“兩聚一高”背景下揚州市特色小鎮創新發展對策研究①

董 薇，周寅飛，田 躍，姚 麗，李 帷

2016年7月，國家發展改革委、住房城鄉建設部、財政部三部委聯合頒發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，決定到2020年我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、美麗宜居的特色小鎮，正式將特色小鎮建設提升到國家層面。2016年10月，國家發改委頒布《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》，從十個方面就進一步統籌規劃推進特色小(城)鎮發展給出具體的指導意見。

為深入貫徹國家關于特色小鎮建設的文件精神，全面實現江蘇省第十三次代表大會提出的“聚力創新、聚焦富民、高水平全面建成小康社會”奮斗目標，2017年2月，江蘇省政府頒發了《關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》，就江蘇省特色小鎮的創建目標、創建要求、創建程序以及組織實施做了進一步明確。培育特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居的特色小鎮，成為江蘇省促進經濟轉型升級、推動新型城鎮化和新農村建設的新途徑。

一、特色小鎮的內涵與特點

(一)特色小鎮的內涵

依據國家發改委的文件內容，特色小(城)鎮包括特色小鎮和小城鎮兩種形態。特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺；小城鎮是指以傳統行政區劃分為單元，產業特色鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮，兩者相得益彰、互為支撐。因此，特色小鎮是指按照先進性、符合時代發展趨勢的理念，聚焦高新技術等新型與新興產業，以特色產業為核心，融合歷史、人文、旅游、社區服務功能為一體的創新創業發展平臺。

(二)特色小鎮的核心元素

特色小鎮的核心元素集中于“小”與“特”。具體表述如下：

1.小

小主要體現在面積與人口。面積通常不超過10平方千米，人口不超過10萬，且以核心產業區面積不超過50000平方千米及核心人口不超過5萬為宜。

2.特

特主要體現在產業、機制、功能、人力及外觀等方面。產業之特是核心、人力之特是基礎、機制之特是保障、功能之特是動力、外觀之特是效果。

(三)特色小鎮的特點

1.規模的“小而精”

特色小鎮是專業化人口的集聚區，是不同于大城市的工作區，是能夠將生活與工作較好地融合在一起的新型社區模式。規模不宜大，也不適合大。因此，特色小鎮更利于精致化的建設、精細化的管理及精心化的服務。

2.產業、人才的“高、精、尖”

特色小鎮的產業應列為產業發展前沿，聚焦于科研、教育、醫療等領域，并成為高端、專業性人才的宜居地，成為“高端社區＋高端產業＋高端人才＋高端服務”的立體化區域。

3.核心競爭力的“深、透、強”

特色小鎮的類型雖多，但其核心競爭力應獨樹一幟，無法復制。以“一點”鉆透產業的面，即將產業力量集聚，注入產業鏈前端，從而引領整個產業鏈的發展。

二、揚州特色小鎮發展現狀及問題

2017年5月，揚州市政府出臺了《關于加快創建特色小鎮的實施意見》，明確特色小鎮實行創建制，按照“寬進嚴定、分類分批”的原則統籌推進，力爭用3～5年創建20個左右特色小鎮，并在組織架構、資金保障、制度支撐三方面給予了政策扶持。同時，公布了揚州市首批10個特色小鎮創建名單和15個特色小鎮培育名單。各地在學習調研的基礎上，結合自身特色，啟動了創建工作。經過幾年的建設，首批10個市級特色小鎮雖然取得了一定的成效，但由于尚在起步階段，建設水平還不夠高，特色還不夠鮮明。

(一)發展規劃不精細

部分小鎮建設調研論證不夠充分，發展規劃編制不精細，挖掘特色不夠深入，在個性化設計、品牌打造、特色挖掘、營銷策略等方面缺乏系統性謀劃，導致一些小鎮在發展上只是簡單復制成功的案例，沒有創新思維，小鎮發展同質化，沒有形成“產、城、人、文、游”五位一體的疊加效應。

(二)融資渠道不暢通

鄉鎮普遍規模小，融資渠道不多，資金有限，償付能力較弱。目前，除灣頭玉器小鎮、棗林灣戶外運動小鎮采用PPP融資模式以外，其余小鎮尚未采用股權眾籌、產業基金等方式進行融資，財力的匱乏導致小鎮建設資金不足，發展前景受限。

(三)品牌特色不明顯

特色產業是特色小鎮發展的主要支柱產業，是推動特色小鎮經濟發展的主要動力。部分小鎮的特色產業仍集中在傳統行業，沒有新興產業作為經濟支撐，加之缺乏科學有效的規劃，產業競爭力不夠，科技創新力不足，品牌知名度不高，小鎮在發展過程中特色不明顯，品牌不突出。

三、揚州特色小鎮創新發展因素分析

(一)現代化的運營理念

現代化的運營理念是指城市發展理念及開發建設主(客)體的創新發展。隨著市場逐漸成為資源配置的決定因素，城市運營不僅在理念上要發生改變，在運營主體、運營客體和收益模式等方面也要同時發生改變。

1.政府仍舊為主導能量

政府全權負責投資建設。優勢是政府有絕對的領導權，推進建設進展快；劣勢是政府財政壓力較大，會面臨后期運營大量投入資金的壓力。

2.政府與企業聯動發展

即政府負責小鎮的目標定位、設計規劃、基礎設施和審批服務，通過引進社會資本投資建設，承諾投資方在規定時間內擁有運營權，到期后再歸還政府。優勢是緩解政府的財政壓力；劣勢是所有權與運營權的分離，容易導致企業的短期行動，收回后運營管理仍是政府的壓力。

3.以企業為主導

由某一企業或多家企業結合實現投資建設運營，通過政府購買或用戶付費獲得收益，受政府的治理和監督。優勢是減輕政府財政壓力，引發市場活躍度；劣勢是需要有穩定健康的盈利模式。

4.以非紅利的社會公益組織為主導

由居民組建治理委員會進行運營管理。優勢是激發居民主體的管理潛力，凝聚產業人才合作效能，具有長遠發展動力；劣勢是需要高素質的治理團隊。

5.開發配套服務設施

將產業項目和旅游項目進行運營整合。特色小鎮的運營客體是產業為主導，土地為基礎，將特色產業項目、旅游項目和房地產項目整合為一體的綜合系統。

(二)多元化的融資模式

特色小鎮創新發展融資模式主要包括發行債券、融資租賃、產業基金、資產證券化、收益性信托、PPP融資等六種，各地應擺脫傳統思維，重視產業規劃與升級，將產業發展作為長遠的商業盈利基礎。采用基金模式，由政府引導、市場主動，積蓄社會資本，成立特色小鎮建設基金，可以解決前期資金缺乏的問題。對于期中、期末的融資模式可采用租金換股權、產權換股權的方式，構建“金融＋產業”模式，穩定資金流，為小鎮可持續發展注入動力。

(三)升級化的產業集群

特色小鎮的品牌打造應圍繞特色產業開展，通過項目的投資建設，完成產業開發、培育與集聚效應，最終形成產業鏈與價值鏈。

1.產業投資開發階段

本階段的重點在于國內外高新技術的引入與科研成果的轉化等，將理論變為實際生產力，突破產業發展瓶頸，培育領軍人才，夯實產業發展基礎。

2.產業項目培育階段

特色小鎮的產業培育要圍繞產業核心展開。主要培育高精尖產業項目和企業主體，構成規模化、系統化的運營體系。本階段的重點在于政府的政策扶持，包括信貸金融支持、稅收優惠政策、財政補貼、進出口關稅、土地價格優惠等。

3.產業資源整合階段

產業資源整合是指圍繞產業鏈中的主要產業，將特色產業、旅游產業及其他產業深度融合，整合構建成產業集群體系，完成產業聯動與協同，從而增強產業活力、提升品牌價值。本階段的重點在于打通產業鏈上下游之間的壁壘，通過特色產業帶動產業集群發展，完善資源、市場、產品、運營、管理、制度、人才等各類手段，完成產業之間資源整合，打造具有影響力的品牌，構建帶動作用更強、效益更好的產業集群式發展系統。

四、揚州特色小鎮發展路徑建議

(一)產業園區發展為特色小鎮

產業園區主要是在政府征地的基礎上進行基礎設施建設后引入相關產業，進行生產制造方面的分工與協作，發展模式單一，功能相對簡單，生態空間簡陋，且無生活社區配套系統，難以吸引高級人才。而特色小鎮則是產業、生活、生態一體化的經濟平臺，既有產業園區的生產功能，還擁有舒適的生活環境與美好的生態環境。因此，傳統產業園區可利用特色小鎮建設的機遇，對園區產業進行進一步梳理，明晰產業發展定位，清退一批低端、散亂、不符合園區定位的企業。此外，還可專門在原有產業園區的范圍內劃出一定的空間，依據產業特色小鎮的開發模式進行集中規劃，重建園區生態，完善園區配套設施，從而實現從產業園區向特色小鎮的轉變。

(二)重點鄉鎮發展為特色小鎮

通常情況下，重點鄉鎮負有產業發展的職能，且具備較好的交通區位條件，擁有較強的產業能力。因此，重點鄉鎮也可抓住特色小鎮的建設機遇，大力發展產業特色。增強統籌規劃水平，有意識的引導自發形成的產業聚集效應，提高宜居水平，并可引入系統性的教育、醫療及養老機構，形成綜合型特色社區。

(三)城市綜合體發展為特色小鎮

城市綜合體則與上述兩者截然相反，生活配套、商業環境都較全面，但缺乏核心產業支撐。甚至一些城市綜合體僅僅成為晚上休息與周末休閑之所，稱為“臥城”。而特色小鎮是將核心產業作為主導，架構生產、生態、生活，達到三者間的融合。因此，城市綜合體可以依據居民產業技能引入對應產業，構建特色小鎮。

五、總結

特色小鎮建設是新時代背景下我國經濟轉型升級的重要載體，也是深化供給側改革的重要手段。依據江蘇省特色小鎮發展現狀，結合歐美發達國家經驗，得出揚州市創新發展特色小鎮的觀點：①以“旅游＋文化”“旅游＋科技”“旅游＋產業”等模式為抓手，突出區域特色，形成“宜居、宜商”的產業態勢。②以市場資金為主體，采用多元化金融體系，深化PPP項目，形成多位一體的融資模式。③以原有科技園、城鄉綜合體、重點鄉鎮作為基礎，引入成熟的管理理念、高端的創新創業平臺、科技驅動的產業鏈，打造發展后勁實足的綜合性服務社區。

總之，特色小鎮建設是一項系統工程，揚州市要結合自身的地理、人文、歷史優勢，精心規劃，精準定位，創新機制，打造品牌，提升特色小鎮的創新力與競爭力，走出一條屬于自己的特色小鎮創建之路。