招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)制度建設(shè)現(xiàn)狀及改進(jìn)方法研究

張磊

摘要：在相關(guān)招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)當(dāng)中立法應(yīng)用正處于快速發(fā)展階段。招標(biāo)采購(gòu)是一種獨(dú)立的市場(chǎng)行為，雖然具有一定的優(yōu)勢(shì)，但在使用階段也存在許多不足。本文主要是通過(guò)對(duì)招標(biāo)行業(yè)體系建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行具體分析，進(jìn)一步有效概述實(shí)施改革的安排和措施，以建立更適合新時(shí)代發(fā)展需要的中文版招標(biāo)制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，從而針對(duì)相關(guān)招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)建設(shè)提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

Abstract： The application of legislation is in the stage of rapid development in the relevant bidding procurement industry. Bidding procurement is an independent market behavior. Although it has certain advantages， it also has many shortcomings in the use stage. This paper mainly analyzes the current situation of the construction of the bidding industry system， and further effectively outlines the arrangements and measures for the implementation of the reform， so as to establish the Chinese bidding system， rules and standards which are more suitable for the development of the new era， thus puts forward corresponding improvement suggestions for the construction of the relevant bidding procurement industry.

關(guān)鍵詞：招標(biāo)采購(gòu);制度建設(shè);現(xiàn)狀分析;方法探討;改進(jìn)研究

Key words： bidding procurement;system construction;current situation analysis;method discussion;improvement research

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.297? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）31-0009-02

0? 引言

在相關(guān)改革開(kāi)放初期節(jié)點(diǎn)，利用世行資助的能源和交通項(xiàng)目，按照國(guó)際慣例以及相對(duì)應(yīng)的世行貸款條件，在中國(guó)首次啟動(dòng)國(guó)際招標(biāo)，這就標(biāo)志著加快了招標(biāo)在中國(guó)的發(fā)展。例如，魯布革水力發(fā)電廠按照國(guó)際慣例首次在我國(guó)啟動(dòng)了供水系統(tǒng)項(xiàng)目的國(guó)際招標(biāo)，這結(jié)束了政府當(dāng)局任命承包商的做法，同時(shí)相對(duì)應(yīng)的建筑市場(chǎng)開(kāi)始逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)還將其逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。隨后，借鑒國(guó)際建筑慣例，在建筑的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了試驗(yàn)或試點(diǎn)招標(biāo)項(xiàng)目，各部門(mén)、各省市制定并頒布了管理招標(biāo)的慣例、條例和監(jiān)管文件。經(jīng)過(guò)初步調(diào)查和試驗(yàn)，國(guó)家正式開(kāi)始起草、審查和通過(guò)《招標(biāo)投標(biāo)法》，該法于2000年1月1日生效，政府采購(gòu)法于2003年1月1日開(kāi)始生效。隨后，我國(guó)相關(guān)國(guó)務(wù)院開(kāi)展了多次清理行動(dòng)，以解決現(xiàn)有法規(guī)和監(jiān)管招標(biāo)文件存在的各種可能性錯(cuò)誤問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2011年12月20日頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，并于2015年1月30日頒布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》。與此同時(shí)，包括國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在內(nèi)的九個(gè)部委聯(lián)合制定了建筑標(biāo)準(zhǔn)單一招標(biāo)。《招標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》分別頒布和實(shí)施了近20年和17年，建筑標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件適用了近12年。它們?cè)谝?guī)范公共投資項(xiàng)目的招標(biāo)做法方面發(fā)揮了重要作用，在分配市場(chǎng)資源方面發(fā)揮了作用，并在總體上促進(jìn)了改革和開(kāi)放。

1? 招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)發(fā)展制度建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 組建制度方式不合理、權(quán)責(zé)不匹配

筆者認(rèn)為現(xiàn)行的《招標(biāo)法》主要問(wèn)題是相關(guān)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的法律地位不明確、其組成不合理以及相對(duì)應(yīng)的權(quán)力不足。另外在評(píng)標(biāo)委員會(huì)當(dāng)中所具有的前提，所有專(zhuān)家都是公正的;所有專(zhuān)家都是專(zhuān)業(yè)的;專(zhuān)家的作用是解決技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)問(wèn)題。在實(shí)踐中，特別是在進(jìn)行相對(duì)應(yīng)基于隨機(jī)抽取的專(zhuān)家選擇的背景下，這些前提條件中的大多數(shù)不能同時(shí)或全部滿足。毫無(wú)根據(jù)的構(gòu)建的結(jié)果必然是專(zhuān)家角色作用的庸俗化，這在客觀上助長(zhǎng)了招投標(biāo)專(zhuān)家腐敗問(wèn)題。在招標(biāo)法當(dāng)中條例的主要目的是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止和打擊腐敗，主要問(wèn)題是其立法精神不完全符合招標(biāo)法，它進(jìn)一步擴(kuò)大了負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)的專(zhuān)家作用，由最多三名候選人和中標(biāo)人設(shè)定的條件實(shí)際上剝奪了中標(biāo)人授予合同的權(quán)利。在實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，預(yù)防腐敗事實(shí)上是招標(biāo)的中心目標(biāo)，這顯然違背了《招標(biāo)法》的立法意圖。投標(biāo)人授標(biāo)權(quán)的喪失、評(píng)標(biāo)委員會(huì)機(jī)制的失效是捆綁報(bào)價(jià)分配和弄虛作假無(wú)法消除的重要原因。專(zhuān)家評(píng)估系統(tǒng)本應(yīng)要求專(zhuān)家解決投標(biāo)中的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)評(píng)估問(wèn)題，但現(xiàn)在卻被資格、人員、績(jī)效、信用等問(wèn)題所主導(dǎo)。專(zhuān)家評(píng)估制度已經(jīng)偏離了其最初的目標(biāo)。評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家和投標(biāo)人進(jìn)行另一種形式的暗箱操作已不再罕見(jiàn)。評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法是單方面定量評(píng)估研究的主題，最低有效價(jià)格法或整體估價(jià)法量化了除合規(guī)性評(píng)估因素以外的所有估價(jià)因素，而這些定量指標(biāo)在決策中固有地難以考慮，并且不能客觀，這使得評(píng)估結(jié)果無(wú)法與《招標(biāo)法》中規(guī)定的授予條件有效匹配，根據(jù)《招標(biāo)法》，投標(biāo)人的決策權(quán)在實(shí)踐中一般分配給評(píng)標(biāo)委員會(huì)，而評(píng)標(biāo)委員會(huì)并不行使項(xiàng)目公司應(yīng)發(fā)揮的決策作用。

1.2 地方招標(biāo)投標(biāo)配套制度存在問(wèn)題

在各地的監(jiān)管當(dāng)中旨在防止腐敗的地方監(jiān)管制度旨在減少投標(biāo)人的自由裁量權(quán)，確保相關(guān)招投標(biāo)運(yùn)營(yíng)行為的絕對(duì)公平，并減少管理問(wèn)題，地方支持系統(tǒng)一方面為公共機(jī)構(gòu)的超越、缺位等等進(jìn)一步提供了政治基礎(chǔ)，另一方面刺激了對(duì)投標(biāo)人的包圍、連續(xù)標(biāo)簽和偽造，并煽動(dòng)社會(huì)做出不誠(chéng)實(shí)的行為。在奧凱電纜事件后受到廣泛批評(píng)的最低和最有效的獎(jiǎng)勵(lì)方法的濫用和誤用，是當(dāng)?shù)卮罅膭?lì)的支持系統(tǒng)的結(jié)果。儲(chǔ)蓄率的提高完全符合政府績(jī)效的概念，但項(xiàng)目的維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、安全和環(huán)境成本沒(méi)有從項(xiàng)目整個(gè)生命周期的成本角度進(jìn)行充分評(píng)估，這產(chǎn)生了相當(dāng)大的負(fù)面影響，以至于關(guān)注創(chuàng)造產(chǎn)品質(zhì)量和發(fā)展創(chuàng)新的公司沒(méi)有盈利、耐心和預(yù)期，這導(dǎo)致了市場(chǎng)的反向淘汰。

1.3 招標(biāo)采購(gòu)管理逐漸統(tǒng)一化

鑒于招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)涵蓋廣泛的領(lǐng)域和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它面臨的主要問(wèn)題是相關(guān)行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)和交叉監(jiān)管，這大大增加了招標(biāo)機(jī)構(gòu)的工作量。2012年頒布《招標(biāo)條例》后，招標(biāo)部門(mén)的管理得到了統(tǒng)一，大大減少了跨部門(mén)利益沖突的數(shù)量。

2? 招標(biāo)采購(gòu)制度改革的必要性

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的更高招標(biāo)采購(gòu)需求

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，市場(chǎng)體系逐步成熟。在新的時(shí)代，隨著改革的繼續(xù)和開(kāi)放的擴(kuò)大，在目前的招標(biāo)制度下，滿足相關(guān)的發(fā)展需求變得更加困難，迫切需要改進(jìn)招標(biāo)制度，以提高招標(biāo)效率，為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)的快速發(fā)展等服務(wù)。

2.2 國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需求

招標(biāo)采購(gòu)制度是國(guó)家制度體系建設(shè)的重要組成部分。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義道路和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)想的過(guò)程中，迫切需要有一套相應(yīng)的制度體系，更充分地體現(xiàn)中國(guó)智能招標(biāo)系統(tǒng)的制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)發(fā)展。《招標(biāo)法》和《公政府采購(gòu)法》已生效近20年以及17年之久，多年來(lái)取得的經(jīng)驗(yàn)、遵循的做法和不斷的改進(jìn)也需要徹底的審查和改進(jìn)，以及整合最佳做法以填補(bǔ)空白。與此同時(shí)，招標(biāo)法律、法規(guī)和規(guī)章在過(guò)去得到了整合，相關(guān)運(yùn)營(yíng)中心得到了有效整合，經(jīng)驗(yàn)豐富。

3? 招標(biāo)采購(gòu)制度改進(jìn)方法研究

3.1 加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè)

總體而言，我國(guó)現(xiàn)階段仍然沒(méi)有預(yù)防腐敗的有效制度和機(jī)制，因此需要盡快制定相對(duì)應(yīng)的反腐敗法。完善和運(yùn)行紀(jì)檢、審計(jì)和監(jiān)察系統(tǒng)，必須分析投標(biāo)人過(guò)去從無(wú)序行為到不作為、無(wú)能的原因。一方面，在反腐斗爭(zhēng)的壓力下缺乏責(zé)任感，害怕犯更多的錯(cuò)誤，不敢承擔(dān)責(zé)任;另一方面，在紀(jì)律控制和審計(jì)活動(dòng)中存在違規(guī)和不當(dāng)干預(yù)。例如，在招標(biāo)過(guò)程中，檢查和控制部門(mén)通過(guò)接收信息直接干預(yù)招標(biāo)過(guò)程，破壞了招標(biāo)的行政控制系統(tǒng)。例如，當(dāng)投標(biāo)人超過(guò)某個(gè)閾值并且沒(méi)有使用招標(biāo)或承包過(guò)程時(shí)，可能要求審計(jì)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)并下令采取糾正措施。這些做法具有非常顯著的傳播效果，削弱了無(wú)私奉獻(xiàn)、敢于承擔(dān)責(zé)任、積極履行職責(zé)的單位和個(gè)人。正確執(zhí)行審計(jì)和控制功能，合理確定審計(jì)監(jiān)督和其他行政控制的限度，如采用招標(biāo)方式，避免出現(xiàn)偏差和錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)果;行政與民事法律關(guān)系的合理劃定，不得因?qū)徲?jì)對(duì)當(dāng)事人正常履行合同的影響而違背合同法的相關(guān)原則。

3.2 有效整合招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法

我國(guó)現(xiàn)行的招標(biāo)制度不同于其他外國(guó)的招標(biāo)制度，由于目前是招標(biāo)和采購(gòu)的單獨(dú)立法模式，是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查的法律的一部分，其頒布日期接近其發(fā)展日期，并促進(jìn)了法規(guī)、規(guī)則、條例和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)文件的發(fā)展。除了適用《招標(biāo)法》及其補(bǔ)充條例之外，其他法律相對(duì)獨(dú)立。同時(shí)，國(guó)家明確實(shí)行世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的招標(biāo)程序和貸款安排。在國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷探索和發(fā)展現(xiàn)行的招標(biāo)制度，經(jīng)過(guò)多次清理和整合，逐步形成了平行招標(biāo)和采購(gòu)模式。目前，兩種制度模式的實(shí)施各有優(yōu)勢(shì)和活力，也存在不一致、界面模糊和部分重疊的情況。建議將招標(biāo)和公共采購(gòu)改革合并為一個(gè)單一的系統(tǒng)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照程序通過(guò)。

3.3 清理規(guī)范地方招標(biāo)投標(biāo)制度

除了立法支持相關(guān)招投標(biāo)制度建設(shè)之外，地方公共資源交易管理機(jī)構(gòu)制定的土地制度和政策也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分析清理。權(quán)力具有相關(guān)自我膨脹特性，因此相關(guān)地方機(jī)構(gòu)和政策是表達(dá)權(quán)力的一種手段，由于它們的靈活性、速度和缺乏程序，很容易給人以部門(mén)治理措施“合法化”的印象。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是防止地方治理的任意性，而不是制定土地文件和政策。沒(méi)有知識(shí)基礎(chǔ)的制度和政策對(duì)國(guó)家和社會(huì)的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政不作為。最終，權(quán)力下放的意義只能在地方和業(yè)務(wù)層面實(shí)現(xiàn)，根據(jù)權(quán)力、市場(chǎng)自治和社會(huì)自治法的原則精簡(jiǎn)不同類(lèi)別的行政權(quán)力，更加強(qiáng)調(diào)公共資源交易管理的公共服務(wù)職能，通過(guò)進(jìn)一步探索權(quán)利清單和否定清單，并確定哪些領(lǐng)域的國(guó)家權(quán)力下放對(duì)于市場(chǎng)參與者來(lái)說(shuō)確實(shí)是體現(xiàn)市場(chǎng)主體，真正做到規(guī)范地方招投標(biāo)規(guī)范。

3.4 招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)文件整合補(bǔ)充

關(guān)于相關(guān)政府采購(gòu)的招標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)文件，從各部門(mén)和行業(yè)初步制定標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，到2007年出版由包括國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在內(nèi)的九個(gè)部委聯(lián)合制定的建筑招標(biāo)檔案范本，以及各部門(mén)和行業(yè)在此基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，如交通運(yùn)輸部《公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件》，該文件規(guī)范了具體的招標(biāo)程序，同時(shí)充分考慮了行業(yè)的具體需求，以填補(bǔ)類(lèi)別和專(zhuān)業(yè)覆蓋面的空白。特別是在商品和服務(wù)類(lèi)型方面，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與工業(yè)、信息、住房和建設(shè)等部門(mén)合作，于2017年制定并公布了設(shè)備采購(gòu)、材料采購(gòu)、研究、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件。2018年1月1日起施行，作為各部門(mén)同步制定一系列補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件的依據(jù)。預(yù)計(jì)今后將繼續(xù)公布更多的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件。根據(jù)《政府采購(gòu)法》，已經(jīng)納入改革的合同指令對(duì)類(lèi)別和專(zhuān)業(yè)進(jìn)行了系統(tǒng)分類(lèi)，特別是在現(xiàn)有的招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)文件的基礎(chǔ)上修訂和補(bǔ)充了評(píng)價(jià)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，為了滿足小型項(xiàng)目的需要，正在建立更有針對(duì)性和更簡(jiǎn)單的招標(biāo)文件。征集文件應(yīng)當(dāng)注明執(zhí)行條件、可變更引用執(zhí)行條款、自補(bǔ)條款。

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