行政吸納市場：“中國式”監管的制度困境*
——以保健食品為例

胡穎廉

一、問題提出

“保健”市場亂象是我國市場秩序和食品安全問題的頑疾，保健食品則是“保健”市場重要組成部分。由于高質量保健食品有效供給不足，近年來不少消費者到國境外搶購營養素和功能性食品。2018年末的權健事件更彰顯出“保健”市場在產品質量、宣傳行為和產業素質等方面深層次挑戰，引發全社會焦慮。隨著人口老齡化社會到來和消費全面升級，保健食品監管成為保障民生、高質量發展以及社會穩定的有機結合點①林麗鸝：《多部門整治“保健”市場亂象百日行動啟動》，《人民日報（海外版）》2019年1月9日。。

盡管2018年全國保健食品監督抽檢合格率高達98.3%，高于97.6%的食品安全總體抽檢合格率②王金臣：《2018年國家食品安全監督抽檢樣品平均合格率為97.6%》，《中國食品報》2019年4月2日。，然而違法營銷宣傳、欺詐銷售等問題突出，一些普通食品標簽虛假標識聲稱加劇了市場混亂。如2016年全國食藥監管部門受理保健食品投訴舉報26 966件，查處案件涉案總值7 866.7萬元③國家食品藥品監督管理總局：《2016年度食品藥品監管統計年報》，參見http：//www.nmpa.gov.cn/WS04/CL2151/329204.html。，市場呈現安全但不放心的困局。面對十分嚴峻的形勢，監管部門強調以最嚴要求整治“保健”市場亂象④國家市場監督管理總局：《多部門聯合整治“保健”市場亂象百日行動啟動》，參見http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/08/content_5355884.htm。。那么最嚴監管的政策意愿在現實中能否實現？我們需要構建理論框架加以闡釋。

二、文獻綜述和理論框架

監管（regulation）意味著政府與市場關系的基礎性重構，其既不同于經濟社會高度結構化于國家體系之中的全能主義①鄒讜：《二十世紀中國政治》，香港：牛津大學出版社，1994年，第69頁。……