分析PPP 模式在智慧城市中的運用與發展
——基于國內典型PPP 模式對比

張茜瑤 李亞雯（上海外國語大學）

引言

智慧城市綜合運用傳感技術、物聯網、云計算、互聯網等現代信息技術組成的覆蓋全區域的感知網絡，結合各類創新概念，將城市脈絡結構有效鏈接，全方位集成服務系統，旨在整合資源，優化城市管理，提高市民生活水平。智慧城市建設可以分為頂層設計和具體應用兩大類：在頂層設計方面，以城市發展需求為出發點，建設總體架構。具體應用場景方面，以人為本，依托互聯網等技術將城市應用智能化，覆蓋生產、消費、醫療、交通、居民區等。

基于可持續伙伴關系的理念，PPP 是一種通過政府與社會資本的長期合作，共享利益，同擔風險，進行公共基礎設施建設的模式。在智慧城市發展過程中，PPP 模式的結合有利于促進城市建設的融資渠道多元化。政府與社會資本建立協作關系，依托各自的競爭優勢，整合社會資源，能夠有效激發社會資本的投資活力，推進產業結構和經濟結構優化升級。同時，PPP 模式有利于轉變政府公共服務職能，信息技術水平的提高能夠有效提升政府公共服務的質量與效率，進一步建立健全財政投入與管理制度，提升國家治理能力。

國內典型PPP 模式對比

我國PPP 模式的發展一直基于政策導向原則。20 世紀90 年代以來，由于基礎設施建設需求不斷增大，我國政府加大對公私合營及特許經營模式的支持力度。2013 年后，PPP 模式再次備受關注。在十八屆三中全會上，黨中央強調了經濟體制改革要不斷推進投融資體制改革，處理好政府和市場的關系。后續，更是繼續出臺了如下政策，支持政府和社會資本友好協作：國家發布了《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式；發布了《國務院辦公廳關于加快融資租賃業發展的指導意見》，推動創新經營模式，探索融資租賃與政府和社會資本合作融資模式相結合。

我國PPP 模式在智慧城市中的發展運用，較為典型的主要有外包、特許經營和私有化三類，下面逐一通過案例進行分析：

（一）外包類

外包類的PPP 模式是指政府投資，社會資本對項目中的一項或多項進行承包的政企協作方式。在此過程中，社會資本只負責項目設計規劃、實地建設、后續完工維護等，并通過政府付費獲得收益，同時承擔較低的投資風險。安徽省滁州市來安產業新城項目就運用了外包類PPP 合作模式，采用政府與社會資本方華夏幸福協作的方式，基于“政府主導、企業運作”的部分項目外包原則，打造來安縣新興城鎮和工業化建設系統，為其發展獻計獻策。

（二）特許經營類

在特許經營模式下，社會資本參與部分或全部投資。由于社會資本亦承擔了部分風險，項目公司在設計規劃項目過程中會更多地考慮成本效益原則，而不是一味追求眼前利益。

相較于其他模式，該模式中社會資本方長期的經營能為私人部門帶來可觀的收入，更多的風險轉移使項目公司更多考慮項目成本。但缺點在于特許經營項目在較大程度上會受到受政府價格調控影響，要求的管理運營能力較高。

（三）私有化類

私有化模式是指政府部門與社會資本通過契約將公共項目的所有權轉為私人擁有。包括完全私有化與部分私有化。完全私有化是指，公共項目所有權完全為私人持有，私人購買或建設經營某項基礎設施并接受政府部門的管理和監督。部分私有化是指，社會資本通過部分持股方式擁有設施，與公共部門共同管理并承擔風險。

相較于其他模式，該模式的特點為合同期限是永久，私有化使政府財政壓力得以緩解，為私人部門提供較大的操作空間，使公司優勢得以利用和展現。

智慧城市PPP 模式現階段面臨的問題

（一）合作主體的“擠出”效應

PPP 項目中所涉及的社會資本包括國有資本、民營資本和混合資本。但實際上，政府在PPP 項目協作伙伴的篩選上具有一定的傾向性，合作對象中國企、央企占有較大比重，而民營和混合資本占比較小。對于這兩類資本而言，PPP 項目的準入門檻高，且大型公共服務項目投資規模大，回報周期長，風險偏高。由此，在PPP 項目中，國有資本對其他兩類資本的“擠出”較為顯著，PPP 的理想參與主體與實際參與主體之間的差異，不但無法充分實現PPP 項目的設計初衷，亦無法有效推動民營和混合資本的高質量運作。

（二）項目落地難、實施少

PPP 項目落地難，可操作性與可實施性不強的主要原因是融資難問題。現階段PPP 融資的主要渠道仍然是商業銀行，商業銀行則會重點關注項目公司的信用評級、項目的杠桿率和投資回報率。由于PPP 項目大多定位于公共服務和基礎設施領域，其融資和建設時間長，投資回報率低，經營性質較弱，公益性則較為顯著。PPP 融資所采取的是在項目資本金基礎上貸款的方式，使得本應政府全額出資的公益性項目往往被設計成以資本金為基礎的高杠桿投資項目，這不但增加了政府未來支付的隱形負擔，更是違背了經濟發展規律。從融資渠道上講，由于商業銀行承擔著高杠桿率和低投資回報率的風險，其可能并不傾向于向PPP 項目提供周期長、利率低的資金支持，因而造成了融資困難、落地困難等問題。

（三）政策不完善與合作不契合

在政府與社會資本的協作過程中，社會資本的融資渠道過于單一，缺乏政府支持的政策性融資制度和專項資金保障制度支撐；與此同時，社會資本參與公共服務與基礎設施建設，沒有配套的稅收政策、透明公開的補貼政策和土地使用政策，將項目隱性成本和稅收負擔轉移到社會資本身上，造成了經濟效率的損失。

在合作主體的契合度問題上，雙方難以通過信用評價體系建立互信關系。政府擔憂社會資本最大化自身利潤，在開展項目過程中偷工減料，無法保質保量地完成項目建設。社會資本擔心地方政府對PPP 的認知與自身認知不一致，存在“越位”監管問題，兩者在合作時的不契合亦會造成PPP 項目建設的顯隱性損失。

智慧城市建設中PPP 問題的應對策略

針對PPP 項目在智慧城市建設過程中存在的上述問題，本文主要提出以下應對建議：

（一）規范PPP 項目主體選擇

政府在篩選PPP 項目協作主體時，應按照合理的標準，適當地為非國有資本的參與創造平等機會和條件，規避準入門檻過高問題。同時，應當通過競爭擇優的方式選拔具備較強風險承擔與項目運營能力的社會資本，在考察項目公司信用評級和管理能力的基礎上，平等協商，擇優合作。為了保證項目實施的質量，政府還應建立針對項目公司服務和績效水平的評價和反饋系統：對績效水平高、信用等級好的社會資本，及時給予公開、透明的對價和補貼，保障其經營的可持續性；對于績效水平低、存在弄虛作假的社會資本，及時終止合作或拉入合作“黑名單”，保障PPP 項目的高質量運作。

（二）建立基于PPP 項目的融資創新和政策性支持

PPP 項目自身具有公益性，商業銀行的單一融資方式往往會制約其發展。解決PPP 項目在商業銀行融資難問題，可以先從降杠桿開始，盡量規避不考慮項目實際，只生硬地按照資本金確定融資金額的風險行為。在融資過程中，應從促進基礎設施建設角度選擇合適的杠桿比例。與此同時，應將保險資金這類具有較長期限，較低成本和較大規模的資金盡快與PPP 項目對接，并在風險可控的前提下降低優質PPP 項目資產的永續債融資門檻，推動各類中長期融資工具與PPP 項目的創新式合作。此外，政府還應制定針對PPP 項目的政策性融資方案，安排農發行、國開行等政策性銀行為PPP 項目建設提供專項資金支持，同時強化對其金融風險防控監管。

（三）優化完善相關政策

進一步優化完善與PPP 項目配套的融資政策，在風險可控的條件下最大化降低長期融資成本；完善相應稅收政策，降低社會資本稅負和成本支出，在PPP 項目相關所得稅、增值稅等方面給予相應的減免；優化補貼機制，確保社會資本的合理收益，避免將項目債務完全轉嫁到社會資本身上，做到公開、透明、及時；優化土地使用政策，降低PPP 項目相關土地使用費。

完善和規范政府與社會資本的雙向信用評價機制，建立信用合作平臺和合作黑名單制度，將社會資本績效水平和政府承諾兌現度納入信用考核體系，優化對合作主體的信用篩選，增強雙方合作的信任感和契合度。同時，在雙方合作過程中，基于平等尊重的原則，社會資本應及時向政府匯報項目進展和資金使用情況，并提供相關證據，政府部門應在信任原則下對社會資本進行合理、規范與適度的監管，做到既不“越位”，也不“缺位”，從而鞏固和諧長久的有效合作關系。