淺談掃黑除惡背景下的基層治理創新

摘? ?要： 掃黑除惡工作關系到人民幸福感、獲得感、安全感的提高，是當前基層治理的重要方面。在當前掃黑除惡與基層治理中存在專業力量不足、普通群眾失語等現象。二十多年前寧德三都澳海域綜合治理中也存在類似的情況，經過多年的探索，三都澳海域實現了有效綜合治理。在當前掃黑除惡與基層治理中，可以借鑒三都澳海域綜合治理的經驗，加強基層黨組織建設，發動群眾，深挖線索，提高治理能力，形成長效治理機制。

關鍵詞： 掃黑除惡; 治理體系; 治理能力; 基層

中圖分類號： D669.8? ? ? 文獻標識碼：? A? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.015

On the Innovation of Grassroots Governance Under the

Background of Anti Corruption

——Taking the Comprehensive Management of Sanduao Sea Area as a Sample

ZHENG Zhuang-li

（Party School of Ningde Municipal Committee of CPC， Ningde 352100， China）

Abstract： The work of anti-corruption is related to the improvement of peoples sense of happiness， sense of gain and sense of security， and also an important aspect of current grassroots governance. At present， there are some problems such as the lack of professional strength and the aphasia of ordinary people in the current anti-corruption and anti-corruption and grass-roots governance. More than 20 years ago， there was a similar situation in the comprehensive management of Sanduao sea area in Ningde. After years of exploration， Sanduao sea area has achieved effective comprehensive management. In the current anti-corruption and grassroots governance， we can learn from the experience of comprehensive management of Sanduao sea area， strengthen the construction of grass-roots party organizations， mobilize the masses， dig deep into clues， improve governance capacity， and form a long-term governance mechanism.

Key words： anti-corruption; governance system; governance capacity; grassroots

一、問題的提出

黨的十九大報告提出：“建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業。”[1]2018年1月中共中央、國務院發出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，《通知》指出，為深入貫徹落實黨的十九大部署和習近平總書記重要指示精神，保障人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安，進一步鞏固黨的執政基礎，黨中央、國務院決定，在全國開展掃黑除惡專項斗爭[2]。這是繼2000年、2006年的兩次打黑除惡專項整治斗爭后，我國繼續深化對黑惡勢力的整治力度，并且從原來的“打黑除惡”向“掃黑除惡”深化。盡管只有一字之差，但意義不同。首先，“掃”字表明打擊黑惡勢力的深度，我們對黑惡勢力采取的是“零容忍”的態度，絕不姑息、打擊到底的決心;“掃”字表明打擊黑惡勢力的廣度，我們對黑惡勢力的打擊涉及各行各業、各個領域，無死角。

涉黑涉惡問題不僅關乎老百姓切身利益，更關乎中國社會大局穩定以及基層政權的牢固。在基層開展掃黑除惡，不僅僅是打擊黑惡勢力、保障人民安居樂業，實際上也是在探索新時代基層治理的方式、方法。

筆者選取三都澳海域綜合治理為樣本。三都澳海域打擊黑惡勢力工作起于二十多年前，并且取得了一定的治理效果，對當前學術界研究掃黑除惡與基層治理有一定的參考價值，其經驗做法對當前掃黑除惡工作的開展以及基層社會治理有一定的借鑒意義。

二、掃黑除惡與基層治理的樣本——三都澳海域綜合治理分析

（一）三都澳海域基本情況

20世紀90年代，以海上網箱養殖為主體的“藍色產業”在三都澳迅速興起。與此同時，強買強賣、欺行霸市、圈占海皮、壟斷開發等丑惡現象也隨即而來[3]。

在三都澳海域，一伙以“藍藍刀”為首的惡勢力團伙經常持刀上漁排，以收“保護費”的名義入干股，要求養殖戶簽訂協議，否則就要摧毀漁排、砍人放血，以此達到攫取漁民財產的目的。在一年多的時間里，“藍藍刀”團伙通過同樣的方式敲詐了30多家養殖戶，強行掠走了5000多斤大黃魚、10多萬元人民幣;而以“玉帝”為首的惡勢力團伙則以發放“貴賓卡”的形式，逼迫海上餐廳、養殖戶在多張卡上簽下姓名、電話并且印下手印，只要有人持此卡片到餐廳用餐，餐廳老板就必須免費為其提供服務并且無條件滿足其要求，而一旦持有該卡片的人向養殖戶賣餌料，養殖戶就必須高價購買，否則其生命、財產將受到嚴重威脅，受此威脅的養殖戶同樣多達30多家;還有一伙以“恐龍”為首的惡勢力團伙將印有“恐龍”的浮球鋪到三都澳海域，聲稱“要養魚、先買?！?，否則誰也別想在此養魚;另外一伙以“飛仔”為首的惡勢力團伙則以發放中介單，強行低價購買養殖戶的魚……類似這樣的黑惡勢力在90年代的三都澳海域曾經經常出現。據不完全統計，僅1997年一年，三都澳海域養殖戶被強行掠走的財產達到800多萬元[4]。

4. 綜合治理，服務群眾。2003年，在三都漁排黨支部的基礎上，三都澳海域引入了社區管理的機制，創辦了全國第一個“海上社區”，開啟了全面綜合治理的歷程。海上社區以全心全意為人民服務為宗旨，采取“三個跟進”的工作方式，即經濟發展到哪里，保障工作就跟進到哪里;治安熱點在哪里，管理工作就跟進到哪里;人民需要在哪里，服務工作就跟進到哪里，為海上社區提供全方位的綜合治理。在維護社區安全穩定的基礎上，海上社區在漁民生產、生活上發揮了積極作用，組織漁民進行養殖技術培訓、開拓市場、打開銷路、組織專家給魚看病等，同時與多部門溝通，逐漸解決了居民用水、用電、通信訊號等問題。2015年，習近平同志提出將軍民融合發展上升為國家發展戰略，寧德市積極踐行軍民融合國家戰略，在三都澳海域開展“三個融合”，即黨建融合聚民心，執法融合固邊防，服務融合促發展。軍民融合為三都澳海域的綜合治理又增加了一道防線。

從三都澳海域的綜合治理中可以看出，二十多年來，它的治理是比較成功的，尤其在掃除黑惡勢力這方面取得的效果是有目共睹的?？偨Y三都澳海域綜合治理的經驗做法，對當前我們深入進行掃黑除惡與基層治理是有必要的。

三、當前掃黑除惡與基層治理工作中面臨的難題

隨著經濟社會發展，我國的國家治理也在逐步推進，在各項治理中取得了一定成效。與此同時，經濟快速發展，社會矛盾也越發凸顯，我國基層治理中的痛點、難點逐漸顯露出來。

（一）違法犯罪更加隱蔽

2006年，黨中央部署開展“打黑除惡”專項整治工作，而三都澳海域更早在1998年就開始這項工作。經過10多年的“打黑除惡”專項斗爭后，黑惡勢力在我國總體上得到遏制，但在基層還廣泛存在。隨著全國各地打擊“黑惡勢力”的力度加大，黑惡勢力活動逐漸趨于隱蔽。黑惡勢力通過改變組織形態，進而轉變攫取利益的方式，他們開始向一些新的領域發展，使其違法犯罪行為更加隱蔽。如通過家族勢力開辦公司、壟斷當地某一行業等方式，對原來的黑惡勢力組織進行“漂白”，使其組織形式看起來“合法化”，從而游走于犯罪與違法之間。盡管三都澳海域對“黑惡勢力”治理開始比較早、效果比較明顯，但也存在一些隱蔽的勢力。隨著黑惡勢力組織形式的“合法化”其隱蔽性越來越強，這也為當前“掃黑除惡”與基層治理工作帶來了難題。

（二）基層具有黑惡勢力滋生的土壤

基層黑惡勢力之所以能夠長期存在，主要原因是存在滋生土壤。個別基層黨組織存在軟弱渙散的現象，尤其是個別農村黨政領導對黑惡勢力犯罪的嚴重危害性認識不足，存在不愿打、不敢打、不真打、不深打等問題，這也助漲了黑惡勢力的發展。甚至個別基層黨政領導本身是黑惡勢力團伙成員，通過賄選、拉票等不正當手段掌握基層政權，進而獲取更多的利益。由于基層面廣，國家治理體系中的專業力量在基層治理方面還無法實現全覆蓋，這也為基層黑惡勢力提供了滋生的土壤。

（三）基層治理主體存在缺位現象

當前基層治理中，普遍存在治理主體缺位的現象。

首先，普通民眾作為最廣泛的治理主體卻沒有充分發揮其應有的主體作用。在基層治理中，尤其是廣大農村，一個村莊中占多數的普通村民往往在村莊治理中處于缺位的狀態。他們由于缺乏必要的法律知識和公共治理意識，對村中事物經常抱著事不關己的態度。由于自身能力較弱，對黑惡勢力存在懼怕的心理，群眾害怕舉報后遭到報復，因此更多人希望“多一事不如少一事”;同時，由于文化水平不高，他們接收的信息相對較少，特別是政治信息少、政治資源缺乏，自身組織化水平相對較低，導致他們在村莊公共事物中產生無力感。信息資源的相對匱乏以及經濟、政治地位的低下決定了這些普通村民在村莊公共治理中處于弱勢。因此，一旦這些普通村民被個別別有用心的非治理精英、甚至黑惡勢力利用，整個村莊的治理就會出現偏差[5]。

其次，“掃黑除惡”專業力量不足。在全國“掃黑除惡”大背景下，盡管各地都加強了“掃黑除惡”力量，但由于基層面廣、專業隊伍人員有限，而黑惡勢力又滲透各個領域，所以，在當前基層“掃黑除惡”過程中依然存在專業力量不足的問題。打擊黑惡勢力迫切需要專業掃黑除惡隊伍的介入。由于掃黑除惡專業力量的缺乏，一些行業領域仍舊存在黑惡勢力行為（例如：校園暴力、農村宗族黑惡勢力等），由于缺乏有效監管機制，這些行為還無法得到全面徹底防控。

最后，“掃黑除惡”社會各界參與較少。目前，除了國家相關部門積極開展“掃黑除惡”工作以外，社會各界積極主動參與“掃黑除惡”工作的較少，在“掃黑除惡”工作中沒有見到非政府組織的身影?！皰吆诔龕骸钡恼嬲x在于整個社會形成“黑惡勢力，人人喊打”的氛圍，而要想取得“掃黑除惡”專項斗爭的勝利，必須要充分發揮“掃黑除惡”專業力量、群眾以及社會各界這三大治理主體的力量，而目前這三大主體都存在不同程度的缺失。

四、深化掃黑除惡，加快基層治理創新

三都澳海域治理是我國基層社會治理的一個縮影，既有基層治理的普遍性特征，也存在一定的特殊性。從當前掃黑除惡與基層治理工作出發，結合三都澳海域治理的經驗與當前基層治理存在的問題，還需要從以下幾個方面進行努力：

（一）加強基層黨組織建設，筑牢基層戰斗堡壘

習近平總書記強調，“加強基層組織建設，是鏟除黑惡勢力滋生土壤的治本之策、關鍵之舉，務必把這個基礎夯實筑牢”。當前，我們進行基層治理，首要的是加強農村基層黨組織建設，進一步加大掃黑除惡力度。首先，加強對基層干部選舉的監督，把好基層黨組織建設的第一關。拓寬群眾視野、提高群眾站位，尤其是在廣大農村，要積極引導群眾在選能人的同時，更加注重干部的品德，選取的干部要具有公心，有服務群眾、帶領村民發展致富的決心，而不是為自身利益、家族利益謀權、謀私。其次，對軟弱渙散的基層黨組織要加大整頓力度。對軟弱渙散組織進行輸血的同時，引導其有序“換血”，進而進行自身的“造血”，同時在制度上保證整頓工作的開展。通過對軟弱渙散組織的整頓，讓基層黨組織在治理中發揮其應有的作用，大膽對基層黑惡勢力說“不”。再次，紀檢監察機關要將基層黨員干部涉黑涉惡問題納入工作重點。對基層黨組織隊伍中出現的涉黑涉惡人員堅決打擊，絕不姑息?；鶎狱h員干部作為群眾身邊的干部，直接服務群眾，其行為最能影響群眾的幸福感、獲得感、安全感。隨著全國反腐倡廉工作的開展，基層黨員干部的違規違紀問題，尤其是腐敗問題得到各界的關注，然而在這腐敗背后的涉黑涉惡問題卻很容易讓人忽視。因此，我們要深挖基層黨員干部腐敗背后的線索，一旦涉及黑惡勢力問題，尤其是“保護傘”問題，紀檢監察機關應迅速與相關部門聯系，及時共同全力打擊黑惡勢力。

（二）深化源頭治理，鏟除黑惡勢力滋生土壤

在掃黑除惡與基層治理工作中，應當深化源頭治理，從源頭上鏟除黑惡勢力滋生的土壤。首先，加強法律普及。當前應當加大對掃黑除惡知識的宣傳，切實提高基層民眾的法律素養，讓群眾在知法守法的同時，知道拿起法律武器保護自己的權益。其次，深挖線索。加大對基層黑惡勢力的打擊力度，以抽絲剝繭的方式挖掘線索，重點挖掘黑惡勢力背后的“保護傘”。與此同時，加強對黑惡勢力的預防，從線索中發現苗頭，立刻進行打擊，掐斷黑惡勢力滋長的勢頭，形成震懾力量。再次，強化科技支撐。隨著科技進步，電子技術在基層治理方面的應用也日益成熟。在當前基層治理中，通過強化技術支撐，可以有效解決不少治理難題。例如，通過增加監控探頭，可以解決基層治理取證難的問題，同時還可以有效預防違法犯罪行為的發生;通過云計算等方式，根據居民用水、用電等情況可以判斷居民家中的異常狀況，達到預防的目的。

（三）發動群眾力量，提高群眾參與治理意識

群眾的力量是無窮的，然而在當前基層治理中卻缺少群眾的身影。主要原因是缺少相應的參與機制，導致群眾整體參與意識不強。因此，我們在今后的治理中，應充分發揮群眾的智慧，在治理體系中實現人人參與、主動參與的目標。首先，我們要樹立主人翁意識，通過體制機制創新，搭建平臺，讓基層群眾主動參與到治理中來，發揮群眾基層治理主體作用，釋放群眾的基層治理智慧，打造共建共治共享的掃黑除惡格局，大力營造“我為人人、人人為我”的氛圍。其次，努力培養群眾法律意識，尤其是證據意識，讓群眾理性參與到基層治理中來。再次，嚴格做到保護群眾隱私，讓人民群眾在基層治理中敢參與、并且愿意參與。最后，積極培育社會組織，對自身能力相對較弱的群體給予必要的幫助，主動關心他們，增加法律援助等。此外，在基層治理中，我們還應當考慮到黑惡勢力鏟除后，我們應如何構建起良好的鄉土關系、社區關系、政商關系等，用積極、健康、有序的社會力量取代原有的黑惡勢力，形成全社會協同治理的氛圍。同時建立健全村規民約，形成一套行之有效的基層治理參與制度。

（四）建立現代化治理體系，實現基層綜合治理

掃黑除惡不是簡單的懲治違法犯罪、維護社會穩定工作，它涉及社會治理體系和治理能力的方方面面。由于這項工作涉及各個領域、各個群體，因此需要部門之間、社會各界之間的積極配合。首先，要求我們必須從基層實際出發，做好頂層設計，從而實現各個部門之間、社會各方力量之間的相互配合、協同處理。從法律法規出發，理順各部門之間、各方力量之間的關系，使各個治理主體都能受到相應的法律保障，同時注重與德治相結合，建立起符合法治化要求的現代化治理體系。只有這樣，才能滿足人民日益增長的美好生活需要，讓每個人都能依法享受到應有的公平正義。其次，明確主體責任，發揮各個治理主體的作用。實現基層有效治理，必須充分發揮各個治理主體的作用。要做到這一點，必須堅持十九屆四中全會確定的“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[6]的社會治理方針，通過機制創新讓多元社會治理主體積極參與到基層治理中來。與此同時，必須明確各個治理主體的責任，使其作用充分發揮出來，避免出現治理主體缺位的情況。再次，提高治理能力。積極培養基層治理人才，運用現代治理工具與手段，不斷提高治理能力。最后，形成長效機制。掃黑除惡工作不能簡單作為一種運動，而應當作為長期工作來抓。在掃黑除惡過程中，要不斷總結治理經驗，逐漸形成長效機制。

五、結語

掃黑除惡工作的開展對基層治理的影響是深遠的。我們應當以當前掃黑除惡專項工作為契機，理順基層治理中的各種關系，完善相關法律制度，調動各方治理主體的能動性，使黨委、政府、社會、群眾充分發揮自己應有的治理作用。通過各方力量的協同治理，使社會發展的各個方面得到綜合有效治理，形成全民共建共治共享的基層治理新格局。

參考文獻：

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[5]鄭麗莊.淺析鄉村振興背景下的農村社會治理問題[J].中共太原市委黨校學報， 2019（5）：51.

[6]新華社.中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報?[EB/OL].新華網， （2019-10-31）[2020-07-03]http：//www.xinhua?net.com/politics/2019-10/31/c_1125178024.htm，2019-10-31.

[責任編輯、校對：楊栓保]

收稿日期： 2020-07-30

基金項目： 福建省黨校行政學院系統基層黨建與基層治理研究智庫聯盟2019年度決策咨詢課題 “‘掃黑除惡與基層治理研究”（ZKLM2019004）

作者簡介： 鄭麗莊（1982- ），女，福建福安人，講師，碩士，主要從事地方政府管理與基層治理研究。