年下降

雖然短期內我國以煤炭為主的能源格局不會改變，但低碳發展是中國的最終目標。在哥本哈根氣候峰會上，我國承諾每年以1%的速度降低煤炭在能源消費中的比重。數據表明，我國煤炭生產能源結構占比自2011年峰值（77.8%）以來持續下滑，2018年一次能源生產結構中煤炭占比較2011年下降8.5個百分點;同時，2018年我國煤炭占一次能源消費比例首次低于60%（見圖2）。

（三）我國可再生能源產業發展迅速

在綠色環保可持續發展理念的推動下，我國清潔可再生能源生產和消費實現快速增長。《中國可再生能源發展報告（2018）》指出，我國水電、風電、太陽能發電、生物質能、地熱能等可再生能源實現規模化發展，截至2018年年底，裝機容量達到72896萬千瓦，占全部電力裝機容量的38.4%，同比增長11.7%。我國清潔可再生能源占比逐年上升，水電、核電、風電的能源生產比重從2009年開始比重超過原油和天然氣，成為我國第二大能源供給產品;從2011年開始迅速發展，2018年在一次能源生產結構中的比重為18%，較2011年提升8.4個百分點（見圖3）。

（四）煤炭產區走向集中且行業集中度進一步提高

隨著去產能政策的實施，我國煤炭開采布局也進一步優化，煤炭生產重心加速向內蒙古、山西、陜西地區集中（見圖4）。2017年全國煤炭產量排名前10名的省份占全國煤炭產量的比重接近91%，較2007年上升14.9個百分點。僅內蒙古、山西、陜西三省的產量占比就高達66.7%，較2007年上升19.6個百分點。煤炭產業集中度更高，應對風險的能力越強，對煤炭產量的調整能力也更強。

二、榆林市城市發展現狀及存在問題

榆林市位于黃土高原和毛烏素沙地交界處，資源豐富，被譽為“中國的科威特”。全市已發現8大類48種礦產，尤其是煤炭、石油、天然氣、巖鹽等能源礦產資源富集一地，開發潛力巨大。雖然榆林市有著明顯的資源優勢，但產業結構單一，產業結構不平衡等問題仍然突出。

（一）產業結構不平衡，第三產業發展滯后

2018年榆林市實現地區生產總值3848.62億元，一產、二產、三產占比分別為6%、62.8%、31.2%。與全國三次產業分布比較來看，一產占比與全國水平接近，二產占比遠超全國22.75個百分點，三產占比低于全國21.02個百分點（見表3）。榆林市產業結構不平衡問題較為突出，第三產業發展低于全國平均水平，而第三產業的發展水平代表經濟發展質量的高低，如美國的第三產業占比高達80.05%。因此，榆林市雖然經濟多年來快速發展，經濟總量較高，但經濟發展的質量相對較低。

（二）產業發展集中于初級產業，產業鏈延伸不足

從分行業數據來看，榆林市GDP貢獻率主要來自于工業，占比近60%，且主要以煤炭開采及其相關產業為主，占比46.96%，產業發展單一（見表4和表5）。2018年煤炭開采洗選業、石油天然氣開采業工業總產值占規模以上工業總產值58.4%，增加值占規模以上工業增加值71.8%。全市生產原煤4.56億噸，轉化率僅為19.5%，較2015年下降0.4個百分點，煤炭轉化率仍比較低，產業鏈延伸不足，產業層次不高。例如，神木縣煤炭資源比重占到全國的1/10，而轉化率僅為22%左右，原因是煤化工產業仍然停留在以大宗基礎化學品產銷為主的產業鏈中低端和發展的初級階段，下游深加工發展不足，缺乏終端產品，可獲取的附加值較低。

（三）區域經濟發展不平衡，南北差距較大

榆林市能源主要分布在與內蒙和山西省交界的北面，北六縣擁有資源較為豐富，經濟發展較快，包括榆陽、神木、府谷、靖邊、定邊和橫山，生產總值總計3495億元，占全市90.81%。而南六縣沒有資源優勢，地處黃土高坡，經濟發展較為落后，包括綏德、米脂、佳縣、吳堡、清澗，生產總值總計353.72億元，占全市9.19%，南北發展差距明顯（見表6）。區域經濟發展這種不平衡狀態，一方面，會致使地區間貧富差距拉大，煤炭產區的快速發展會推高整體區域的消費水平，這就使發展緩慢的非煤產區被迫提高生活成本，嚴重影響經濟進一步健康平穩發展;另一方面，房價、人工成本的快速上升增加了本地非煤產業的成本，不利于企業發展，尤其是中小企業。

（四）高新技術產業落后，人才吸引力不足

目前榆林已進入創新轉型、跨越發展的關鍵時期，但高新技術產業發展較為落后和人才引進乏力成為制約全市經濟社會發展的重要因素。榆林市高新技術產業規模總體較小，全市高新技術成分僅占全部高新技術產業的19.1%、全部工業的2.56%，且結構水平較低，高技術邊緣化趨勢明顯。此外，由于人才缺乏和客觀條件制約，絕大部分企業還難以勝任重大研發活動，技術創新能力比較薄弱，轉化科研成果的力度較低。

三、發達國家能源型城市成功轉型的經驗借鑒

（一）法國洛林地區

法國洛林地區是一個煤炭資源豐富的地區，該地區在二戰后迅速發展為法國的重工業基地，以煤炭、鋼鐵工業為主，產業結構比較單一。1960年以后，隨著開采成本的上升及國外能源產品的競爭，洛林地區的資源產業失去了優勢，煤炭相關企業大量倒閉，當地經濟迅速下滑。在此背景下，洛林地區被迫開始尋求工業轉型的道路。其主要做法為：

一是產業轉型與體制轉軌相結合，以體制轉軌帶動產業轉型。例如，深化煤炭與鋼鐵企業的市場化程度，對大量國有企業進行改制，轉變為股份制公司;大力扶持股份制及私營中小企業的發展，提高市場活躍度。

二是政府建立專門的資金支持平臺，為產業轉型服務。政府成立了礦區工業化基金，每年提供1500萬歐元資金，共提供十年，幫助礦區改善基礎設施和發展高新技術產業;建立了礦區再工業化金融公司，為企業提供貸款，引導發展新型產業，優化產業結構。

三是重視解決產業轉型帶來的結構性失業問題。成立了專門機構負責對下崗職工進行轉崗培訓，支持結構性失業人員進行創業，對創業人員進行免費咨詢、培訓，并提供小額優惠貸款。后期，洛林地區的失業率低于法國其他地區。

四是大力吸引外部及外資企業進入，加快產業轉型速度，使經濟轉型和結構調整與國際接軌。廣泛開展國際合作，制定了一系列優惠政策，吸引外資企業在洛林落地生根，政府對于外資企業建設給予50%的資金支持。

然而，洛林地區是在危機后開始轉型的，因而用時三十多年才轉型成功。現在的洛林由衰退走向新生，汽車、電子、塑料加工等產業取代煤炭、鋼鐵產業成為主要產業。

（二）德國魯爾地區

德國魯爾地區是德國最重要的工業區之一，其煤炭資源占原西德煤炭總儲量的75%，是一個典型的資源型城市。1960年以后，魯爾地區同樣面臨著煤炭銷量大幅縮減，經濟迅速下滑的局面。不同于法國洛林，該地區最終成功轉型成為一個文化城市。其轉型經驗主要為：

一是調整升級產業結構。一方面，精細化發展原有產業，合理化工作布局。對煤炭產業實行集約化經營，關閉嚴重虧損的煤礦，提高機械化作業水平，按照規劃引導新建企業向邊緣地帶遷移;另一方面，重視發展新興產業，出臺優惠政策吸引軟件和信息服務等高新技術產業落戶。

二是加強基礎設施建設，重視環境保護。一方面，完善交通運輸網，全方位建設高速路和水運線路，極大提高了運輸效率，吸引了更多企業落地;另一方面，大力改善環境，限制污染氣體排放，建立空氣質量監測系統，建設了大量風景優美的產業園區，吸引大批企業落戶。

三是充分挖掘老工業基地的文化資源，大力發展文旅產業，將一個冷冰冰的工業城市轉變為一個溫暖的文化城市。魯爾地區利用老工業基地的歷史背景，建立了采礦博物館，將廢棄的工業建筑物改造成各種服務設施和文化藝術景點，成為世界上有特色的旅游城市。

經過綜合整治，魯爾地區經濟結構趨于協調，工業布局趨于合理，經濟由衰退轉向繁榮，改變了重工業區環境污染嚴重的局面，成為環境優美的地區。

四、我國資源型城市提高經濟抗壓能力路徑研究

從國際上轉型成功的國家來看，經濟轉型是一個漫長的過程，不是一蹴而就的。法國洛林地區和德國魯爾地區工業發展時代較為接近，都是在上個世紀60年代出現危機，然而政府開始全面有力度地支持轉型卻是從90年代才開始的，因此這兩個地區雖然最終成功實現了轉型，但卻經歷了三四十年漫長的時期。我國能源發展遠慢于這兩個地區，可以借鑒這些成功轉型的經驗，盡早對資源型城市進行合理規劃，及時實現轉型升級。

（一）推動體制改革，優化營商環境

為保證資源的合理有效利用，我國的天然資源在某種程度上帶有一定的自然壟斷性。因此，國有控股企業在自然資源行業里占據了半壁江山，在一定程度上降低了行業發展速度和市場效率。可以借鑒法國洛林地區的改革，一是對國有企業進行市場化改革，大力支持、引導股份制及私營企業的發展，提升市場活躍度。二是不斷優化營商環境，吸引更多的高新技術企業落地生根，加快產業轉型升級速度。

（二）進一步加強基礎設施建設，優化人居環境

“筑巢引鳳”，沒有完善的基礎設施，即使鳳凰來了也不會長久。因此，基礎設施建設是經濟發展的先驅。一是要完善交通網絡建設。資源型城市多地處偏遠，交通不發達，各類產品的運輸成本極高，完善的交通網絡可以助力經濟發展。二是完善企業生產配套設施的建設，如電網系統、環保凈化系統等。三是優化人居環境的建設，提升人才吸引力。提高教育、醫療等公共服務水平，合理控制房價，完善休閑娛樂設施的建設，建設宜居城市。

（三）推動能化產業與新興產業融合發展，提升產業競爭力

資源型城市的發展要依靠資源，但也要超越資源。一是要深化現有產業的發展，加大高新技術對傳統資源行業的投入力度，提高傳統資源的生產效率，將現代服務業與傳統能源相結合，提高產品附加值。二是要逐步加強非資源產業發展，由從前單一產業過渡到多種產業并舉的產業體系，實現多元化發展。應擴大對外開放力度，吸引外商投資辦企業，尤其是具有高新技術優勢的企業，合作提升本地技術水平，提高當地企業的國際競爭力;出臺優惠政策，吸引各類相關產業擴大投資和遷入區內;大力發展中小企業，引導中小企業分布于各個產業，活躍地區經濟。

（四）挖掘非資源產區發展優勢，優化區域經濟結構

資源型地區的資源分布不均勻，會導致經濟發展滯后。一是要加強非資源產區產業幫扶，依據自身發展特點因地施策，圍繞其特色產業進行幫扶;加強基礎設施和產業園區建設，在充分挖掘自然人文資源的前提下，培育新的經濟增長點，特別是文化旅游產業。二是非資源產區要營造良好的市場環境吸引外來企業投資，讓更多的項目和實力雄厚的企業家通過產業轉移、飛地經濟等方式與資源地區共建園區、共享資源。

（五）抓住“一帶一路”合作機遇，延長產業發展周期

“一帶一路”沿線及相關國家多為新興經濟體和發展中國家，普遍處于經濟上升期，基礎建設、電力缺口巨大，煤炭需求旺盛。我國煤炭資源行業已發展到一個中后期，而東南亞國家的煤炭資源行業還處于發展初期。因此，如果能實現產業轉移，延長產業發展的周期，將會給資源型城市爭取到更多的經濟轉型升級時間，不至于遭受迅速的經濟下滑帶來的傷痛。

參考文獻

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Abstract：China is a country with coal as the energy base. Under the background of global warming and increasingly stringent environmental protection policies， the economic development of energy-intensive cities dominated by coal has been seriously affected， and the overall economy of some cities has declined significantly as well as the labor force has been seriously lost. Therefore， it is of great significance to study the development of energy-intensive cities. This article takes Yulin City as an example to analyze how to improve the economic stress resistance of energy-intensive cities.

Keywords： energy-intensive cities; economic stress resistance; coal

責任編輯、校對：吳思綺