注冊制之下我國證券監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

劉瓊娥

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

我國資本市場成立至今，歷經(jīng)了審批制、核準制兩種模式，兩種模式均表現(xiàn)為政府對證券發(fā)行市場的直接干預(yù)，證券市場的準入資格必須通過證券監(jiān)管部門的批準或者核準才能獲得。行政干預(yù)的目的在于嚴控上市條件，為廣大投資者過濾掉非優(yōu)質(zhì)企業(yè)的發(fā)行申請，維護證券市場的健康發(fā)展，保障投資者的利益。近年來，隨著上市申請數(shù)量的連年攀升，國內(nèi)證券市場質(zhì)量江河日下。在發(fā)揮證券市場融資功能與投資者利益保護之間如何找到平衡點，既要追求效率又要追求公平與秩序，是進一步深化證券市場改革的關(guān)鍵。隨著證券監(jiān)管部門監(jiān)管經(jīng)驗的積累，投資者結(jié)構(gòu)的變化，機構(gòu)投資者更趨于成熟專業(yè)，兼顧效率與安全的注冊制改革自然成為了證券發(fā)行改革的首選。

一、注冊制之下我國證券監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變

（一）核準制之下的直接干預(yù)

核準制之下更多地體現(xiàn)了政府直接干預(yù)，為了強化證券市場運行秩序以及投資者利益的保護，對證券發(fā)行，證券監(jiān)管部門要進行全面把關(guān)嚴格篩選，既要審查發(fā)行人的各種形式要件，更要對發(fā)行人是否符合法律規(guī)定的實質(zhì)性條件進行審查，除了審查證券發(fā)行人是否符合證券法規(guī)定的條件之外，還會結(jié)合宏觀調(diào)控的需要而設(shè)定其他的門檻要求，能否發(fā)行以及何時發(fā)行等完全取決于證券監(jiān)管部門。繁復(fù)的審查程序與不完全透明的審查內(nèi)容，行政效率低下。甚至證券監(jiān)管部門會借審核之權(quán)力，直接干預(yù)證券發(fā)行市場的供需關(guān)系，如證券二級市場行情火熱時，證券監(jiān)管部門會加快新股發(fā)行審核的節(jié)奏；二級市場行情低迷時，證券監(jiān)管部門為了所謂的救市，證監(jiān)會同時也會放緩新股發(fā)行甚至會暫停新股的發(fā)行。核準制之下，政府監(jiān)管親力親為無所不包，行使審核權(quán)的過程中難免有多種利益因素的考慮，審核結(jié)果的公平很難確保，部分上市公司質(zhì)量堪憂。據(jù)WIND統(tǒng)計，從2007年初到2010年末，總共有651家企業(yè)上市，其中134家在上市第一個會計年度業(yè)績變臉，當年業(yè)績變臉率高達20.58%，非正常的業(yè)績變臉或者涉嫌欺詐發(fā)行，往往會引發(fā)公司股價大幅跳水，投資者利益嚴重受損。核準制之下，證券監(jiān)管部門集審核權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一身，權(quán)責又不對稱，審核發(fā)行上市的公司出現(xiàn)問題，既難以對證券監(jiān)管部門問責，更難以追責，政府監(jiān)管的權(quán)威性受到了質(zhì)疑。

（二）注冊制之下的有限干預(yù)

注冊制的改革也不是完全放棄實質(zhì)監(jiān)管，只是減少實質(zhì)性監(jiān)管，以充分信息披露為核心，在股票發(fā)行過程中，減少證券監(jiān)管部門對發(fā)行人資質(zhì)的實質(zhì)性審核和價值判斷，弱化行政審批，增強發(fā)行制度的彈性和靈活性，提高融資效率。注冊制之下，證券監(jiān)管部門不再對證券發(fā)行行為及證券本身作出價值判斷，厘清了政府與市場之間的界限，充分體現(xiàn)了政府對市場的有限干預(yù)，注冊制改革的前提是肯定了公開發(fā)行證券的權(quán)利本屬發(fā)行人固有的商事權(quán)利，無須經(jīng)過政府批準或特別授權(quán)。證券監(jiān)管部門更追求證券發(fā)行申請人信息和資料公開，重點審查發(fā)行申請人提供的信息是否履行了信息披露義務(wù)，至于證券發(fā)行人是否具備價值等由投資者自行判斷并做出投資決策。

注冊制減少了政府對證券發(fā)行的干預(yù)力度與干預(yù)的范圍，公眾投資者依據(jù)公開信息做出的投資決策，自行判斷自負后果，證券監(jiān)管部門不再扮演替投資者“把關(guān)”的角色，在股票發(fā)行過程中減少了實質(zhì)審查活動，無需研究發(fā)行人各種經(jīng)濟數(shù)據(jù)并分析公司質(zhì)量的優(yōu)劣，證券監(jiān)管部門從繁雜的審核任務(wù)中解放出來，有利于證券監(jiān)管部門真正履行監(jiān)督職能，打擊資本市場的各種亂象，更好地保障投資者利益。

不同時期證券監(jiān)管部門賦予的歷史使命不同，證券市場發(fā)展初期，考慮到市場環(huán)境的不成熟，各種配套機制的不健全以及投資者投資能力和風險意識的千差萬別，證券監(jiān)管部門往往會基于安全考慮，直接干預(yù)證券市場的每一個參與主體。當下我國證券市場已經(jīng)有了質(zhì)的飛躍，證券發(fā)行與交易相關(guān)的配套機制逐漸完善，機構(gòu)投資者和專業(yè)投資者占比越來越高，證券發(fā)行人與投資者期待一個效率更高的證券市場，這也倒逼了證券監(jiān)管部門監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，有所為有所不為，該管的管不該管的放權(quán)于市場，變直接干預(yù)為有限干預(yù)。新證券法修改的重要內(nèi)容之一，將證券發(fā)行審核權(quán)下放給證券交易所，提高了證券市場的監(jiān)管效率。

二、注冊制之下我國證券監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)變

（一）核準制之下重發(fā)行監(jiān)管

我國證券市場發(fā)展之初，市場投機氛圍濃，為了確保上市公司的質(zhì)量，證券發(fā)行的審批制與核準制均表現(xiàn)為我國證券監(jiān)管部門擁有廣泛而又集中的監(jiān)管權(quán)，基本涵蓋了證券發(fā)行與證券交易的一切環(huán)節(jié)與市場參與的每一個主體。既要對發(fā)行的證券是否符合法定條件進行監(jiān)管，還要對發(fā)行人、保薦人、各種中介服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)管；既要監(jiān)管證券的發(fā)行市場，還要監(jiān)管證券的交易市場。在我國資本市場高速擴張之際，受制于監(jiān)管資源諸多方面的限制，證監(jiān)會只能“抓大放小”，重點抓發(fā)行監(jiān)管，即嚴格管控證券發(fā)行上市，應(yīng)該說，證監(jiān)會作為證券發(fā)行監(jiān)管權(quán)的行使主體，對我國證券市場迅速發(fā)展壯大發(fā)揮了舉足輕重的作用，但因證券監(jiān)管權(quán)力配置以及發(fā)行審核程序設(shè)計上存在的制度缺陷，證監(jiān)會證券發(fā)行的監(jiān)管作用并沒有完全發(fā)揮出來。在證券監(jiān)管權(quán)力配置上，證監(jiān)會與證券交易所、中介服務(wù)機構(gòu)存在交叉重疊，發(fā)審程序設(shè)計上初步審核程序行政化色彩濃厚，且周期長，發(fā)審委委員只參與初審會和發(fā)審會，這導(dǎo)致后續(xù)的發(fā)審委審核程序時間緊迫、工作量大，審核難免流于形式化，發(fā)審委在短短幾天內(nèi)，根據(jù)發(fā)行人的注冊材料進行審核，其審核意見的公正性、權(quán)威性難以保障。

（二）注冊制之下重執(zhí)法監(jiān)管

注冊制之下，證券監(jiān)督管理部門的事前審查壓力大大減輕，其監(jiān)管重點由過去的審核監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法監(jiān)管，在放松管制的同時強化執(zhí)法監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。證券監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限不是簡單地下放到證券交易所，若只是簡單地剝離證券監(jiān)管部門在證券發(fā)行中的審核權(quán)限，雖然提高了證券發(fā)行監(jiān)管的效率，但若缺乏對證券交易所應(yīng)有的約束機制，上市公司質(zhì)量依然無法保障。為了維護投資者的利益，證券交易所應(yīng)嚴格依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，制定明確的上市規(guī)則及相應(yīng)的條件，審核發(fā)行的程序應(yīng)該公開透明，證券監(jiān)督管理部門應(yīng)加強對證券交易所作出的審核意見以及審核過程監(jiān)督和管理。

中介機構(gòu)在證券發(fā)行階段承擔著不可或缺的作用，在信息審核與披露方面發(fā)揮著中立守門員的職能。但長期以來，我國證券中介機構(gòu)的表現(xiàn)卻差強人意，主要原因是證券發(fā)行核準制下，證券監(jiān)管部門履行全面監(jiān)管的職能，中介機構(gòu)只能擔當監(jiān)管輔助人的角色，權(quán)限與責任都與其承擔的工作重要性不匹配。在此情況下，投資者更愿意相信證券監(jiān)管部門的權(quán)威審核的結(jié)果，因此中介機構(gòu)自然而然就沒有動力切實履行自身職能。隨著信息披露制度要求的嚴格，中介機構(gòu)實質(zhì)審核的權(quán)力加大，其已成為實質(zhì)意義上的監(jiān)管人，新《證券法》著重加強了對證券中介機構(gòu)，尤其是證券公司違法行為的規(guī)制，對不當履職、違規(guī)承銷、保薦等違法行為懲罰性制裁，一方面可以彌補受害者的損失，另一方面也是對證券行業(yè)潛在違法行為的威懾，符合我國實際情況，但是仍需進一步規(guī)范與細化對中介機構(gòu)的監(jiān)督管理。

為了維護證券市場公開、公平、公正，防范系統(tǒng)性風險，維護投資者合法權(quán)益，促進證券市場健康發(fā)展，為實現(xiàn)這一目的，證券監(jiān)管部門就必須具備凌駕各種利益之上的獨立地位。注冊制改革的大背景下，雖然證券監(jiān)管部門應(yīng)將重點放在執(zhí)法監(jiān)管上，但部門之間的利益沖突仍然存在，進一步強化證監(jiān)會的執(zhí)法力度，完善其違法案件調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)等具體執(zhí)法措施，使證券監(jiān)管部門成為一個更強大的證券市場的監(jiān)管主體。