基層行政事業單位內部控制問題與對策研究

劉旭東

（睢縣財政局城郊財政所，河南 商丘 476900）

一、行政事業單位加強內部控制的重要性

我國行政事業單位是特殊的組織機構，能夠直接行使各項權利，在某種程度上，是這個國家的代表。在行政事業單位工作可以使人獲得一定的社會地位，很多人都希望自己可以進入機構尋求發展空間，行使權利。在這種情況下，出現腐敗的現象是不可避免的。與此同時，部分行政事業單位內部控制制度不健全，導致內部控制的監督形同虛設，這更加助長了貪污腐敗的發生。隨著國家發展目標的轉變，提高反腐敗的能力，保持單位內部平衡，形成權力監督和制約體系迫在眉睫。因此，當前必須要加強內控制度建設。行政事業單位內部控制是本單位制定和實施的各項制度，它是由行政事業單位領導、各部門負責人及本單位全體職工共同參與的，其基本宗旨是發現、糾正各種錯誤、徇私舞弊和腐敗行為的發生，保障本單位各項業務依法、有序進行，保證會計資料真實、合法、完整，進而幫助本單位完成各項目標任務。

二、基層行政事業單位內部控制的現狀和存在的問題

（一）基層行政事業單位內部控制的現狀

與企業相比，我國行政事業單位內部控制起步較晚。財政部2012年11月公布實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》，定義了行政事業單位內部控制的概念，明確了行政事業單位內部控制的程序，同時加強對風險的防控，其核心內容為制度措施和程序。但是由于行政事業單位在組織結構，業務活動和監督形式等方面的特殊性，內部控制體系的建設和實施在不同程度上存在缺乏動力和積極性的問題。隨著財政部《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等系列后續制度的頒布實施，行政事業單位內部控制建設取得了一定成效。但是內部控制是一個與時俱進、不斷發展的工作，現階段仍然有部分單位，特別是基層單位內部控制建設停滯不前，資產、人員管理混亂，帶來極大的廉政風險，嚴重阻礙了行政事業單位工作的開展。

（二）行政事業單位內部控制存在的問題

1、內控意識淡薄

基層行政事業單位內控環境差，內控意識淡薄主要表現有：

（1）領導不重視，認為行政事業單位與企業不同，內部控制并不適用于行政事業單位，如許多單位負責人認為實施內部控制將影響他的權威，影響辦事效率而拒絕內控建設，或者將預算控制等同于內部控制，認為有了部門預算就不需要內控制度了。在這種觀念缺失的基礎上建立的制度，自然也會發生觀念上的誤區。如僅僅認為內部控制就是上級對下級的管理，不能真正理解內部控制的本質。

（2）對財務會計工作重視程度不夠，認為會計就是賬房先生，會計工作就是記賬。財務人員不需要知道得太多，只要聽命令支錢，做好賬務工作就行了，導致會計人員無法執行內控制度。

（3）對預算控制缺乏意識，沒有嚴格按照預算執行，對不少經費支出采用實報實銷，使得財務監督失效，只要領導簽字，會計人員就得服從報銷。

2、單位內控制度不健全

（1）有效的內控制度不僅需要良好的內控環境，還需要健全的內控制度。在有關部門的要求下，行政事業單位都有了成文的內控制度，但部分單位在制定內控制度時要么照抄照搬其他單位的內控制度，要么將一般的管理制度認為是內控制度。有時只把內控制度用于財務部門，不能覆蓋所有的部門和業務，其他人員根本就不知道還有這項制度，更談不上執行，內控制度起不到制約作用。

（2）內部業務流程不合理，現在基層行政事業單位實行了會簽制度，由于會簽受時間限制，一些緊急事項需要授權，但基層單位都沒有建立明確的授權制度，授權的金額、界限不明，導致所有事項都可以通過授權通道通過，這雖然與基層行政事業單位業務簡單規模不大的特點相適應，但由于缺乏事前控制程序，或控制流程先后順序顛倒，影響了內部控制的實際效果。

3、財務會計基礎工作薄弱

（1）基層行政事業單位受人員編制限制，人手緊張，許多單位沒有很好地分離制約機制，存在一人多崗，不相容崗位兼任的問題。例如：財務部門里的記賬兼任出納、出納兼任復核，采購兼任保管等等，管理漏洞頻頻出現。

（2）基層行政事業單位會計基礎工作薄弱，還表現在財務會計制度不健全，沒有單獨制定自己的財務管理制度，有的單位也制定了財務管理制度但很不完善，財務流程的運作只是憑經驗或領導意志運行，執行的隨意性也很大。

4、缺乏有效的監督機制

基層行政事業單位普遍沒有內部審計機構，而會計人員的利益受領導制約，這必然造成內控制度難以發揮效用。有制度而不執行也沒有人監督，更沒有人受懲罰，許多單位負責人實行家長式管理，財會部門只是取款機，財務人員不知道單位的決策，更無從法在財務運行過程中監督。

三、完善基層行政事業單位內部控制的對策建議

（一）加強宣傳增強內部控制意識

1、單位負責人在內控體系中居于主導地位，要明確單位負責人的內控責任，使單位負責人對本單位內控的建立和健全及有效實施負責，這樣才能使單位由上到下共同執行內控制度。要強化單位負責人的內控意識，可以采用專題會議、研討會方式，也可用通過分期分批分類型舉辦財經法規和內控制度培訓班的形式。

2、培養良好的內控環境，還需要加強對單位內控人員的培訓，特別是對財務人員的職業道德和業務培訓，使他們能發揮財務監督作用，使得全體人員在財務監督中養成良好的內控意識。同時，可以將內部控制納入對單位會計基礎工作規范化考核內容。

（二）結合本單位實際完善單位內控制度

行政事業單位盡管屬于政府部門，但依然存在一定的風險。而內部控制工作的主要目的之一就是防范和控制風險。風險通常與收益并存，行政事業單位要正視風險的價值作用，在此基礎上提升風險意識，有效規避風險。基層行政事業單位要結合自己的實際情況，在上級財政部門的指導下，依據相關內控制度制定出自己的內控制度。使得該制度下，崗位設置合理，職權明確，不相容職務分離。該制度的實施，可以使得單位業務順利進行，降低資產損失風險，規范單位會計行為，提高單位業務效率。行政事業單位的領導人應認真承擔領導責任，明確權限，規則和程序，確保單位相關業務的決策，實施和監督相互分離，形成平衡和制約。

（三）加強會計基礎工作強化財務系統控制作用

基層行政事業單位會計基礎工作薄弱嚴重制約了單位內控制度的建設，為了提升行政事業單位內控水平，必須重視改進基層行政事業單位會計基礎工作。在財務管理方面，內部控制人員應具有較強的法律觀念和會計準則，并且具備職業道德。單位可以通過嚴格的選擇機制，選擇業務水平較高的財務人員，然后進行行政機構內部控制系統專業培訓，并進行定期評估，提升其管理水平，增強責任感，確保內部控制建設體系的完善。

1、明確經濟業務處理程序，完善的會計制度，合理設置會計賬簿、會計科目，合理設置會計憑證的審核傳遞順序來保證內控制度的實施，并確保會計信息真實完整。有效的內控制度要求每一筆經濟業務都要有相應的處理程序，未經相應程序處理的業務不允許辦理。

2、要明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍和相應責任。使得各個崗位行使相應監督權限時有制度可依據，如果不行使相應職權有相應懲罰措施，使得相關業務人員有制度必須執行。

3、確保不相容職務不能由同一人兼任，從而防止錯誤和腐敗的發生，做到防患于未然，確保會計信息的真實完整。

（四）建立基層行政事業單位內部控制的考評體系

行政事業單位內控制度執行效果如何，既與單位的內控制度建設與完善程度有關，更與保證執行者按照內控制度要求執行業務的制度體系來支持和保證。只有客觀公正地對執行內控制度的行為進行考核評價，獎勵和處罰，才能推動內控制度的有效運行。在行政事業單位的運行管理中，要創立一個完善的內部監督制度，使相關部門在內控監督中各司其職，定期或不定期地對內控的實施進行內部監督檢查，以便及時的發現問題，并解決問題。上級財政、審計機關應對相關單位內部控制的建設和實施進行指導和審查，提出意見和建議，督促其整改糾正，有效發揮建設單位內部控制制度的作用。基層行政事業單位可以在不增加編制的情況下，使人大、紀檢部門監督財政運行工作日常化，加強對單位內控建設的監督，保證國家經濟方針和經濟法規的貫徹執行，促進廉政建設。

四、結論

縱觀當前社會的大環境，行政事業單位要優化配置有限的國家資源，并且保證國家政策的有效執行，這一切都是要通過完善的行政事業單位內控制度來保障的，因此，行政事業單位必須建立有效地內部控制制度。本文從行政事業單位內部控制的定義入手，解釋了行政事業單位內部控制的含義。行政事業單位的財務核算體系龐大，核算內容復雜，這些都是企業所不具備的。行政事業單位內部控制是我們國家現在大力發展的一個項目，到現在來講還沒有達到非常成熟的模式，存在一些問題，針對這種現象，本文提出了一些解決方案。在內部控制的實際工作中，完善領導體制，發揮關鍵崗位的作用并且提高人員的素質，內部控制人員應該有一定的管理能力，并且具備職業道德。在政策制度執行中，要明確相關部門在內部控制監督中的職責權限，對內部控制的建立和實施進行指導、檢查，及時發現內部控制建設過程中出現的問題，并提出整改建議。與此同時，加強隊伍建設，提高行政事業單位內部控制人員的素質。內控人員不斷提高其管理水平，增強責任感，確保內部控制建設體系隨著內部和外部環境的變化不斷完善。