從“四性檢測”角度分析黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔的問題及對策

文·張學(xué)干 李文姣 武偉

隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，各級黨政機(jī)關(guān)辦公自動化、電子政務(wù)普遍得到應(yīng)用，形成了大量電子公文。電子公文是信息時代政府管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會運(yùn)轉(zhuǎn)的重要工具和載體，有效提升了政府工作效能，降低了行政運(yùn)行成本，發(fā)揮著現(xiàn)實(shí)效用。電子公文歸檔后轉(zhuǎn)化成電子檔案，具有憑證、查考和保存價值，在國家治理和公共服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。但由于各種原因，電子公文的管理與歸檔管理相脫離，大量電子公文得不到有效歸檔，甚至轉(zhuǎn)化為電子垃圾，導(dǎo)致電子公文文件價值的喪失，給國家造成重大損失。本文從“四性檢測”的角度，對黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔過程中存在的普遍性問題進(jìn)行分析研究，并提出對應(yīng)的策略。

一、黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔及其問題

黨政機(jī)關(guān)電子公文的歸檔是指，黨政機(jī)關(guān)將辦理完畢的電子公文及其元數(shù)據(jù)，通過真實(shí)性、完整性、可用性、安全性的“四性檢測”后，向檔案部門提交的過程。這種歸檔是以信息包的形式提交的。所謂的歸檔信息包就是將電子公文的內(nèi)容數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)，按照一定的結(jié)構(gòu)組織，組合而成的文件包，主要包括說明性文件、目錄文件、歸檔的電子公文、元數(shù)據(jù)等。 開展“四性檢測”是電子公文歸檔的必需環(huán)節(jié)，是確保電子檔案真實(shí)性、完整性、可用性和安全性的重要手段。通過“四性檢測”發(fā)現(xiàn)電子公文歸檔主要存在以下方面的問題。

（一）歸檔電子公文真實(shí)性不明確

真實(shí)性是指電子檔案的內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)和背景與形成時的原始狀況相一致。目前存在的問題主要包括，電子公文來源不明確，缺少技術(shù)支撐；元數(shù)據(jù)著錄不準(zhǔn)確，存在錯誤；歸檔電子公文與實(shí)際應(yīng)歸檔文件不一致；歸檔信息包缺少固化信息、結(jié)構(gòu)不符合要求等。

（二）電子公文歸檔信息不完整

完整性是指電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息齊全且沒有破壞、變異或丟失。目前存在的問題主要包括，歸檔的電子公文內(nèi)容不完整，缺少文件材料；元數(shù)據(jù)采集不完整，必填著錄項有漏項；歸檔信息包文件數(shù)量與實(shí)際應(yīng)歸檔數(shù)量不一致等。

（三）電子公文和元數(shù)據(jù)不可用

可用性是指電子檔案可以被檢索、呈現(xiàn)和理解。目前存在的問題主要，包括電子公文不可讀、格式不符合要求；元數(shù)據(jù)無法訪問、讀取；歸檔信息包壓縮格式不符合要求、數(shù)據(jù)被加密等。

（四）歸檔數(shù)據(jù)和存儲載體存在安全風(fēng)險

安全性是指電子檔案的管理過程可控、數(shù)據(jù)存儲可靠，未被破壞、未被訪問。目前存在的問題主要包括，文件和存儲載體被病毒、木馬感染；涉密文件存在失泄密風(fēng)險等。

二、開展“四性檢測”的對策分析

（一）真實(shí)性方面

1. 電子公文來源真實(shí)性方面。為保證電子公文來源的真實(shí)性，需要采用技術(shù)手段對電子文件固化，同時固化信息要真實(shí)有效。目前，黨政機(jī)關(guān)使用較多的是利用電子印章技術(shù)固化原始電子文件信息，但受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響，部分黨政機(jī)關(guān)單位沒有建立電子印章系統(tǒng)，無法對電子公文加蓋電子印章，或者是電子印章系統(tǒng)不符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，導(dǎo)致電子公文歸檔后缺乏法律效力。因此，各級黨政機(jī)關(guān)電子公文系統(tǒng)要利用數(shù)字摘要、數(shù)字簽名、電子印章、可信時間戳等技術(shù)手段，確保電子文件的原始性和真實(shí)性，尤其是在使用范圍較廣的電子印章方面，要依托國家統(tǒng)一的電子印章基礎(chǔ)設(shè)施，建立健全電子印章服務(wù)應(yīng)用體系，按照國家電子印章管理要求和技術(shù)規(guī)范，建立電子印章用章系統(tǒng)，規(guī)范印章使用管理，確保加蓋電子印章的電子材料安全有效。

2. 元數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性方面。元數(shù)據(jù)著錄錯誤、時間格式不符合要求、著錄項中包含特殊字符、檔號重復(fù)等是影響元數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的主要因素。要根據(jù)《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》要求，制定本單位電子公文元數(shù)據(jù)捕獲方案，并以此為依據(jù)對元數(shù)據(jù)項開展檢測，保證元數(shù)據(jù)項的長度、格式、值域等符合規(guī)定要求。

3. 電子公文內(nèi)容的真實(shí)性方面。歸檔時，通過對歸檔電子公文的電子屬性信息（文件大小、文件名、文件類型、創(chuàng)建時間等）和元數(shù)據(jù)中的記錄信息進(jìn)行比對，檢測二者的一致性。

4. 歸檔信息包的真實(shí)性方面。歸檔信息包一般以數(shù)字摘要或可信時間戳的方式進(jìn)行固化，歸檔時要重新計算數(shù)字摘要或可信時間戳，并與歸檔前的數(shù)字摘要或可信時間戳進(jìn)行比對，檢測歸檔的信息包與業(yè)務(wù)部門發(fā)送的信息包是否一致。另外，歸檔信息包的電子文件夾結(jié)構(gòu)是按照年度、保管期限、組織結(jié)構(gòu)（問題）等分類方式建立的層級文件并以檔號對文件夾命名，歸檔時要檢測歸檔信息包組織結(jié)構(gòu)是否符合規(guī)定要求。

（二）完整性方面

1. 電子公文內(nèi)容完整性方面。對同一事由的往來電子公文應(yīng)保證齊全、完整，歸檔電子公文一般應(yīng)包括公文處理單、正本、定稿、記錄修改過程的彩色留痕稿、重要修改稿、附件、歸檔文件元數(shù)據(jù)等。為確保電子檔案的齊全完整，應(yīng)按照《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》和《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》要求，堅持做到“應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸、應(yīng)交盡交”，盡量避免缺少版式文件、留痕稿或修改稿收集不全、紙質(zhì)類附件不采取數(shù)字化掃描方式上傳、元數(shù)據(jù)缺失等問題。

2. 元數(shù)據(jù)著錄項完整性方面。元數(shù)據(jù)是電子文件的“生命線”，用來描述其內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)及其管理過程，元數(shù)據(jù)采集不完整，會影響電子文件和電子檔案的使用、管理和效力。電子公文的歸檔應(yīng)參照《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》來設(shè)置、捕獲電子公文元數(shù)據(jù)，歸檔時要注意檢查元數(shù)據(jù)著錄項是否齊全完整，必填項是否有漏項，電子公文處理的過程信息是否齊全等。

3. 歸檔信息包的完整性方面。要對歸檔信息包元數(shù)據(jù)中記錄的文件數(shù)量和歸檔信息包中實(shí)際包含的文件數(shù)量進(jìn)行比對，檢查數(shù)量是否相符，有無遺漏情況。

（三）可用性方面

1. 電子公文內(nèi)容可用性方面。一是檢測歸檔的電子公文是否可讀，文件有沒有破壞，要根據(jù)檢測結(jié)果對有問題的文件及時修改、更新；二是電子公文數(shù)據(jù)格式是否符合長期保存要求。目前，電子公文一般是由WPS、WORD等文字編輯軟件生成，以DOC、WPS等流式文檔格式保存，根據(jù)電子文件歸檔要求，正本、定稿、公文處理單應(yīng)以版式文件格式保存，版式文件一般采用PDF、OFD格式。尤其是對辦公生成的某些非通用格式，隨著時間的推移，可能會被淘汰且技術(shù)無法支撐、系統(tǒng)無法識別，在歸檔時應(yīng)按長期保存的要求轉(zhuǎn)化成通用格式。

2. 元數(shù)據(jù)可用性方面。電子文件元數(shù)據(jù)一般基于XML格式保存，也可以通過關(guān)系型數(shù)據(jù)庫保存。歸檔時應(yīng)對存放元數(shù)據(jù)的XML文件開展解析、讀取檢測，對數(shù)據(jù)庫開展訪問性檢測，確保元數(shù)據(jù)可訪問、可讀取。

3. 歸檔信息包可用性方面。檢測歸檔信息包是否包含影響其可用性的因素，如是否使用非公開壓縮算法、是否加密，是否包含不符合歸檔要求的文件格式等。歸檔信息包中的電子文件不得加密，采用技術(shù)手段加密的文件應(yīng)當(dāng)解密后歸檔。歸檔信息包壓縮格式一般采用RAR和ZIP兩種格式。

（四）安全性方面

1. 電子公文病毒檢測方面。電子公文在產(chǎn)生、傳輸、收集、整理、存儲等各環(huán)節(jié)中，如果所處的系統(tǒng)環(huán)境中存在計算機(jī)病毒，都可能會對電子公文造成感染。要在計算機(jī)、服務(wù)器等的操作系統(tǒng)中安裝殺毒軟件，并定期查殺病毒，確保電子公文的不被病毒感染。

2. 存儲載體安全檢測方面。檔案存儲載體一般為硬盤、光盤、磁帶等，電子公文的有效性很大程度上取決于存儲載體的壽命，如果載體出現(xiàn)損壞，對電子公文的傷害是致命性。要做好數(shù)據(jù)的備份管理工作，同時定期對載體開展讀取檢測和合格性檢測，對不合格的、損壞的載體立即更新。

3. 涉密數(shù)據(jù)管理方面。涉密和非涉密電子公文系統(tǒng)管理要求不同，非涉密信息系統(tǒng)按照等級保護(hù)管理，涉密信息系統(tǒng)實(shí)施分級保護(hù)管理，涉密數(shù)據(jù)在非涉密網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、終端、載體中傳輸、使用、存儲和管理，會造成失泄密，嚴(yán)重的會給國家和社會造成重大損失。必須加強(qiáng)對涉密電子公文的安全保密管理，將涉密和非涉密數(shù)據(jù)分開保管，按照涉及國家秘密的信息系統(tǒng)分級保護(hù)要求，嚴(yán)防電子公文失泄密。

4. 歸檔信息包安全性方面。要通過病毒查殺方式，對歸檔信息包開展檢測，檢查是否感染計算機(jī)病毒和木馬程序。

三、推進(jìn)電子公文歸檔的重要舉措

（一）加快數(shù)字檔案室建設(shè)步伐

數(shù)字檔案室是信息化條件下檔案室的“升級版”，是管理機(jī)關(guān)檔案信息、聯(lián)結(jié)機(jī)關(guān)辦公自動化與數(shù)字檔案館建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。機(jī)關(guān)數(shù)字檔案室在機(jī)關(guān)OA系統(tǒng)、各業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和綜合檔案館的數(shù)字檔案館系統(tǒng)中起到承上啟下的作用，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)之間的無縫對接。對上負(fù)責(zé)收集、整理、存儲和管理機(jī)關(guān)OA系統(tǒng)、各業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)中的電子檔案以及傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化副本，對下負(fù)責(zé)和綜合檔案館數(shù)字檔案館系統(tǒng)對接，移交立檔單位產(chǎn)生的各類電子檔案及其元數(shù)據(jù)。各單位要把數(shù)字檔案室建設(shè)列入工作計劃，納入信息化建設(shè)整體布局，按照《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》要求，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)字檔案資源、保障體系建設(shè)，對電子文件、電子檔案實(shí)施全程和集中管理。

（二）加強(qiáng)新技術(shù)推廣應(yīng)用

當(dāng)前是一個新技術(shù)革命時代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)域鏈等正在深刻改變著人類社會生活的各個方面，檔案工作也面臨著深刻變革，傳統(tǒng)的檔案工作方式不能適應(yīng)新形勢的要求。必須順應(yīng)新技術(shù)快速發(fā)展的趨勢，推進(jìn)檔案“數(shù)字轉(zhuǎn)型”，積極探索新技術(shù)在電子文件“單軌制”運(yùn)行、電子檔案“單套制”管理方面的應(yīng)用，如借助大數(shù)據(jù)發(fā)掘電子文件、電子檔案潛在價值信息，利用云計算解決數(shù)據(jù)的存儲、備份，采用區(qū)塊鏈技術(shù)驗(yàn)證信息的真?zhèn)涡浴⒂行缘取?/p>

（三）抓好專業(yè)人才培養(yǎng)力度

隨著電子政務(wù)的全面鋪開，辦公自動化、檔案信息化全面推進(jìn)，傳統(tǒng)的檔案管理模式、技術(shù)、手段已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的需求，檔案工作者必須轉(zhuǎn)變思想觀念和管理水平，與時俱進(jìn)，提升自我能力水平。專業(yè)人才缺乏是制約檔案發(fā)展的一個重要問題，尤其是信息化專業(yè)人才缺乏，檔案部門必須通過技術(shù)培訓(xùn)、人才引進(jìn)等方式，加強(qiáng)檔案信息化專業(yè)人才隊伍建設(shè)，著力建設(shè)一支與新時代檔案事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的高素質(zhì)專業(yè)化檔案人才隊伍。

《黨政機(jī)關(guān)電子公文處理工作辦法》規(guī)定“黨政機(jī)關(guān)電子公文同紙質(zhì)公文具有同等效力”，《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》規(guī)定“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”。隨著國家層面法律政策的出臺，制約電子公文、電子檔案法律效力的瓶頸性問題已經(jīng)得到解決，“單套制”“單軌制”已成大勢所趨。各級黨政機(jī)關(guān)，尤其是檔案部門，應(yīng)順時而動、主動作為，切實(shí)抓好電子公文管理工作，建立健全電子公文、電子檔案管理制度，實(shí)現(xiàn)對電子公文的產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)、歸檔等各環(huán)節(jié)全程管理，確保安全規(guī)范。