對電子檔案法律效力的若干認識

文·張學干 李越男 李瑩

（作者單位：山東省檔案館／定陶區檔案館／菏澤市檔案館）

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，國家主席習近平簽署第四十七號主席令予以公布，自2021年1月1日起正式施行。這是檔案法1988年1月1日施行以來的首次修訂，有助于進一步發揮檔案和檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性作用，對新時代中國特色社會主義檔案事業高質量發展產生重大而深遠的影響。其中，第三十七條規定“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。”這是首次以法律條文的形式確認電子檔案的法律效力，并對電子檔案的合法要件做出明確規定。作為中國電子檔案發展歷史上的一次標志性事件，必將進一步推動電子檔案管理走向規范化、標準化、法制化的軌道。

一、對確認電子檔案法律效力法規的認識

（一）與電子文件法律效力認定相關的法律

《中華人民共和國電子簽名法》第四條規定，能夠有形地表現所載內容，并可以隨時調取查用的數據電文，視為符合法律、法規要求的書面形式；《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十條規定，可以用于證明案件事實的材料，都是證據。證據包括視聽材料和電子數據；《中華人民共和國民事訴訟法》第六十三條規定，證據包括視聽材料和電子數據；《中華人民共和國民法典》第四百六十九條規定，當事人訂立合同，可以采用書面形式、口頭形式或者其他形式。以電子數據交換、電子郵件等方式能夠有形地表現所載內容，并可以隨時調取查用的數據電文，視為書面形式。

以上法律雖未明確涉及電子檔案的條文，但與電子檔案管理存在密切關系。從電子文件的“大文件觀”的角度來說，電子檔案仍從屬于電子文件，各項法律都將“電子數據”列為證據形式，這對于電子檔案法律證據地位問題的解決具有重要意義。不過，其仍存在一定局限性，一是適用的法律范圍面較窄，只限于部分法律條文；二是其法律證據效力需司法部門進一步調查核實后方能認定；三是未明確說明電子檔案的法律地位。

（二）與電子檔案法律效力認定相關的法律法規

2019年1月1日起施行的《機關檔案管理規定》第二十三條規定，電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力；2019年4月26日公布并施行的中華人民共和國國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》第十二條規定，符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。

電子檔案的法律效力問題多年來一直未能有效解決，嚴重制約了電子檔案事業的發展。究其原因主要是電子檔案受其自身電子屬性的影響，具有易修改、不穩定、與載體易分離、非人工識讀性、對系統的依賴性等特點，導致缺乏長期維護電子檔案真實性、完整性、可用性、安全性的技術能力，使得電子檔案的合法性無法得到確認。隨著現代信息技術的發展，制約電子檔案的瓶頸性技術難題已經得到解決，電子檔案的法律效力問題得以迎刃而解，隨著法律法規的出臺，必將對推動檔案信息化建設和電子檔案管理工作起到巨大而深遠的影響。

二、對“來源可靠”的認識

來源原則指的是將檔案按其來源和形成單位進行整理和分類的原則。來源原則源自法國1841年提出的“尊重全宗原則”和德國1881年提出的“登記室原則”，1898年荷蘭三位檔案學者繆勒、斐斯和福羅英出版的《檔案的整理與編目手冊》對來源原則進行了理論論證，并推動這一原則逐步走上國際化的道路，且一直沿用至今。“來源可靠”主要驗證電子檔案來源的真實性，電子檔案是由電子文件歸檔轉化而來，其源頭就是電子文件。根據《電子檔案管理基本術語》定義，電子文件是指國家機構、社會組織或個人在履行其法定職責或處理事務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄。電子文件由內容、結構和背景構成。

由此可見電子檔案的“來源可靠”要符合以下具體要求，一是形成電子檔案的組織或個人其身份是真實有效的，要防止身份冒用、責任者不明確等現象；二是要有法定的授權，在其職責范圍內開展工作，不得有越權、濫權等操作；三是電子檔案要由可靠的系統軟件形成，系統在電子文件、電子檔案的管理過程中可隨時記錄變動情況，用來驗證電子檔案的原始性；四是電子檔案的內容、結構和背景與形成時的原始狀況相一致，沒有發生非法篡改等情況。另外，為保證來源的真實性，還需要采用技術手段對電子檔案固化，一般采用數字摘要、數字簽名、電子印章、可信時間戳等技術手段，來確保電子檔案的原始性和真實性。

三、對“程序規范”的認識

“程序規范”是指電子文件、電子檔案的形成、辦理、歸檔、整理、管理、移交等工作要嚴格遵守各項工作制度，符合國家法律法規、規程規范和技術標準。根據《電子文件管理暫行辦法規定》，電子文件形成單位應當對本單位電子文件管理工作進行統籌規劃，建立管理制度，明確管理職責，規范工作流程，落實保障措施。

文書部門或業務部門依托業務系統開展電子文件的收集、整理、鑒定、歸檔工作。在實踐中，要重視文件材料的積累，嚴格收發文登記，及時收集工作中形成的、辦理完畢的文件材料及其元數據，在確保齊全完整的基礎上，按照文件材料歸檔范圍，做到隨辦隨歸，及時對文件進行價值鑒定，有歸檔價值的文件應直接確定保管期限，并做好分類整理工作，在次6月底之前移交檔案部門。電子檔案通過在線或離線的方式移交檔案部門之前，應通過電子簽名、數字摘要、可信時間戳等技術手段，確保電子檔案的真實可靠性。

檔案部門負責電子檔案的管理、保管、利用和移交工作，并依托電子檔案管理系統開展相關工作。對接收的電子檔案及時清點、核實，并對其真實性、完整性、可用性和安全性進行技術檢測，依據清點、檢測結果，按批次或年度做好電子檔案歸檔登記工作。

各級國家綜合檔案館負責接收和保管本館接收范圍內各單位形成的具有永久保存價值的電子檔案，并依法提供利用。各級檔案部門要嚴格按照《電子檔案移交與接收辦法》的要求，規范開展電子檔案的移交接收工作。對保存的電子檔案，應采用先進技術和相關管理手段，確保電子檔案的原始性、憑證性和長期可讀性。

四、對“要素合規”的認識

電子檔案由內容、結構、背景和元數據組成，所謂“要素合規”就是指各項要素要符合電子檔案管理相關標準要求，做到內容齊全完整、格式標準規范、數據有序組織。

內容是電子檔案的核心組成部分，應按照齊全完整、真實可靠、及時有效的要求開展收集、整理工作，確保應收盡收、應歸盡歸，同時為保證電子文件的長期可讀，一般以通用格式形成、收集電子檔案。以電子公文為例，一份電子公文通常由文件處理單、正文、附件、定稿、修改稿等組成，要按照整理的要求完整歸檔保存，保持好文件之間的有機聯系，做到不缺項、不漏項，并將電子公文的正本、定稿、公文處理單以版式文檔格式保存，修改稿可以WPS、RTF、DOC等通用格式保存。

結構是指電子檔案內容的組織和存儲方式，要分門別類、集中有序地存儲電子檔案，以便于規范管理和高效利用。電子檔案的結構一般采用《電子檔案移交與接收辦法》中規定的存儲結構，以文件包的形式組織和存儲電子檔案，也可以采用國家行業標準《基于XML的電子文件封裝規范》規定的封裝包形式。

電子檔案的背景包括行政背景、來源背景、業務背景以及技術背景等，背景信息用來描述生成電子文件、電子檔案的職能活動，及其作用、辦理過程、結果和歷史環境等信息，記錄背景信息能夠客觀反映電子檔案管理過程各環節和責任者方面的信息。任何只有內容信息而不具備背景信息的電子文件都是不完整的，缺乏憑證性。電子檔案的背景信息一般保存在元數據中，應按照元數據管理的要求收集、捕獲電子檔案的背景信息。

元數據是描述文件背景、內容、結構及其整個管理過程的數據。元數據對于確保并且證明電子文件的真實性和憑證價值、電子文件的保護與長期保存、有效管理電子文件、方便電子文件的查詢和利用具有重要作用。按照前期控制和全程管理的要求，元數據的收集要貫穿于電子文件、電子檔案管理的全過程，將形成、流轉、收集、整理、歸檔、管理、移交、保存等各工作環節聯系在一起，齊全完整的保存反映電子檔案內容、背景、結構及其管理過程的各類記錄信息。目前已經發布施行了《文書類電子文件元數據方案》《照片類電子檔案元數據方案》《錄音錄像類電子檔案元數據方案》等三個與元數據有關的檔案行業標準，標準明確了元數據的收集、歸檔范圍，對元數據的管理具有很強的指導性和操作性。以文書類電子文件為例，其歸檔元數據范圍至少包括題名、文件編號、責任者、日期、機構或問題、保管期限、密級、格式信息、計算機文件名、計算機文件大小、文檔創建程序、業務行為、業務時間、機構人員名稱等。這些是最基本的元數據歸檔范圍，各單位還可以根據實際情況，添加適合的的元數據項目。

新修訂的檔案法明確了電子檔案的法律地位和憑證作用，并對電子檔案的合法要件“來源可靠、程序規范、要素合規”做出規定，契合了新形勢下檔案工作發展的新需要，為電子檔案的發展指明了方向，接下來就需要我們思考如何去推動落實這件事情。