我國現代學徒制政策執行阻滯的形成邏輯

摘要：政策執行是現代學徒制政策落實的關鍵環節，當前，我國現代學徒制政策執行出現了淺表化、局部化、全異化和停滯化的狀態。從國家技能形成視角審視現代學徒制政策，其出臺的主要動因是為了有效應對產業轉型升級所造成的技能短缺，目標是要實現技能形成模式從外部技能形成向內部技能形成的轉型，本質上則是利益相關者圍繞技能形成的利益重塑.產業轉型升級、技能形成體系、技能治理模式之間存在著緊密的內在邏輯關聯，不同國家之間技能形成方式的差異實質上由該國的主導產業以及技能治理方式共同決定。從國家技能形成視閾下分析我國現代學徒制政策執行阻滯的形成邏輯發現，去技能化生產體制弱化了技能勞動者與管理者雙方進行技能投資的意愿，而國家在技能勞動者與管理者博弈互動過程中所采取的“自由放任”策略導致雙方難以形成博弈的均衡從而達成可信承諾。因此，具有行政化色彩與項目化特征的現代學徒制政策因未能觸及企業內部生產體制的轉型，而國家又未能改變自身的技能治理策略，多元利益主體之間復雜的利益博弈格局導致現代學徒制政策的執行困難重重。

關鍵詞：現代學徒制;政策執行;執行阻滯;國家技能形成;三螺旋理論

基金項目：國家社科基金教育學一般課題“基于人才鏈匹配產業鏈的高職院校專業群建構的內在機理及實施路徑研究”（項目編號：BJA190103）

作者簡介：王亞南，男，金華職業技術學院現代職業教育研究院、浙江省現代職業教育研究中心助理研究員，教育學博士，主要研究方向為職業教育基本理論、職業教育課程與教學。

中圖分類號：G710

文獻標識碼：A

文章編號：1674-7747（2020）04—0001-11

一、問題的提出

2015年，我國正式拉開現代學徒制試點的大幕，教育部遴選確定了165家首批現代學徒制試點單位，發展至今已經分批布局了700多個現代學徒制試點，并已經在2018年對第一批試點情況進行了驗收。現代學徒制政策設計的初衷是為了促進行業、企業參與職業教育人才培養全過程，實現技能供給與需求的高度融合與匹配，通過校企深度融合全面提升職業院校技術技能人才的培養能力與水平，經過近5年的實踐探索已初見成效，已有一大批畢業生通過現代學徒制這一途徑走向工作崗位。然而，一些學者在對現代學徒制的開展情況進行調查后普遍發現，現代學徒制政策執行效果同政策預期之間存在著一定的偏差，尤其是企業在校企協同育人方面普遍較為被動，以第一批試點單位來看，“163家獲得備案的試點單3位中，有102家試點合作企業沒有經費投入，其余61家試點的合作企業承諾投入資金13 237.62萬元，只占全部項目總資金的22.09%，企業積極性顯然不高。”[1]

針對現代學徒制政策阻滯這一問題，已有學者進行了深入的探討分析，通過對相關學術觀點進行概括，可以將其歸納為以下幾個方面：一是學徒與企業之間可信承諾的達成缺乏相應的制度環境，開展現代學徒制可能會遇到與勞動力市場治理結構相沖突的風險，企業培養學徒面臨著被自由化的勞動力市場“挖走”的風險;二是政府在政策設計上較為籠統寬泛，缺乏細化的政策法規來規范引導實踐，例如，在企業參與現代學徒制的政策優化、學生（學徒）合法權益的保障、學徒的“身份”問題等方面缺乏具體的法律規范;三是院校合作能力不足，大多數職業院校缺乏與企業開展現代學徒制人才培養試點的能力。基于對相關文獻的梳理發現，當前針對現代學徒制政策執行阻滯的分析仍主要從學校職業教育層面出發，尚未從技術變革、產業轉型、企業治理等宏觀層面，尤其缺乏從國家技能形成體制的視角來審視我國現代學徒制政策的內涵、價值意蘊及其阻滯現象產生的根源。

現代學徒制本質上屬于一種技能形成方式，國家技能形成理論強調技能形成的責任主體不僅是職業院校和政府，而且是以集體的方式，由產業部門和教育部門以合作的方式培養技能，這是一種國家和集體層面的能力。“在現代市場經濟中，技能形成體系的制度和政策的制定與實施應當通過在政府、雇主、行會組織、企業、雇員及其代表、當地社區，以及非政府組織（NGOs）之間建立新的合作伙伴關系來實現”[2]，因此，考察現代學徒制政策執行阻滯產生的根源不能局限于靜態地分析可能產生的影響因素，必須從技能形成參與主體之間的博弈互動出發，深入闡述與分析在當前制度環境下，學徒（學生）、職業院校、企業、政府等行動者之間的動態互動博弈過程以及這一過程如何影響到現代學徒制政策的執行實施。

二、我國現代學徒制政策執行阻滯的現實表征

政策執行是現代學徒制落實的關鍵環節，是將政策文本轉變為現實的關鍵途徑。美國學者艾利森（Allison）認為，在達到政策目標的過程中，90%取決于政策的有效執行[3]。然而，現代學徒制試點盡管已經實施了三個批次，但在其執行過程中卻遭遇了重重阻滯，呈現出政策執行淺表化、局部化、全異化和停滯化的狀態。

（一）執行淺表化：校企人才培養缺乏深度融合

現代學徒制的實施需要在學校和企業兩個地點展開，學生具有雙重身份，企業成為學生學習的主要場所，其跨界屬性決定了在課程教學體系、教學運行管理以及質量評價上都亟待校企雙方進行一體化系統設計。然而，在實際的試點過程中，學校和企業普遍未能根據技術技能人才培養的規律展開系統規劃，學校與企業在人才培養上存在明顯的割裂，缺乏對現代學徒制人才培養方案的整體規劃設計，不可避免地造成校企在學徒培養上難以形成合力從而發揮“1+1>2”的優勢。學校同企業之所以難以實現人才培養方案設計與開發的一體化，一方面，是由于職業院校教學管理體系較為僵化——教學管理結構剛性、教學計劃統一、教學進度固定、教學評價方式單一，以專業為基本單元進行現代學徒制試點很難突破學校層面教學管理制度的統一規制，而現代學徒制作為一種新型的人才培養模式需要更加靈活、富有彈性的教學管理模式，這不可避免地與學校既有教學管理模式產生結構性沖突;另一方面，則是由于企業缺乏足夠的動力和能力去進行人才培養方案的開發與設計，尤其是一些需要進行技術保密的企業更加缺乏開展此項工作的動機。

（二）執行局部化：學徒制關鍵性要素未能彰顯

職業院校與企業在展開現代學徒制試點過程中存在著刻板化、形式化探索的傾向，仍然延續之前校企合作的一些做法與經驗，而在探索過程中沒有充分體現現代學徒制的關鍵要素。“現代學徒制是基于穩固的師徒關系的技術實踐能力學習方式”[4]，現代學徒制政策出臺的主要目的是為了解決當前職業教育技能人才供給與行業企業技能需求不匹配的矛盾，尤其是行業、企業專深職業技能的培養必須通過師徒制方能夠進行傳承。然而，當前職業院校與企業開展的現代學徒制實踐探索仍然是校企合作的一種延續、訂單班的翻版，未能夠基于現代學徒制的內涵要義展開實踐探索。例如，在“招生招工一體化”方面，“部分企業根本未介入高職院校的招生過程，仍沿用校企合作中比較通行的‘先招生再招工，即從已招的在校生中再選拔‘學徒，再通過協議的方式賦予學生‘學徒身份。”[5]除此之外，在“穩固的師徒關系”建構上，職業院校與企業未能夠采取相應的舉措來推動穩固師徒關系的建構，這表現在師傅資質標準、師傅帶徒激勵、帶徒成效評價等制度建設上普遍較為缺失，有少部分學校和企業甚至沒有遴選企業師傅，而是采取高年級學生帶低年級學生的方式展開技術實踐學習，這已經大大偏離了現代學徒制政策設計的初衷。

（三）執行全異化：學徒制功能發揮偏離出發點

現代學徒制同傳統學徒制有著根本的區別與不同，這種區別集中體現在“現代性”上，“雖然企業招收學徒有著經濟上的考慮，但由于國家的涉入，現代學徒制是以高效地培養技能型人才為目的的，企業有義務幫助學徒在最短的時間內完成職業技能的養成。學徒不再被視為業主或企業的私有物，而是國家公共的人力資源。”[6]現代學徒制政策設計的初衷需要滿足企業對技能人才的大量需求，但同時需要尊重學生（學徒）職業生涯發展的需要，只有將兩者結合在一起才能夠真正彰顯現代學徒制的“現代性”。政策文本中也明確提出了要“把立德樹人，促進人的全面發展作為試點工作的根本任務”。然而，在實際的試點過程中，部分院校和企業的實踐探索偏離了政策設計的初衷，集中表現在重視和突出現代學徒制的“經濟性”，而忽視其“教育性”。例如，有的職業院校在選擇現代學徒制合作企業時，僅關注企業的規模和提供學徒崗位多寡，而不考慮該企業所提供的工作崗位是否契合現代學徒制這一人才培養模式，許多用工需求量大但技術水平不高的企業也參與其中，學生（學徒）在經過短期的培訓后就能夠上崗為企業產出經濟效益。還有一種現象較為隱蔽但也十分普遍，即企業盡管所提供的工作崗位具有一定的技術含量且需要經過長期技術實踐才能勝任，但企業卻較為注重本企業特殊技能的培養，希望學生（學徒）能早日勝任崗位，節約培訓成本，而不注重行業公共技能與職業素養的養成，對學生（學徒）的生涯發展同樣帶來不利影響。

（四）執行停滯化：企業參與主動性低水平徘徊

現代學徒制成功實施的關鍵在于企業的主動參與，“企業充分參與是現代學徒制成功的前提。企業充分參與有兩方面內涵，一是參與的廣度，即有多少企業或多大比例的企業提供了學徒崗位，在國際上廣受贊譽的瑞士、德國，企業開展學徒培訓的比例比較高，分別達到1/3和1/4。二是企業參與的深度，即企業在哪些方面、以何種方式參與現代學徒制。”[7]企業參與現代學徒制的廣度與深度是現代學徒制能夠發揮其育人功效的關鍵，然而，當前我國企業無論在參與的廣度上還是深度上都處于較低水平。從參與廣度來看，“基于企業開展現代學徒制試點數量過少，僅占全部試點的3%，企業試點占比較低的問題較為突出。”[5]從試點專業的行業分布來看，“試點專業較多集中于傳統支柱性產業和行業，與現代學徒制相關政策中提及的高附加值產業及與‘中國制造2025相關的10大領域相關專業不契合。”[5]從參與深度來看，試點企業參與深度處于較低水平，由于學徒培養投入較高而且收益不明，許多試點企業并沒有投入足夠的人力、財力資源來精心培養學徒，學校仍然是人才培養的主要場所。之所以企業參與現代學徒制的程度不深，既與企業自身的主動性有關，也同企業自身能力有關。培養學徒需要一定的場所、師傅和企業教學資源為支撐，但眾多企業缺乏學徒培養的經驗與能力，造成學生（學徒）在企業的學習就很難實現體系化與科學化。

三、國家技能形成視域下現代學徒制政策的內涵詮釋

國家技能形成體制是指一個國家在技能形成方式上的一整套制度安排，即所謂的“制度包”，主要涉及到培訓風險承擔、技能標準化和認證程度、職業學位系統的分層與差異化、培訓主體角色安排，以及與其他社會經濟制度關聯等方面的問題[8]。當前，無論是在實踐層面還是在學術研究層面，針對現代學徒制的探討與實踐都主要局限于教育系統的內部，行業、企業都處于從屬配合的地位，尚未從國家技能形成的視角審視現代學徒制政策出臺的內涵實質、根本動因及其所欲達成的最終目標。

（一）政策動因：應對產業轉型升級造成的技能短缺

產業轉型升級包含了產業內部升級與產業結構升級兩個組成部分，所謂產業內部升級特指產業鏈內部，產業由低技術水平、低附加值狀態向高新技術水平、高附加值狀態的演變趨勢和過程，即在同一產業內部的流程升級、產品升級和功能升級的演進過程。產業結構升級是指資源從低端產業向高端產業轉移的過程，包括了兩個組成部分。一是國民經濟中三次產業比重的變化;二是第二次產業內部的結構變化，即隨著工業化進程的深化，工業體系中輕工業比重逐步下降，重工業比重不斷上升。[9]因此，從產業轉型升級的內在發展規律來看，從勞動密集型產業向資本密集型和技術密集型產業的變化過程是產業升級的自然結果。隨著產業轉型升級步伐的不斷加快，必然對人才需求結構產生日益顯著的影響，“產業結構與人才需求結構之間存在著相互依存、相互促進的關系，產業結構的發展狀況決定了人才需求的分布、類型、規格、數量和質量。””[10]技能既是支撐產業轉型升級的重要基礎，也可能成為制約其發展的關鍵瓶頸。我國當前的技能勞動力供給已經不能有效滿足產業發展的需求，“技工荒”已經成為當前經濟運行的一種常態。

當前，我國技能短缺主要表現在技工總量短缺、質量的滯后、供給與需求的不匹配三個方面。從技工總量短缺來看，“目前我國技能勞動者超過1.65億人，占就業人口總量的21.3%但其中高技能人才只有4 791萬人，占就業人員總量的6.2%。從市場供需來看，近年來，技能勞動者的求人倍率一直在1.5：l以上，高級技工的求人倍率甚至達到2：1以上，供需矛盾十分突出。技能供給質量來看，我國技能勞動力的受教育水平較低，我國二、三產業勞動力以農民工為主體，而這個群體的文化水平不高，國家統計局2018年農民工監測數據顯示，“農民工中，未上過學的占1 .2%，小學文化程度占15.5%，初中文化程度占55.8%，高中文化程度占16.6%，大專及以上占10.9%。其中，接受過農業或非農業職業技能培訓的農民工占32.9%。”[12]《中國制造2025》明確提出了未來我國重點發展的產業不再是以大批量標準化生產為代表的產業，而是提供適應性生產的產業、定制生產的產業以及靈活的多品種大批量生產的產業。一方面，技能短缺將造成我國大規模標準化生產體制的優勢逐步消亡;另一方面，以農民工為主的低技能、高流動的非熟練勞動力以及以與技能和市場存在脫節的學校畢業生為主的技能供給也難以支撐我國制造業完成從大規模標準化生產向其他更為先進的生產體制轉型。

（二）政策目標：由外部技能形成向內部技能形成轉向

隨著我國產業轉型升級的步伐不斷加快一一從勞動密集型向資本密集型和技術密集型轉移，制造業生產模式也會從大批量標準化生產向多元質量生產或靈活的適應生產轉變。然而，當前我國技能供給與需求之間存在著較為嚴重的錯配，如圖1所示，隨著生產模式的轉變，以外部技能形成為主的技能供應模式盡管在通適性技能供給上具有一定的優勢，但卻無法滿足行業企業對行業專用性技能的需求，而這種類型技能的供給普遍需要企業發揮技能供給的主導作用，以往的學校所提供的普通通適性技能已經難以滿足轉型升級后企業的需求。以航空制造業為例，航空制造業屬于典型的柔性化制造生產組織方式，對從業人員的技能要求具有特殊性要求，“種類多、數量少，往往今天生產這個零件，兩周后改生產另一零件，過去幾十年如一日都生產同一種產品，如今產品不斷變化，而且生產數量少，從成本收益角度看全依靠機器人生產并不可行，航空業柔性制造的生產方式決定了采用學徒制的必要性。”[13]正是由于生產模式的不斷改進與躍升，對技能的供給類型與質量產生了新的要求，傳統的以學校為主的通用技能培養模式已經不能適應產業轉型升級對技能的需求，必須要通過現代學徒制這一內部技能形成模式實現行業、企業專用性技能的有效供給。因此，現代學徒制政策的出臺并不是對國外先進職業教育模式的簡單移植與照搬，背后的根源是產業轉型升級對技能需求規模與質量需求的轉變。

（三）政策實質：利益相關者圍繞技能形成的利益重塑

現代學徒制的運行實施涉及到多個利益相關主體的積極參與，不僅是企業和學生（學徒）之間雙向互動博弈的過程，而且是政府、行業、企業、學校、學生（學徒）、企業師傅等多個利益相關主體多維互動博弈的過程。現代學徒從本質上而言是一種技能形成方式，一般指主體（人）在已有的知識經驗基礎上，在企業環境中通過師帶徒的形式獲得勝任某種任務的活動能力，“技能形成過程中涉及到政府、教育與培訓系統、資本以及勞動力之間的關系，各利益集團在維護和爭奪相關利益過程中相互影響，從而生產一種特定的體制環境。”[14]例如，在德國現代學徒制的演化過程中，一直都伴隨著利益的沖突、協調與互動，這些復雜的利益博弈過程最終形塑了德國技能形成體系的現實樣態，“德國技能形成體系的制度構成，是在歷史演化與利益沖突的基礎上由社會建構的。”[15]因此，現代學徒制政策出臺的實質就是要圍繞技能形成重新塑造新的利益格局，在這一過程中，最為重要的利益調整就是要讓企業逐步成為技能形成的主要場所和主要投資者。不同國家之所以在技能形成上分化為不同的模式，如國家技能形成體制、集體主義技能形成體制、市場主義技能形成體制，而造成不同模式之間存在差異的根源就是利益相關主體在不同的制度環境下圍繞技能形成展開復雜的利益博弈過程而最終形成了不同類型的利益格局。“不同的市場制度環境對各方圍繞勞動安全的利益政治行動方式規制不同，由此產生的差異最終形塑了資本主義國家技能形成路徑的不同軌跡。”[16]

四、三螺旋理論：技能形成的影響因素及內在互動邏輯

如果現代學徒制政策的目標是為了實現國家技能形成方式從外部技能向內部技能形成的轉型，那么考察現代學徒制政策執行阻滯的關鍵就是去分析一個國家選擇何種技能形成模式會受到哪些因素的影響，這些因素將如何對一個國家技能形成模式的選擇產生關鍵性的影響，其產生影響的機理為何。對上述問題的回答，最好的途徑莫過于對不同技能形成模式的國家展開深入的對比分析，分析各國技能形成方式差異背后的制度或文化成因。通過對當前世界各國的技能形成體系進行深入的考察分析，可以將其區分為“盎格魯薩克遜”模式和“萊茵”模式，也有學者將其區分為“自由”市場經濟和“嵌入社會（Sociallv Embedded）”，Hall和Soskice（ 2004）則將之概念化為“自由市場經濟”和“協調性市場經濟”兩種類型。前者以英美兩國為代表，主要特征為“短期資本、離散雇主（Fragmented Employer）以及對抗性勞資關系體系”，由此產生的技能形成體系注重標準化、靈活流動的外部技能形成方式為主;后者以德國、日本兩國為代表，主要特征為“耐心資本、協作雇主（Coordinated Employers）以及多樣化勞資協作形式”，由此產生的技能形成體系則以注重個別化、積累性和內部技能形成方式為主。[16]這些技能形成方式均不是技術換代背景下行動者自然選擇的物理過程，而是在一定的制度環境下多種因素相互交織在一起共同形塑并建構了形態各異的技能形成體系。

通過對各國技能形成歷史發展過程的梳理分析發現，一個國家技能形成模式的選擇首先同該國產業發展的類型及階段存在著十分緊密的關聯，而且同企業內部以及社會對技能的治理方式同樣存在著緊密的關聯，即產業轉型升級一技能形成體系一技能治理方式三者之間存在著十分緊密的內在邏輯關聯，三者之間的邏輯關聯，如圖2所示。從產業轉型升級與技能形成體系之間的關系來看，產業轉型升級會通過技術革新引發技能形成體系的變革，而技能形成體系通過技能供給反過來推動產業轉型升級的順利達成;從技能形成體系與技能治理方式之間的關系來看，與產業轉型升級相匹配的技能形成體系需要技能治理方式提供相應的制度供給來保障其順利運行，而技能形成體系同樣會通過技能短缺抑或充裕等情況發出技能供需匹配的信號來引導技能治理方式的調整。正如某些學者所言，是由于治理勞資之間利益政治行為的制度類型差異最終導致了不同資本主義國家技能形成方式的差異，這里所講的制度類型差異正是指不同國家技能治理模式的不同。

德、英、日、美四國的技能形成體系在應對產業轉型升級的過程中出現了路徑上的分化，而之所以分化既同各國歷史文化傳統有關，更與各國產業發展政策及技能治理策略有著緊密關系。以德國、日本兩國為代表的治理模式被稱之為協調性市場經濟制度，而以美、英兩國為代表的治理模式則被稱之為自由市場經濟制度。基于三螺旋模型分析框架，通過對兩種治理模式橫向對比分析后發現：在產業轉型方向上，德國、日本產業轉型升級方向為高端制造業，而美、英兩國轉型升級的主導產業為金融業與高端服務業;在技能形成方式上，德、日兩國以內部技能形成體系為主導，而英、美兩國則主要以外部技能形成體系為主導;在企業技能治理上，德、日兩國采取柔性化生產模式，增強工人技能，鼓勵工人參與企業管理，而英、美兩國則采取標準化生產模式，削弱工人技能，采取科層化管理模式，工人缺乏民主參與權利;在社會技能治理的策略選擇上，德、日兩國鼓勵有組織競爭，在勞動管理上采取反利潤原則的非市場治理措施，而英、美兩國鼓勵自由競爭，在勞動管理上采取逐利原則的市場治理策略。具體的比較分析如表1所示。

五、現代學徒制政策執行阻滯的形成邏輯

基于對三螺旋理論的闡述分析可知，選擇何種技能形成方式通常同一個國家的主導產業以及該國的技能治理模式存在著重要的內在關聯，正是因為各國產業發展路徑以及技能治理方式的區別才共同決定了一個國家或地區選擇何種技能形成方式，這是因為技能形成體系的構建不是孤立存在的，它是所有的利益相關者在經過復雜的博弈互動后形成的結果。任何一種技能形成方式既需要一定的產業基礎，同樣需要相匹配的制度環境，而內部技能形成所需要的利益博弈的平衡通常需要在特定的制度環境下才能夠維持，如若技能治理模式同所欲構建的技能形成體系不相匹配，就有可能造成利益相關主體利益博弈的失衡而阻礙技能形成體系的構建。

（一）工廠內部邏輯：去技能化生產體制弱化技能投資意愿

工廠內部技能治理模式會直接影響到企業參與工人技能投資的意愿，不同的技能治理模式實質上意味著管理者與技能勞動者之間具有不同的關系互動模式，如若企業采取的是去技能化生產模式，則意味著管理者與技能勞動者在生產過程中存在著競爭一對抗的關系。企業管理者并不會將勞動者所擁有的技能視為企業的財富，而是將其視為企業管理者對生產過程進行控制的關鍵障礙。如何通過管理知識以及智能化生產設備將技能勞動者的勞動過程原子化、機械化、可顯化是企業管理者的首要目標，該生產模式旨在通過一系列去技能化管理策略的實施達到控制生產過程、降低勞動力成本的目標。而采取技能強化戰略的企業則同前者所采取的生產組織策略完全不同，采取這一戰略的企業管理者同技能勞動者之間的屬于一種協商一合作的關系模式。企業管理者將技能勞動者所擁有的技能視為企業寶貴的財富和獲取競爭優勢的重要“秘密武器”，這一生產模式并不排斥智能化機器設備的廣泛應用，反而將人一機協作視為提高生產效率與質量的關鍵，在這樣一種企業內部技能治理模式下，企業的長遠發展與技能勞動者自身利益實現了較好的平衡，彼此之間能夠通過緊密的良性互動與協作實現企業運營效率的穩步提升，企業也具有較強的動機去投資勞動者的技能提升。

當前，我國企業在工廠內部的技能治理模式上普遍采用去技能化戰略。由于我國絕大部分企業仍然處于產業價值鏈條的中低端，雖然其中不乏高新技術企業，但他們仍然普遍將去技能化戰略貫徹到生產實踐之中。例如，有學者通過對中國與德國企業技能治理模式的對比分析后發現，“中國企業所生產的產品附加值普遍較低，提供復雜多樣化產品的企業仍然僅占少數，勞動分工十分精密細致，過細的勞動分工導致崗位技能要求難度普遍降低，企業通過‘機器換人降低對技術工人的技能依賴，工人處于科層化組織管理的最底層。而與之相反，德國企業產品附加值普遍較高，產品傾向復雜多樣化，勞動分工范圍較廣泛，工人普遍要求勝任多個崗位的要求，而且組織管理趨向扁平化，工人有參與企業管理的制度通道。”[17]由于去技能化策略在企業工廠內部的廣泛使用，一方面，這造成企業缺乏技能投資的動機。我國技能勞動者的技術水平整體而言始終處于較低水平，高技能人才占技能勞動者的比重僅為5%左右，遠遠低于德國、日本等工業強國。有學者通過調查后發現，“在新員工人職培訓時間中，一個月和三個月以內的入職培訓時間達到73.47%”[17];“中國勞動力市場技能缺口研究”課題組調查發現，“近七成的農民工是通過這些非正規的培訓方式獲得技能的，而通過企業/單位、學校、社會團體或政府組織的正規培訓獲得職業技能的總計比例僅有31%”[18]。另一方面，這也造成技能勞動者流動率十分高，技術工人普遍缺乏技能投資的意愿，就業短期化的現象十分普遍。“很多年輕人更愿意送快遞、當中介等服務業而不愿意進工廠當工人。很多優秀的技術工人偏愛流動到管理崗位，對他們而言，只有做到管理崗位才是體面的。”[19]這種短期化、高流動性的就業模式十分不利于產業工人的技能積累，將導致其技能水平處于低水平狀態，無法為產業轉型升級提供必要的技能支撐。

（二）社會治理邏輯：“自由放任”放大利益博弈互動空間

內部技能形成體系是否能夠有效構建不僅取決于勞動者與企業管理者之間的互動博弈，其他重要的利益相關者同樣需要發揮重要的作用才能讓兩者之間的互動博弈達成動態的平衡，諸如行業協會、工會組織以及政府都是重要的參與者，尤其是掌握著公權力的政府，是否介入以及通過何種方式介入都將直接決定技能勞動者與企業管理者之間互動博弈的方向與結果。“國家在提供管理制度變遷的激勵機制，提供互補性或替代性的人力資源供應制度，提供勞資關系的強制性安排等方面的作用，是勞動與管理的爭奪能夠進入相對穩定的前提條件。”[20]基于技能的生產過程控制是技能勞動者與管理者之間斗爭的焦點，兩者之間能否在互動博弈過程中達到動態的平衡是內部技能體系得以建構的關鍵。然而，技能勞動者與管理者之間能否達成力量平衡受到了多種因素的影響，如技術升級、勞動力供給、經濟全球化、國內政治結構等，而且這些外部因素如何發生作用以及何時發生作用往往獨立于“勞動一管理”的博弈，常常處于動態變化之中，而由于博弈雙方博弈條件與力量處于持續變化之中，造成雙方難以形成穩定的預期而達成可信承諾。因此，國家所擁有的立法與國家暴力工具的使用就成為企業管理者與技能勞動者能否在在斗爭中達成平衡的關鍵。例如，英國社會普遍認為技能形成是企業私人部門來解決的問題，較少介入企業管理者與技能勞動者之間的沖突，造成英國制造業始終無法擺脫傳統的工匠技能傳統而被鎖死在舊有的生產模式之中。由于缺乏高質量、大規模的技能形成體系，造成生產效率低下、質量低劣，新生代年輕人普遍不愿意投身到制造業中。

我國在技能治理模式上偏向于市場化傾向，“自由放任”的市場自由競爭原則占據主導地位，政府較少介入到企業內部技能勞動者與企業管理者之間的互動博弈之中，行業協會以及工會組織由于發展較為滯后未能發揮應有的功效。“根據技能形成理論，穩定的雇傭安全和薪酬安全能夠激勵學徒工學習企業特殊技能，這個原理在單位制時期也得到了充分體現。”[16]而隨著我國經濟發展體制從計劃經濟向市場經濟的轉軌，勞動力市場同樣經歷了市場化改革，企業的用工制度開始從計劃經濟體制下的“終身制”逐漸轉向為企業面向市場自由招聘工人，工人自由擇業轉變，企業在勞動力使用上可以根據自身的用工需求進行招聘和解雇工人，企業員工從“單位人”向“社會人”轉變。

在轉型的過程中，國家不再深度介入企業內部管理者與技能勞動者圍繞生產控制權的爭奪而展開的利益政治行為，也不再為技能勞動者提供國家層面的社會保護網，更不會干預企業的勞動決策。盡管《勞動合同法》被認為是中國社會對勞動市場過度自由化的一次矯正，但由于“這一制度設計的核心只強調了對長期雇員的雇傭安全，完全沒有觸及勞動與管理在生產模式中的競爭或依賴，這使得管理有動機、也有空間去發展策略以繞過相應的約束，以繼續保持低技能、低成本、高靈活性雇傭模式。”[20]例如，很多企業濫用勞務派遣制度來規避法律的約束，有學者通過對部分地區制造業企業的調研后發現，“不少勞務派遣企業本身都是用工企業的關聯主體投資設立的;甚至還有相關聯的勞務派遣企業有意地‘轉手員工以避免員工受單一雇主雇傭超過10年的現象。”[20]除此之外，盡管勞動者、管理者、政府的集體協商制度被寫入到《勞動法》《勞動合同法》之中，但并不是強制性的，文本中的詞匯都是“應當”“可以”等不具有強制約束力的詞語，對于集體協商的程序以及違法行為的處罰都沒有具體的規定，這就造成了相關條款難以執行[21]。這使企業管理者在博弈中具有明顯的優勢。

正是由于我國勞動力市場呈現出的高度自由化、市場化的特征，采取“自由一放任”的治理策略的國家并沒有通過相應的制度建構來對技能勞動者與管理者之間的博弈行為進行必要的約束并建立能夠避免外部環境變化影響的制度“防火墻”，造成雙方博弈空間不可避免地擴大。復雜多變的外部環境導致雙方很難在技能投資、技能傳播等事項上形成穩定的預期從而達成可信承諾，技能勞動者同管理者之間不可避免地陷入到沖突之中，雙方的關系極其脆弱。因此，企業在生產實踐中更傾向于采取低技能一低工資一高靈活性的勞動用工模式，比如，有很多企業傾向于通過校企合作的途徑使用職業院校在校生從事生產，這樣不僅可以有效地避免勞動糾紛而且可以有效地降低生產成本，但令人吊詭的是，當這些實習生通過實習熟練掌握了相關技能后，畢業之后應聘這類實習企業卻很難受到青睞。

（三）政策執行阻滯：行政化運行無法實現利益博弈的均衡

作為一種內部技能形成模式的現代學徒制是順應我國產業轉型升級發展的必然之路，也是我國產教融合深度發展的重要途徑之一，絕不是一時之舉而是長久之策。基于對各國技能形成體系的對比分析以及內部技能形成體系構建的內在規律的闡述，當前我國現代學徒制政策的設計與實施很難達成政策所設計的目標，這是由于當前我國現代學徒制試點具有鮮明的行政化色彩而且呈現項目化運行的特征。政策在設計時就明確了項目目標、項目試點主體、項目監督主體以及項目評價程序與方法，而且主要局限于教育系統內部，教育行政部門是整個項目實施的操盤者——負責項目發包以及對項目執行情況進行監督考核，學校則是主要的責任主體。而現代學徒制最為關鍵的參與主體——企業則實際上承擔的是配合者的角色，其并無法定責任和義務去承擔學生（學徒）培養的責任。因此，局限于教育行政系統內部項目化運行的現代學徒制并沒有從根本上觸及現代學徒制成功運行的關鍵——技能勞動者與企業管理者圍繞著技能的分布、傳承以及擴散達成利益博弈的均衡，即企業能夠享受到技能投資所帶來的收益，而技能勞動者則可以獲得雇傭安全與薪酬安全從而有意愿長期投資于自身的技能養成。

如若現代學徒制政策的出臺沒有觸及到企業內部生產體制的轉型以及國家自身技能治理策略未發生根本改變，就很難為內部技能形成體系的構建提供穩定的制度環境，現代學徒制政策的執行效果必定同初衷南轅北轍。在當前的制度環境下，現代學徒制極有可能異化為企業獲得低成本勞動力的廉價用工機制。由于缺乏企業的積極參與，現代學徒制將極有可能停留于形式化的探索，學校的首要目標不是技能形成而是完成政府開展的項目績效考核。在當前的考核模式下，學校具有強烈的動機對項目實施成效進行美化與包裝，至于企業是否真正深度參與到人才培養過程中，學校則缺乏足夠的意愿與能力進行干涉。因此，在當前制度環境下展開現代學徒制的探索必將遭遇到重重障礙，學校與企業之間、學生（學徒）與企業師傅之間，企業師傅與企業之間、企業技能勞動者與企業管理者之間，多元主體博弈格局的復雜性將造成利益博弈的均衡根本就無法有效實現，任何一方的不配合行為都將導致現代學徒制運行偏離政策設計預定的軌道。例如，如若企業師傅未能獲得企業所給予的勞動安全承諾，必將因為替代憂慮而不會積極地向學生（學徒）傳授自身掌握的技術訣竅;同樣，由于勞動力市場的自由化特征，企業與學生（學徒）之間缺乏必要的可信承諾，企業將因為擔心技能投資上的成本一收益不平衡而缺乏技能投資上的主動性。因此，現代學徒制不是獨立運行的，它是嵌入到我國整個經濟社會環境之中的，它的順利運行實施需要與之相匹配的制度環境。盡管不排除有個別成功的案例，但作為我國產業轉型升級的重要支撐，國家必須從國家技能形成的視角下整體思考現代學徒制政策設計的目標與路徑。

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[責任編輯 曹穩]